5. Bố cục của luận văn
3.3.1.2.Yêu cầu về theo dõi và đánh giá đối với các dự án và chính sách thuộc
chương trình mục tiêu quốc gia
Theo văn kiện của chƣơng trình, theo dõi và đánh giá là một trong các hoạt động đƣợc đƣợc thiết kế “cố định” và phân bổ nguồn vốn thực hiện rõ ràng trong chƣơng trình (tổng số tiền phân bổ cho hoạt động này cho cả nƣớc và trong 5 năm thực hiện là 125 tỷ đồng, bao gồm cả đánh giá giữa kỳ và cuối kỳ). Theo văn kiện quy định về mục đích, nội dung, yêu cầu đối với công tác theo dõi, đánh giá nhƣ sau:
Mục đích: Bảo đảm cho chƣơng trình thực hiện có hiệu quả, đúng mục tiêu, đúng đối tƣợng, các cấp, các ngành điều chỉnh kịp thời các cơ chế, chính sách và các biện pháp thực hiện.
Đối tƣợng thực hiện theo dõi và đánh giá: Tất cả các cấp, các ngành tham gia chƣơng trình.
Cơ quan quản lý: Bộ Lao động - Thƣơng binh và Xã hội
Cơ quan th.hiện: Các Bộ, ngành tham gia chƣơng trình và các địa phƣơng. Nội dung công tác theo dõi đánh giá bao gồm :
- Xây dựng hệ thống chỉ tiêu giám sát đánh giá 4 cấp (Trung ƣơng đến xã). - Thiết lập phƣơng pháp thu thập và xử lý thông tin ở các cấp.
- Xây dựng phần mền quản lý đối tƣợng ở cấp huyện và tỉnh. - Xây dựng cơ sở dữ liệu đầu kỳ về thực trạng nghèo đói.
- Tổ chức tự giám sát đánh giá ở các cấp và tổ chức giám sát, đánh giá của cấp Trung ƣơng theo định kỳ hàng năm, giữa kỳ và cuối kỳ.
Thời gian thực hiện: từ 2006-2010
Yêu cầu đặt ra đối với công tác theo dõi đánh giá của chƣơng trình: Kiểm soát đƣợc diễn biến nghèo đói có căn cứ khoa học và kiểm soát đƣợc kết quả thực hiện chƣơng trình một cách trung thực. Cung cấp đƣợc những
thông tin chính xác và kịp thời cho việc điều chỉnh chính sách cũng nhƣ các hoạt động hỗ trợ của chƣơng trình, nâng cao hiệu quả chƣơng trình.
Yêu cầu đối với công tác theo dõi và đánh giá bao gồm:
- Thiết lập hệ thống chỉ tiêu giám sát, đánh giá phù hợp ở các cấp
- Các cấp địa phƣơng tự tổ chức giám sát đánh giá và báo cáo theo định kỳ 6 tháng, hàng năm và 5 năm.
- Theo dõi, giám sát, đánh giá của Quốc hội, HĐND các cấp, của các cơ quan Pháp luật theo các chủ đề hoặc tổng thể chƣơng trình.
- Giám sát đánh giá của các tổ chức tƣ vấn, khoa học mang tính độc lập. - Giám sát của cộng đồng: Gồm giám sát của các tổ chức đoàn thể và của
ngƣời dân.
Theo thiết kế của chƣơng trình, phải xây dựng hệ thống chỉ tiêu cho theo dõi, giám sát và đánh giá đồng bộ, phù hợp. Hệ thống này bao gồm cả chỉ tiêu đầu vào, đầu ra, hiệu quả và tác động của chƣơng trình tới giảm nghèo và đƣợc xác lập ở cấp Trung ƣơng, tỉnh, huyện và xã. Thống nhất phƣơng pháp và cơ chế thu thập thông tin theo “chiều dọc” và “chiều ngang”; phân tích, đánh giá nghèo đói. Cấp huyện là đơn vị để đánh giá tác động của từng chính sách, dự án và chƣơng trình cũng nhƣ kết quả thực hiện chƣơng trình.
- Xây dựng cơ sở dữ liệu ban đầu trƣớc khi thực hiện chƣơng trình giai đoạn 2006-2010, tiến hành điều tra xác định hộ nghèo trên phạm vi toàn quốc trong năm 2005 với một bộ công cụ và quy trình điều tra thống nhất do Bộ LĐTB&XH ban hành; thống nhất phần mềm quản lý dữ liệu về nghèo đói ở các cấp.
- Xây dựng cơ chế để các tổ chức đoàn thể, xã hội, ngƣời dân tham gia có hiệu quả vào giám sát và đánh giá chƣơng trình.
- Tổ chức đánh giá giữa kỳ vào năm 2008 theo phƣơng pháp điều tra chọn mẫu và sử dụng phƣơng pháp đánh giá có sự tham gia của ngƣời dân.
- Đánh giá hiệu quả, tác động của các chính sách, dự án và đánh giá tổng thể chƣơng trình vào năm 2010 thông qua 3 kênh cơ bản sau: Một là, dựa vào báo cáo tổng hợp của các địa phƣơng, các Bộ ngành và tổ chức đoàn thể. Hai là, điều tra chọn mẫu. Ba là áp dụng phƣơng pháp đánh giá có sự tham gia của ngƣời dân. Ngoài ra có thể phối hợp sử dụng kết quả điều tra của Tổng cục Thống kê.
Nhằm cụ thể hóa nội dung và phƣơng pháp theo dõi đánh giá chƣơng trình, Bộ Lao động, thƣơng binh và xã hội đã ban hành 01 quyết định và 01 thông tƣ hƣớng dẫn liên quan, bao gồm:
i. Quyết định 23/2007/QĐ-BLĐTBXH ban hành hệ thống chỉ tiêu theo dõi, giám sát chƣơng trình mục tiêu quốc gia giảm nghèo giai đoạn 2006- 2010 của cấp tỉnh. Hệ thống chỉ tiêu theo dõi và giám sát chƣơng trình gồm 46 chỉ tiêu trong đó có 5 chỉ tiêu theo dõi mục tiêu của chƣơng trình và 41 chỉ tiêu theo dõi việc thực hiện chƣơng trình (cho 11 chính sách và dự án). Quyết định này cũng yêu cầu Ủy ban Nhân dân cấp tỉnh, thành phố ban hành hệ thống chỉ tiêu theo dõi, giám sát chƣơng trình mục tiêu quốc gia giảm nghèo cho cấp huyện và cấp xã.
ii. Thông tƣ 30/2008/TT-BLĐTBXH (ngày 9/12/2008) Hƣớng dẫn quy trình kiểm tra, đánh giá định kỳ hàng năm chƣơng trình mục tiêu quốc gia giảm nghèo ở các cấp địa phƣơng. Theo quy định của thông tƣ này, công tác đánh giá các hoạt động giảm nghèo đƣơc tiến hành hàng năm nhằm đánh giá, rà soát đối tƣợng hộ nghèo, đánh giá việc thực hiện các chƣơng trình, dự án giảm nghèo. Việc tổ chức đánh giá đƣợc thực hiện tại tất cả các cấp từ cấp thôn, xã đến cấp tỉnh. Phƣơng pháp đánh giá chủ yếu là thông qua tham vấn với cán bộ các cấp và ngƣời dân.
3.3.1.3. Tổ chức thực hiện công tác theo dõi, giám sát và đánh giá chương trình
Ngay từ khi bắt đầu triển khai dự án, ngành Lao động - Thƣơng binh - Xã hội đã chủ động xây dựng hệ thống theo dõi, giám sát và hệ thống báo cáo
phục vụ mục tiêu giám sát đánh giá quá trình thực hiện, tiến độ và lập kế hoạch. Công tác theo dõi giám sát đƣợc chia thành 2 giai đoạn, trƣớc và sau năm 2008 vì đến năm 2008, chƣơng trình mục tiêu quốc gia mới hoàn thiện công tác xây dựng hệ thống theo dõi đánh giá và ban hành chính thức các chỉ tiêu theo dõi và thực hiện (Quyết định số 23/2007/QĐ-BLĐTBXH ngày 05/10/2007 của Bộ Lao động - Thƣơng binh - Xã hội).
Năm 2006 và 2007, công tác theo dõi đánh giá đƣợc thực hiện theo định kỳ 6 tháng và hàng năm. Sở Lao động, thƣơng binh và xã hội là đầu mối theo dõi, hƣớng dẫn các huyện thị trong việc sơ kết, tổng kết, chế độ báo cáo, xây dựng các biểu mẫu số liệu để thu thập, qua đó tổng hợp tình hình thực hiện các chính sách, dự án, phân loại kinh tế hộ (giàu, hộ khá, trung bình..)
Từ năm 2008 đến nay, thực hiện theo quyết định 23/BLĐTBXH về hệ thống chỉ tiêu theo dõi, đánh giá, tình hình đã cải thiện hơn. Trên cơ sở quyết định 23/BLĐTBXH, UBND tỉnh đã ban hành quyết định số 4222/QĐ-UBND quy định về hệ thống chỉ tiêu theo dõi, giám sát chƣơng trình giảm nghèo đối với cấp huyện/thị. Theo quyết định này, không quy định hệ thống chỉ tiêu theo dõi đến cấp xã phƣờng. Đây cũng là một khoảng trống về yêu cầu pháp lý và tuân thủ đối với cấp xã trong việc thu thập thông tin, theo dõi và giám sát thực hiện chƣơng trình giảm nghèo. Trong quá trình thực hiện theo dõi giám sát, cơ quan thƣờng trực tỉnh (Sở LĐ-TB-XH) đã có nhiều nỗ lực trong việc tổ chức triển khai thu thập thông tin, hƣớng dẫn các huyện thị trong việc thực hiện báo cáo theo chỉ tiêu. Hiện nay, báo cáo 6 tháng và hàng năm về kết quả thực hiện chƣơng trình có đầy đủ các số liệu liên quan theo các chỉ tiêu yêu cầu. Tuy nhiên, đối với nhiều chỉ tiêu, cơ quan cấp tỉnh không thể tổng hợp đƣợc từ cấp huyện và thay vì thế thƣờng thu thập và sử dụng thông tin, số liệu về tài chính và kết quả thực hiện từ cơ quan cung cấp ngân sách và quyết toán ngân sách hoặc từ các cơ quan quản lý chƣơng trình và dự án khác. Theo đánh giá của Sở LĐ-TB-XH tỉnh, cơ quan thƣờng trực chƣơng trình và là đầu (adsbygoogle = window.adsbygoogle || []).push({});
mối về các hoạt động liên quan đến giảm nghèo, cho đến nay, việc tổng hợp các chỉ tiêu theo dõi giám sát, đánh giá vẫn rất khó thực hiện, hầu nhƣ các huyện, thị không thể tổng hợp, theo dõi, đánh giá đƣợc đầy đủ các chỉ tiêu. Lý do của tình trạng này đƣợc phân tích lần lƣợt nhƣ sau:
Tính phù hợp về thiết kế chung của hệ thống chỉ tiêu theo dõi giám sát
Hệ thống chỉ tiêu đƣợc thiết kế và liệt kê tƣơng ứng với từng chính sách và dự án (12 chính sách, dự án) của chƣơng trình mục tiêu quốc gia giảm nghèo. Hệ thống chỉ tiêu có quy định rõ ràng về cơ quan tổng hợp, cơ quan cung cấp thông tin, tần suất báo cáo… Xét về kỹ thuật thiết kế theo dõi và đánh giá, có thể nhóm những chỉ tiêu thành 3 nhóm chính, đó là:
i. Nhóm chỉ tiêu về hộ gia đình
ii. Nhóm chỉ tiêu về tình trạng nghèo của cấp xã
iii. Nhóm chỉ tiêu thực hiện đối với các dự án, chính sách
Nhóm chỉ tiêu thứ nhất, yêu cầu thu thập số liệu về hộ gia đình, số hộ nghèo, hộ thoát nghèo và hộ rơi vào nghèo trong kỳ báo cáo. Những chỉ tiêu này đƣợc yêu cầu báo cáo hàng năm.
Nhóm chỉ tiêu về tình trạng nghèo ở cấp xã cung cấp các thông tin về tình hình đầu tƣ xây dựng cơ sở hạ tầng, trong đó chia cụ thể từng lĩnh vực đầu tƣ nhƣ giao thông, thủy lợi, điện - đƣờng- trƣờng - trạm). Tần suất báo cáo số công trình là 6 tháng và vốn đầu tƣ là 1 năm.
Tuy nhiên, khi xem xét bản chất và nội dung của các chỉ tiêu cho thấy rằng đây là một danh mục tổng hợp các chỉ tiêu theo dõi đầu vào, đầu ra và kết quả của chƣơng trình dự án. Tính kết nối giữa các chỉ tiêu không chặt chẽ và rõ ràng. Hầu hết các chỉ tiêu trong hệ thống này là chỉ tiêu đầu vào và đầu ra (thể hiện việc thực hiện dự án ví dụ: dạy nghề cho bao nhiêu ngƣời, tổ chức bao nhiêu mô hình giảm nghèo…). Cách thức lựa chọn những chỉ tiêu này chỉ phản ánh đƣợc tiến độ thực hiện và kiểm soát đầu vào (giải ngân). Những chỉ tiêu này không phản ánh đƣợc kết quả (outcome) và tác động (impacts) của
chính sách và dự án. Ví dụ, chỉ tiêu số ngƣời nghèo đƣợc dạy nghề thể hiện việc thực hiện chính sách, nhƣng hiệu quả của chính sách đến đâu, trong số những ngƣời nghèo học nghề đó bao nhiêu ngƣời có nghề, tìm đƣợc việc làm, thoát nghèo…thì những chỉ tiêu này không phản ánh đƣợc. Những chỉ tiêu này chỉ thể hiện đƣợc “con số” và “sự kiện”, nhƣng chất lƣợng của các dịch vụ, đầu tƣ, cách thức và hiệu quả của quá trình thực hiện các chính sách thì hệ thống này không đáp ứng đƣợc yêu cầu. Và nhƣ vậy, nhiều chỉ tiêu không phục vụ đắc lực và hiệu quả cho công tác theo dõi và giám sát.
Đây là một điểm yếu mang tính hệ thống vì việc thiết kế và lựa chọn các chỉ tiêu này đƣợc thực hiện ở cấp trung ƣơng (Bộ Lao động, thƣơng binh xã hội). Việc áp dụng và sử dụng bộ chỉ tiêu đƣợc quy định thông qua quyết định của Bộ Lao động áp dụng cho tất cả các tỉnh thành trên cả nƣớc. Tuy nhiên, trong quá trình thực hiện, các tỉnh có thể nghiên cứu, bổ sung thêm các chỉ tiêu phục vụ hữu hiệu hơn công tác theo dõi kết quả và tác động của dự án, chính sách trong khuôn khổ chƣơng trình riêng của tỉnh.
Một thiếu sót nữa trong công tác theo dõi và đánh giá của chƣơng trình là không thiết kế và bố trí ngân sách để thực hiện thu thập số liệu nền (baseline data) từ cấp trung ƣơng. Các tỉnh không có kinh phí cũng nhƣ hƣớng dẫn một cách nhất quán để tiến hành điều tra này. Khi không có số liệu nền thì rất khó để đánh giá và đo lƣờng mức độ tác động của dự án, chính sách đối với quá trình thoát nghèo.
Tính hợp lý của hệ thống các chỉ tiêu theo dõi giám sát
Hệ thống chỉ tiêu theo dõi giám sát chƣơng trình mục tiêu quốc gia giảm nghèo do Bộ LĐ-TB-XH ban hành đƣợc đánh giá là chƣa thực sự phù hợp và chƣa bao quát hết các hoạt động liên quan đến giảm nghèo ở địa phƣơng;
Một số chỉ tiêu về số liệu cho theo dõi đánh giá đƣợc yêu cầu lại không phản ánh đúng chính sách ban hành, cụ thể là:
- Đối với nhóm chỉ tiêu theo dõi chính sách hỗ trợ y tế, trong 4 chỉ tiêu theo quy định có 3 chỉ tiêu quan trọng là (i) số ngƣời nghèo đƣợc cấp thẻ BHYT, (ii) số ngƣời nghèo đƣợc cấp thẻ khám chữa bệnh miễn phí và (iii) số lƣợt ngƣời nghèo đƣợc khám chữa bệnh miễn phí.
Đối với Hà giang, chính sách hỗ trợ về y tế đƣợc thực hiện theo quyết định 139/2002/QĐ-TTg ngày 15/10/2002 của Chính phủ gồm 3 nhóm đối tƣợng đó là ngƣời nghèo, dân tộc thiểu số vùng khó khăn, và toàn bộ nhân dân xã 135 (trong đó bao gồm cả đối tƣợng không nghèo). Thực tế là chính sách đƣợc triển khai thực hiện đến các xã khó khăn và xã 135 bao gồm cả những ngƣời không nghèo, nhƣng chỉ tiêu theo dõi lại yêu cầu đối với ngƣời nghèo. Nhƣ vậy có sự không tƣơng thích về nội dung thực hiện và chỉ tiêu theo dõi. Điều này cũng gây khó khăn và bất cập trong việc bóc tách số liệu theo yêu cầu, mà gần nhƣ là không thể tách riêng số liệu cho ngƣời nghèo.
- Đối với chỉ tiêu dạy nghề cho ngƣời nghèo: Chính sách dạy nghề cho ngƣời nghèo đƣợc thực hiện với nguồn kinh phí đƣợc phân bổ từ ngân sách trung ƣơng thông qua chƣơng trình mục tiêu quốc gia, nhƣng kinh phí đối với dự án này rất hạn chế. Trên thực tế, hàng năm tỉnh dành ngân sách thực hiện chƣơng trình dạy nghề nông thôn, trong đó đào tạo khá nhiều cho ngƣời nghèo và không nghèo. Đây cũng là một nội dung quan trọng phản ánh nỗ lực giảm nghèo nhƣng lại không đƣợc đƣa vào chỉ tiêu theo dõi, vì chỉ tiêu theo dõi chỉ tổng hợp số liệu ngƣời nghèo đƣợc dạy nghề trong khuôn khổ của dự án dạy nghề cho ngƣời nghèo.
- Chỉ tiêu miễn giảm học phí và các khoản đóng góp đối với học sinh nghèo: Hiện nay, Hà giang thực hiện không thu học phí đối với tất cả các đối tƣợng là học sinh phổ thông, vì vậy chỉ tiêu này không có ý nghĩa.
- Chỉ tiêu số xã đặc biệt khó khăn vùng bãi ngang ven biển và hải đảo: Chỉ tiêu này không cần thiết phải đƣa vào bộ chỉ tiêu vì các xã đƣợc hƣởng dự án này do Thủ tƣớng Chính phủ quyết định, không cần thiết báo cáo số xã.
Năng lực vận hành của hệ thống, tổ chức thực hiện theo dõi đánh giá
Nhƣ đã trình bày ở trên, hệ thống các chỉ tiêu theo dõi, giám sát đƣợc yêu cầu thực hiện đến cấp huyện/thị. Từ đó, cấp huyện thị sẽ tổ chức triển khai công tác này đến các xã và yêu cầu các xã thu thập thông tin theo dõi giám sát. Tuy nhiên, số liệu ở các huyện/thị gửi lên thƣờng không đầy đủ, hoặc không thể hiện hết các yêu cầu về số liệu. Trong một số trƣờng hợp, số liệu không chính xác. Vì không phải tất cả các xã, huyện đều thực hiện tất cả 12 chính sách dự án, vì vậy, công tác tổng hợp cần lọc lại thông tin qua các cơ quan thực hiện chính sách, dự án. Trong quá trình này, chỉ cần 1 huyện/thành phố báo cáo một chỉ tiêu không chính xác thì sẽ dẫn đến không khớp về tổng số hoặc kết quả thực hiện cuối cùng.
Để có thông tin và số liệu chuẩn xác, cấp tỉnh phải dựa vào hệ thống chỉ tiêu báo cáo từ cấp huyện thị. Tƣơng tự nhƣ cấp tỉnh, cấp huyện thị yêu