Cơ sở thực tiễn về hệ thống theo dõi đánh giá các chƣơng trình dự án

5. Bố cục của luận văn

1.2. Cơ sở thực tiễn về hệ thống theo dõi đánh giá các chƣơng trình dự án

1.2.1. Kinh nghiệm trong công tác theo dõi và đánh giá chương trình, dự án của các nước và các tổ chức quốc tế.

Công tác theo dõi và đánh giá dự án từ lâu đã trở thành một phần không thể thiếu trong mọi hoạt động của các nƣớc phát triển. Họ đã đƣa hoạt động này trở thành một trong những ngành học đƣợc đào tạo phổ biến trong các trƣờng Đại học nổi tiếng. Bởi vậy, những dự án phát triển của các nƣớc tƣ bản khi triển khai đều đem đến hiệu quả rất cao và đặc biệt là tính bền vững.

* Nhật Bản

Công tác theo dõi, đánh giá dự án ở Nhật Bản đƣợc thực hiện hết sức cẩn thận và chuyên nghiệp, rất nhiều dự án đã đƣợc hủy bỏ ngay khi mới chỉ xuất hiện trên giấy tờ bởi những ảnh hƣởng tới môi trƣờng xung quanh của nó, điển hình là việc khai thác rừng lấy gỗ. Dựa trên việc đánh giá rất tỉ mỉ trong rất nhiều lĩnh vực Chính phủ Nhật đã quyết định không thực hiện dự án đó bởi giá trị kinh tế của việc nhập khẩu gỗ thấp hơn rất nhiều đối với những thiệt hại của việc khai thác gỗ và giá trị du lịch. Chính vì vậy mà hiện nay, ở nƣớc Nhật những cánh rừng lớn vẫn tồn tại và trở thành địa điểm du lịch lý tƣởng đem về cho đất nƣớc những khoản thu nhập không hề nhỏ.

* Malaysia

Tại Malaysia, Nguồn vốn hỗ trợ phát triển đƣợc tập trung vào một đầu mối là Văn phòng Kinh tế kế hoạch, vốn này đƣợc dành cho thực hiện các dự án có mục tiêu xóa đói giảm nghèo, nâng cao năng lực cho ngƣời dân. Văn phòng Kinh tế Kế hoạch Malaysia là cơ quan lập kế hoạch ở cấp trung ƣơng, chịu trách nhiệm phê duyệt chƣơng trình dự án và quyết định phân bổ ngân sách phục vụ mục tiêu phát triển quốc gia.

Malaysia công nhận rằng họ chƣa có phƣơng pháp giám sát chuẩn mực. Song chính vì vậy mà Chính phủ rất chú trọng vào công tác theo dõi, đánh giá.

Kế hoạch theo dõi và đánh giá đƣợc xây dựng từ lúc lập kế hoạch dự án và trong lúc triển khai.

Malaysia đặc biệt chú trọng đơn vị tài trợ trong hoạt động theo dõi, đánh giá. Phƣơng pháp đánh giá của đất nƣớc này là khuyến khích phối hợp đánh giá giữa các bên liên quan (nhà tài trợ và nƣớc nhận viện trợ), bằng cách hài hòa hệ thống theo dõi và đánh giá của hai phía. Nội dung theo dõi đánh giá tập trung vào hiệu quả của dự án so với chính sách và chiến lƣợc, nâng cao công tác thực hiện và chú trọng vào kết quả.

Hoạt động theo dõi đánh giá đƣợc tiến hành thƣờng xuyên. Malaysia cho rằng công tác theo dõi, đánh giá không hề làm cản trở dự án, trái lại sẽ giúp nâng cao tính minh bạch và đặc biệt là giảm lãng phí.

* Canada

Kinh nghiệm của tập đoàn RSW Canada trong hơn 30 năm tham gia thiết kế, xây dựng, quản lý, giám sát thi công, thực hiện nhiều dự án Thủy điện trên thế giới có công suất đến 6.300 MW và tổng công suất lên đến hơn 25.000 MW cho thấy: Đối với những công trình chiến lƣợc, mức độ phức tạp, công nghệ cao, quy mô lớn, thời gian dài mà Việt Nam đang và sẽ triển khai thì việc lựa chọn đối tác thực hiện giám sát từ những tập đoàn có năng lực hàng đầu thế giới, cũng nhƣ phƣơng thức tổ chức giám sát là những yếu tố thiết yếu và quý báu để đạt đƣợc các mục tiêu đề ra.

Để tránh những tranh chấp có thể xảy ra trong suốt quá trình xây dựng, lắp đặt, khai thác công trình, đảm bảo khách quan của quá trình thực hiện giám sát, thì đối tác đã cung cấp một phần hoặc toàn bộ dịch vụ nhƣ: Tƣ vấn, chuẩn bị dự án, thiết kế kỹ thuật, thẩm định thiết kế kỹ thuật sẽ không tham gia vào quá trình giám sát xây dựng công trình.

Trong tổ chức giám sát các dự án thủy điện quy mô lớn trên thế giới mà tập đoàn RSW Canada đã tham gia, phƣơng thức sử dụng Ban kiểm soát kỹ thuật độc lập (Independent Technical Review Board -TRB) luôn đƣợc các chủ

đầu tƣ đánh giá cao. Ban TRB gồm các chuyên gia kỹ thuật cao cấp, có chức năng đánh giá định kỳ mọi khía cạnh của thiết kế và xây dựng, giúp chủ đầu tƣ giải quyết các vấn đề liên quan đến kỹ thuật, hợp đồng, khắc phục chậm chễ tiến độ, hoặc các vấn đề có thể dẫn đến bội chi ngân sách. TRB cung cấp các thông tin cập nhật khách quan và độc lập về tình hình và tiến độ xây dựng, giúp chủ đầu tƣ chỉ ra các giải pháp để sớm giải quyết các vấn đề phát sinh về thiết kế và xây dựng, nhằm đảm bảo chất lƣợng công trình, tiết kiệm thời gian và tiền bạc cho chủ đầu tƣ.

Một cách tiếp cận khác cũng có ích cho những chƣơng trình, dự án lớn là thành lập một ban kiểm soát kỹ thuật nội bộ (TRB), bao gồm các kỹ thuật viên nhiều kinh nghiệm đƣợc lựa chọn từ đội ngũ kỹ sƣ của chủ đầu tƣ. Ban kiểm soát kỹ thuật sẽ định kỳ xem xét tiến trình và các vấn đề phát sinh, làm việc với các nhà thầu, tƣ vấn và đối tác nƣớc ngoài, giúp chủ đầu tƣ có biện pháp giải quyết kịp thời những vƣớng mắc hay phát sinh trong quá trình thực hiện.

Phân bổ nguồn lực thích hợp là yếu tố quan trọng đảm bảo chất lƣợng và tiết kiệm chi phí. Trong giai đoạn đầu xây dựng, khi hầu hết các hạng mục mới chỉ liên quan tới các công trình dân dụng, Ban kiểm soát kỹ thuật có thể chỉ bao gồm các chuyên gia trong lĩnh vực kết cấu, dân dụng và thủy lực. Trong các giai đoạn sau, thành viên của Ban kiểm soát kỹ thuật cần bao gồm các chuyên gia trong lĩnh vực thiết kế và lắp đặt tuabin phát điện, các chuyên gia thiết bị cơ khí hạng nặng và thiết bị điện và các chuyên gia vận hành thử. Công tác đánh giá thực địa của ban kiểm soát kỹ thuật phù hợp với lịch trình và điều chỉnh theo tiến độ xây dựng. Ban kiểm soát làm việc với các thành viên cao cấp của chủ đầu tƣ và trình bày các báo cáo cũng nhƣ các khuyến cáo của Ban. Khi phát sinh những vấn đề khẩn cấp, chủ đầu tƣ và Ban kiểm soát thực hiện cơ chế làm việc giữa các đợt đánh giá định kỳ.

Đảm bảo tính khách quan của tổ chức giám sát xây dựng, thiết lập và vận hành hiệu quả Ban kiểm soát kỹ thuật độc lập và Ban kiểm soát kỹ thuật nội bộ,

phân bổ hợp lý nguồn nhân lực kỹ thuật cao cấp là một số những biện pháp hữu hiệu giúp các dự án thủy điện lớn của Việt Nam đạt đƣợc các mục tiêu, đáp ứng tiến độ xây dựng và tuân thủ dự án.

1.2.2. Kinh nghiệm trong công tác theo dõi và đánh giá chương trình, dự án ở Việt Nam

Thực tế ở Việt Nam việc theo dõi và đánh giá hiệu quả của các dự án chƣa đƣợc đầu tƣ thỏa đáng. Công tác đánh giá nhiều khi còn bị xem nhẹ, mang tính hình thức, hoặc đƣợc thực hiện một cách thiếu khoa học. “Đánh giá chỉ để đánh giá”, những thông tin thu đƣợc từ đánh giá, dù xác định cũng có rất ít tác dụng trong quá trình ra quyết định về dự án và đó là một nguyên nhân cơ bản dẫn đến tình trạng:

- Hàng loạt dự án phát triển không đúng hƣớng hoặc phải bỏ dở, những công trình thủy lợi, những hồ chứa nƣớc ở vùng cao không thể sử dụng đƣợc vì thiếu nguồn, những đối tƣợng dự án chỉ có thể sản xuất ra sản phẩm chất lƣợng thấp, giá thành cao, không đáp ứng nhu cầu của thị trƣờng...

- Những phƣơng án triển khai dự án đƣợc đề xuất bởi các tổ chức thiếu năng lực thực hiện mục tiêu mà vẫn “qua mặt” những tổ chức có năng lực để thắng thầu hay đƣợc chỉ định thầu.

- Hàng loạt công trình vừa đƣợc nghiệm thu với kết quả “9,5; 9,5; 9,5...” đƣợc hồ hởi cắt băng khánh thành đã sụt lở, rạn nứt, xuống cấp một cách nghiêm trọng.

- Nhiều dự án đƣợc hoàn thành, khi đi vào khai thác đã bộc lộ những ảnh hƣởng bất lợi đến cảnh quan, môi trƣờng sinh thái cũng nhƣ đời sống nhân dân....

Trƣớc thực trạng trên việc nâng cao hiệu lực của hệ thống kiểm tra, giám sát các dự án nói riêng và công tác đánh giá nói chung đã trở thành một đòi hỏi mang tính cấp thiết. Do đó, để thực hiện sứ mệnh của mình, công tác đánh giá tác động của chƣơng trình dự án phải đƣợc tiến hành trong một môi trƣờng đánh giá thuận lợi, bởi một hệ thống đáp ứng các yêu cầu quản lý của các cấp chính quyền và phù hợp với điều kiện thực tế tại địa phƣơng

1.2.3. Bài học kinh nghiệm trong công tác theo dõi đánh giá các chương trình, dự án XĐGN tại tỉnh Hà Giang

Sự tham gia của ngƣời dân trong việc theo dõi giám sát các hoạt động là nhân tố đảm bảo cho hoạt động đó có chất lƣợng tốt, có hiệu quả sử dụng cao và bền vững. Ngƣời dân là ngƣời đƣợc hƣởng lợi từ dự án và chính họ là chủ thể sử dụng quản lý các công trình này do vậy sự tham gia của họ từ khâu lập kế hoạch, theo dõi giám sát, xây dựng công trình đóng vai trò quyết định tính hiệu quả và chất lƣợng của công trình. Bên cạnh đó, công tác duy tu bảo dƣỡng các công trình do ngƣời dân xây dựng cũng đƣợc thực hiện tốt hơn do ý thức „sở hữu‟ của ngƣời dân đối với các công trình này. Đây cũng là một vấn đề có ý nghĩa quan trọng vì trong thực tế, công tác vận hành bảo dƣỡng vốn vẫn là một khó khăn lớn đối với phát huy bền vững các công trình Cơ sở hạ tầng ở những vùng khó khăn nhƣ các xã dự án. Để huy động sự tham gia của ngƣời dân chính quyền tỉnh Hà Giang cần thực hiện tốt các biện pháp sau:

Thứ nhất, ngay từ khi bắt đầu triển khai dự án đã thực hiện tốt việc công

khai minh bạch về mức phân bổ ngân sách đầu tƣ xây dựng cho từng thôn xã trong cả giai đoạn thực hiện dự án.

Thứ hai, dự án có đƣa ra hƣớng dẫn đơn giản, quy định rõ về quyền và

nghĩa vụ của ngƣời dân trong quá trình đầu tƣ xây dựng công trình.Tuyên truyền giải thích đến đông đảo ngƣời dân trong thôn về quá trình tổ chức xây dựng công trình từ khâu lựa chọn - tổ chức thực hiện - quản lý sử dụng công trình để ngƣời dân hiểu.

Thứ ba, từ giác độ tổ chức thực hiện, Dự án đã đơn giản hóa các thủ tục và

hỗ trợ để tạo điều kiện thuận lợi nhất cho ngƣời dân tham gia xây dựng các công trình cơ sở hạ tầng. Cụ thể, Ban quản lý dự án cấp xã, các phòng ban chức năng hỗ trợ cho nhóm ngƣời dân trong lập hồ sơ kỹ thuật thi công công trình. Dự án công nhận tƣ cách pháp lý của ngƣời đứng đầu tổ thi công đứng ra ký kết hợp đồng xây lắp với Ban quản lý dự án xã. Các thủ tục về thanh toán cũng đƣợc đơn giản hóa và đƣợc cán bộ Ban quản lý dự án xã hƣớng dẫn cho ngƣời dân.

Chƣơng 2

PHƢƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU

2.1. Các câu hỏi nghiên cứu chính

Nghiên cƣ́u và đánh giá v ề các hệ thống theo dõi và đánh giá của chƣơng trình, dự án có mục tiêu giảm nghèo tập trung tr ả lời những câu hỏi nghiên cứu chính nhƣ sau:

(i) Thực trạng công tác theo dõi đánh giá các chƣơng trình, dự án XĐGN tại tỉnh Hà Giang hiện nay?

(ii) Nhƣ̃ng điểm mạnh và điểm yếu của hệ thống theo dõi đánh giá trong tƣ̀ng dƣ̣ án, chƣơng trình tại tỉnh Hà Giang?

(iii) Tìm hiểu khả năng tích hợp và hài hòa các chỉ tiêu chung của hệ thống theo dõi và đánh giá của một số dự án /chƣơng trình nhằm hình thành một hệ thống chỉ tiêu chung về theo dõi và đánh giá cho giảm nghèo của tỉnh, những giải pháp thực hiện?

2.2. Phƣơng pháp nghiên cứu

Để có đƣợc những thông tin dữ liệu cần thiết, các phƣơng pháp nghiên cứu sau đã đƣợc sử dụng:

2.2.1. Phương pháp tiếp cận

Phƣơng pháp tiếp cận là dƣ̣a trên quá trình tha m vấn , trao đổi , chia sẻ thông tin để đạt đƣợc sƣ̣ đồng thuận của các bên liên quan về tƣ̀ng nội dung đánh giá. Đây là quá tình trao đổi giƣ̃a bản thân Tôi và cán bộ các chƣơng trình , dự án liên quan (đối tác nghiên cƣ́u ) để cùng tìm hiểu, phân tích về nhƣ̃ng khó khăn, vƣớng mắc cũng nhƣ thuận lợi , và đi đến sự đồng thuận về những nội dung cần cải thiện.

Để đạt đƣợc mục tiêu đã nêu trên, nghiên cứu này sử dụng tổng hợp các phƣơng pháp nghiên cứu sau:

2.2.2. Phương pháp thu thập số liệu

2.2.2.1.Nguồn số liệu và tài liệu thứ cấp

Thực hiện thu thập tài liệu thứ cấp các cơ quan liên quan từ Trung ƣơng (Bộ Kế hoạch và Đầu tƣ, Ủy ban dân tộc). Thực hiện tham vấn và thu thập tài liệu thứ cấp các cơ quan liên quan tại địa phƣơng (Sở Lao động - Thƣơng binh và Xã hội, Sở Kế hoạch và Đầu tƣ, Sở Nông nghiệp và Phát triển nông thôn, Ban Dân tộc, Cục Thống kê. Mặt trận tổ quốc, Văn phòng HĐND-UBND huyện, Phòng Tài chính - Kế hoạch, Phòng Nông nghiệp và PTNT, Phòng Lao động - Thƣơng binh và Xã hội các huyện Mèo Vạc, Hoàng Su Phì, Xín Mần, UBND các xã Pả Vi, xã Tả Lủng (huyện Mèo Vạc), xã Thông Nguyên, xã Ngàm Đăng Vài (huyện Hoàng Su Phì), xã Nấm Dẩn (huyện Xín Mần). Làm việc trong phòng để tổng quan tài liệu: gồm các văn bản pháp quy ở cấp trung ƣơng và cấp tỉnh quy định về công tác giám sát, theo dõi và đánh giá, bao gồm các báo cáo tổng kết, báo cáo chuyên ngành của các ban ngành của các xã, huyện và các Sở của tỉnh Hà Giang, văn kiện dự án, tài liệu hƣớng dẫn thực hiện, cẩm nang theo dõi và đánh giá, tài liệu đào tạo về theo dõi và đánh giá .... Dựa vào các tài liệu thu thập, tôi tiến hành phân tích, so sánh để tìm ra những sự giống nhau cũng nhƣ sự khác biệt trong công tác theo dõi, giám sát và đánh giá việc thực thi dự án.

2.2.2.2. Nguồn số liệu và tài liệu sơ cấp

a. Chọn mẫu điều tra khảo sát: Do mục tiêu nghiên cứu là tìm nguyên nhân, phát hiện những bất cập trong công tác theo dõi, đánh giá và đề xuất các giải pháp nhằm cải thiện tình hình theo dõi đánh giá của từng chƣơng trình cũng nhƣ khả năng tích hợp các nội dung theo dõi đánh giá, hài hòa các chỉ tiêu, tránh chồng chéo, bất cập trong việc thu thập thông tin từ cấp cơ sở phù hợp với điều kiện ở Hà Giang nên phƣơng pháp chọn mẫu điều tra khảo sát sử dụng trong nghiên cứu này sẽ là chọn mẫu có chủ đích.

b. Chọn huyện: Để phát hiện những bất cập liên quan tới quá trình thực hiện công tác theo dõi và đánh giá các chƣơng trình dự án có mục tiêu liên quan

đến giảm nghèo, tôi đã chọn 3 huyện có tỷ lệ hộ nghèo cao nhất của Hà Giang đồng thời cũng có nhiều chƣơng trình dự án giảm nghèo đƣợc triển khai. Việc lựa chọn huyện khảo sát chuyên sâu đã đƣợc tiến hành trên cơ sở tham vấn các cơ quan liên quan (Sở Kế hoạch và Đầu tƣ, Sở Nông nghiệp và PTNT, Sở Lao động Thƣơng binh và Xã hội). 3 huyện đã đƣợc lựa chọn gồm: huyện Mèo Vạc, huyện Hoàng Su Phì và huyện Xín Mần.

c. Chọn xã: trong các huyện chọn các xã bao gồm cả xã có tỷ lệ đói nghèo cao và xã có tỷ lệ nghèo đói trung bình, đại diện cho tính đặc thù của huyện. Việc lựa chọn xã khảo sát chuyên sâu cũng đã đƣợc tiến hành trên cơ sở tham vấn các cơ quan liên quan (Sở Kế hoạch và Đầu tƣ, Sở Nông nghiệp và PTNT, Sở Lao động Thƣơng binh và Xã hội và Văn phòng HĐND-UBND huyện). 5 xã đƣợc lựa chọn để khảo sát sâu gồm: xã Pả Vi, xã Tả Lủng (huyện Mèo Vạc), xã