5. Bố cục của luận văn
3.3.1.4. Kết luận và khuyến nghị đối với hệ thống theo dõi đánh giá của chƣơng trình
chương trình mục tiêu giảm nghèo
Về thiết kế hệ thống: Các chỉ tiêu theo dõi đánh giá của chƣơng trình
nói chung chƣa đƣợc lựa chọn một cách phù hợp. Về thiết kế, đây là một tập hợp đan xen lẫn lộn các chỉ tiêu đầu vào, đầu ra và kết quả. Hệ thống các chỉ tiêu chủ yếu là chỉ tiêu thực hiện (đầu ra) và rất ít các chỉ tiêu kết quả (thể hiện hiệu quả và tác động của chính sách). Trong giai đoạn mới 2011-2015, hệ thống chỉ tiêu này cần đƣợc cải thiện nhiều từ ở cấp trung ƣơng. Tuy nhiên, đối với cấp tỉnh, cơ quan thƣờng trực chƣơng trình nên tham gia thảo luận và góp ý trong quá trình thiết kế. Việc ban hành hệ thống các chỉ tiêu theo dõi giảm nghèo cấp tỉnh cũng cần xem xét thấu đáo những vấn đề này, sàng lọc và điều chỉnh những chỉ tiêu tại tỉnh cho phù hợp với tình hình của địa phƣơng và cần bổ sung thêm những chỉ tiêu theo dõi tác động vào hệ thống chỉ tiêu của tỉnh.
Về phân công và phối hợp giữa các đơn vị: bao gồm phối hợp các cơ
quan cùng cấp và giữa các cấp trong theo dõi và giám sát, đánh giá giảm nghèo: Hiện nay cơ chế phối hợp, cung cấp thông tin giữa các cơ quan thực hiện dự án tại cùng cấp tƣơng đối tốt, việc thu thập số liệu, báo cáo giữa các ngành các sở liên quan đƣợc tiến hành thƣờng xuyên, kịp thời và đáp ứng yêu cầu. Tuy nhiên, sự phối hợp này hoàn toàn tùy thuộc vào hoàn cảnh, điều kiện của từng đơn vị, sở ban ngành. Chƣa có sự ràng buộc về mặt trách nhiệm cung cấp thông tin theo dõi đánh giá cho cơ quan thƣờng trực, và đây cũng là nguyên nhân chính của việc khai thác thông tin, số liệu không đầy đủ hoặc số liệu không khớp giữa các ngành, các cấp. Đối với mối liên kết theo chiều dọc, từ cấp xã lên huyện và từ huyện đến tỉnh còn có những bất cập. Cấp xã chƣa
chủ động và thu thập thông tin theo dõi thƣờng xuyên và có hệ thống, vì vậy số liệu tổng hợp tại cấp huyện chủ yếu là sử dụng nguồn số liệu từ các ban ngành thực hiện, tƣơng tự nhƣ vậy, báo cáo của cấp huyện gửi lên tỉnh nhiều chỉ tiêu, thông tin bị bỏ trống hoặc không chính xác, không kịp thời nên cơ quan thƣờng trực cấp tỉnh rất khó khăn trong việc tổng hợp.
Công tác theo dõi đánh giá còn nhiều hạn chế ở cấp xã: Tỉnh chƣa có
yêu cầu cụ thể, bắt buộc, có tính pháp lý và ràng buộc về trách nhiệm theo dõi, giám sát, đánh giá ở cấp xã. Điều này thể hiện ở quyết định của tỉnh về hệ thống theo dõi đánh giá chỉ quy định trách nhiệm theo dõi, đánh giá đến cấp huyện. Vì vậy, đối với chƣơng trình mục tiêu giảm nghèo giai đoạn tiếp theo cần quy định rõ trách nhiệm thu thập thông tin, theo dõi và đánh giá đối với cấp xã đối với các hoạt động của các chƣơng trình, dự án, hoạt động hỗ trợ nói chung ở cấp xã. Đây cũng là một nội dung cần xúc tiến sớm để giúp cho xã tự giám sát và theo dõi, đánh giá đƣợc tình hình thực hiện các chƣơng trình dự án tại xã.
3.3.2. Chương trình phát triển kinh tế xã hội các xã đặc biệt khó khăn vùng đồng bào dân tộc và miền núi giai đoạn 2006-2010 (gọi tắt là chương trình 135 giai đoạn II)
3.3.2.1. Giới thiệu về chương trình
Trong giai đoạn II của Chƣơng trình 135, Hà Giang có 112 xã trong số 1.644 xã đặc biệt khó khăn, xã biên giới vào diện đƣợc đầu tƣ (theo Quyết định số164/2006/QĐ-TTg, ngày 11/7/2006). Với số lƣợng 112 xã trong diện đầu tƣ của chƣơng trình 135 giai đoạn II đƣợc phân bổ ở 10 huyện/ 11 huyện thành phố của toàn tỉnh (Đồng Văn 19 xã, Mèo vạc 14 xã, Yên Minh 13 xã, Quản Bạ 9 xã, Bắc Mê 8 xã, Vị Xuyên 10 xã, Hoàng Su Phì 18 xã, Xín Mần 14 xã, Quang Bình 4 xã, Bắc Quang 3 xã). Mục tiêu chƣơng trình nhằm cải thiện và nâng cao đời sống vật chất tinh thần cho đồng bào các dân tộc ở các
xã, thôn bản đặc biệt khó khăn một cách bền vững, giảm khoảng cách phát triển giữa các dân tộc và giữa các vùng trong cả nƣớc.
Chƣơng trình 135 giai đoạn II gồm có 4 nhiệm vụ, các nhiệm vụ của chƣơng trình đƣợc thực hiện bằng các dự án và chính sách cụ thể sau:
i. Dự án hỗ trợ phát triển sản xuất ii. Dự án phát triển cơ sở hạ tầng
iii. Dự án đào tạo, bồi dƣỡng nâng cao năng lực cán bộ xã/ thôn bản và cộng đồng
iv. Chính sách hỗ trợ các dịch vụ, cải thiện và nâng cao đời sống nhân dân, trợ giúp pháp lý để nâng cao nhận thức pháp luật
Để thực hiện các nhiệm vụ trên, bình quân mỗi xã đƣợc đầu tƣ khoảng 860 triệu VNĐ, trong đó đầu tƣ cho hạ tầng 700 triệu VNĐ/ xã, hỗ trợ phát triển sản xuất 120 triệu VNĐ/ xã và đào tạo cán bộ xã/ thôn 40 triệu VNĐ/ xã. Căn cứ vào định mức đầu tƣ/ xã và số xã nằm trong diện đầu tƣ, Trung ƣơng sẽ cấp trọn gói kinh phí theo ngân sách của tỉnh.
* Quy trình thực hiện và đánh giá: Công tác theo dõi và đánh giá của chƣơng trình đƣợc thực hiện theo đúng quy trình từ khâu chuẩn bị, tổ chức thực hiện và báo cáo, cụ thể nhƣ sau:
- Hệ thống theo dõi, đánh giá: Quy định và hƣớng dẫn thực hiện theo dõi đánh giá đƣợc ban hành theo quyết định số 04/2008/QD-UBDT ngày 8/8/2008 của Ủy ban Dân tộc. Nhằm tạo điều kiện thuận lợi cho các tỉnh, huyện thực hiện chƣơng trình, Ủy ban Dân tộc cũng đã xây dựng cẩm nang hƣớng dẫn tƣơng đối cụ thể đối với các phần mềm theo dõi và đánh giá.
-Tổ chức thực hiện theo dõi và đánh giá: Công tác theo dõi và đánh giá chƣơng trình đƣợc Sở Kế hoạch và Đầu tƣ thực hiện dựa theo Khung lộ trình thực hiện chƣơng trình 135 đƣợc ban hành theo quyết định số 1405/QD- UBND của UBND tỉnh Hà Giang. Khung lộ trình này đƣợc xây dựng trên cơ sở khung lộ trình chung của chƣơng trình do Uỷ ban dân tộc xây dựng
- Công tác báo cáo: Hiện nay, báo cáo hàng quý và hàng năm về kết quả thực hiện chƣơng trình có đầy đủ các số liệu liên quan theo các chỉ tiêu yêu cầu đƣợc lƣu trữ tại Cơ quan thƣờng trực tỉnh (Sở Kế hoạch và Đầu tƣ).
Tuy nhiên trong qúa trình thực hiện đã xuất hiện những khó khăn, tồn tại cần điều chỉnh và hoàn thiện, quá trình phân tích dƣới đây sẽ chỉ rõ điều này.
3.3.2.2. Chuẩn bị (yêu cầu) về theo dõi, giám sát và đánh giá
Ngay từ khi bắt đầu triển khai chƣơng trình, Ủy ban dân tộc (cơ quan thƣờng trực quản lý chƣơng trình) đã xây dựng bộ chỉ tiêu theo dõi đánh giá, gọi là hệ thống thông tin quản lý (MIS). Trong đó có quy định cụ thể chế độ báo cáo, các chỉ tiêu thu thập thông tin đối với các cấp tỉnh, huyện, xã. Quy định và hƣớng dẫn thực hiện theo dõi đánh giá đƣợc ban hành theo quyết định số 04/2008/QD-UBDT ngày 8/8/2008 của Ủy ban Dân tộc. Nhằm tạo điều kiện thuận lợi cho các tỉnh, huyện thực hiện chƣơng trình, Ủy ban Dân tộc cũng đã xây dựng cẩm nang hƣớng dẫn tƣơng đối cụ thể đối với các phần mềm theo dõi và đánh giá. Công tác tập huấn sử dụng phần mềm cũng đƣợc triển khai tới hầu hết các huyện thực hiện dự án, trong đó có các huyện của Hà Giang.
Hệ thống theo dõi đánh giá đƣợc thiết kế tƣơng đối phức tạp với nhiều chỉ tiêu. Các chỉ tiêu đƣợc thiết kế theo từng hợp phần. Hệ thống này yêu cầu thu thập thông tin khá toàn diện ở tất cả các cấp từ cấp xã đến cấp huyện và cấp tỉnh. Hệ thống theo dõi đánh giá gồm 4 phần chính đó là:
i. Thông tin cơ bản (31 chỉ tiêu đối với cấp xã)
ii. Báo cáo tiến độ thực hiện và giải ngân vốn chƣơng trình 135, trong đó yêu cầu ghi số báo cáo cho từng quý và giá trị lũy kế thực hiện hàng năm, lũy kế giải ngân hàng năm.
iv. các chỉ số theo dõi việc thực hiện bao gồm các chỉ số đo lƣờng đầu ra (có tất cả 75 chỉ tiêu đƣợc chia thành từng hợp phần của chƣơng trình). Tất cả các chỉ tiêu này đƣợc yêu cầu thu thập thông tin và theo dõi hàng quý. Việc thu thập thông tin và lƣu trữ dữ liệu đƣợc yêu cầu thực hiện trên phần mềm đƣợc xây dựng riêng cho từng cấp quản lý (xã - huyện - tỉnh). Tuy nhiên, cũng tƣơng tự nhƣ hệ thống theo dõi đánh giá của chƣơng trình mục tiêu quốc gia, các chỉ tiêu theo dõi và báo cáo thống kê chủ yếu là các chỉ tiêu đầu vào và chỉ tiêu đầu ra, rất ít các chỉ tiêu kết quả (đánh giá tác động của chƣơng trình, dự án). Mặc dù hệ thống theo dõi đánh giá yêu cầu thu thập thông tin và thống kê rất nhiều chỉ tiêu, nếu thực hiện đầy đủ và đúng theo quy định này sẽ rất tốn kém và mất nhiều công sức, nhƣng nếu không có chỉ tiêu kết quả (outcome indicators) thì cũng rất khó để đánh giá về hiệu quả, tác động, mức độ phù hợp, tính bền vững của từng dự án, chính sách đến với ngƣời dân và xã hƣởng lợi .
Với đặc điểm của chƣơng trình 135 khá phức tạp về tổ chức thực hiện và vì vậy công tác theo dõi đánh giá cũng gặp nhiều khó khăn. Các hợp phần khác nhau của chƣơng trình đƣợc giao cho các cơ quan khác nhau tổ chức thực hiện. Cụ thể là hợp phần hỗ trợ sản xuất do Sở nông nghiệp thực hiện, hợp phần cơ sở hạ tầng giao cho các các xã làm chủ đầu tƣ. Tuy nhiên, về cơ chế theo dõi đánh giá không có một văn bản pháp lý chính thức nào quy định cơ quan nào chịu trách nhiệm theo dõi hợp phần nào của chƣơng trình. Và nhƣ vậy cũng không có một cơ chế chính thức nào ràng buộc trách nhiệm chia sẻ thông tin theo dõi giám sát (ví dụ giữa Sở Nông nghiệp và Uỷ ban dân tộc, hoặc với Sở Kế hoạch và Đầu tƣ).
* Cơ chế giám sát thực hiện chương trình
Trong quá trình thực hiện chƣơng trình 135, cơ chế giám sát đƣợc đặc biệt chú trọng. Để thực hiện việc giám sát thực hiện chƣơng trình trên địa bàn, tất cả các xã đặc biệt khó khăn và các xã khu vực II có thôn đặc biệt khó khăn
đều thành lập Ban giám sát xã gồm chủ tịch hoặc phó chủ tịch Hội đồng nhân dân làm trƣởng ban. Hoạt động của Ban giám sát chủ yếu tập trung vào giám sát chất lƣợng xây dựng các công trình cơ sở hạ tầng, còn đối với các hợp phần khác, việc giám sát rất hạn chế, một phần là do các thành viên của ban giám sát không nắm đƣợc đầy đủ thông tin về chính sách, dự án, tình hình thực hiện để giám sát. Hoạt động của Ban giám sát xã/ thôn cũng rất khác nhau giữa các xã, tùy thuộc vào năng lực của ban giám sát và mức độ sát xao trong chỉ đạo của UBND - HĐND xã. Tại một số xã, ban giám sát xã hoạt động hiệu quả, giám sát thƣờng xuyên và phát hiện những sai sót trong quá trình xây dựng công trình. Một số xã khác, hoạt động giám sát rất hạn chế, một phần là do năng lực của ban giám sát, một phần khác là không có kinh phí cho hoạt động giám sát. Kinh phí giám sát công trình đƣợc phân bổ theo tỷ lệ (1%) giá trị công trình, tuy nhiên, để quyết toán và nhận đƣợc phần kinh phí này đòi hỏi nhiều thủ tục rất phức tạp.
3.3.2.3. Tổ chức triển khai thực hiện công tác theo dõi, giám sát và đánh giá chương trình 135 tại Hà Giang chương trình 135 tại Hà Giang
* Công tác theo dõi đánh giá
Các đơn vị, xã, huyện có chƣơng trình 135 cho đến nay vẫn chƣa thực sự triển khai hệ thống theo dõi đánh giá theo QĐ số 04 của UBDT. Lý giải về vấn đề này, các đơn vị thực hiện dự án đều cho rằng có một số nguyên nhân nhƣ sau:
- Hệ thống bao gồm quá nhiều chỉ tiêu đo lƣờng (trên 100 chỉ tiêu đối với cấp xã, huyện; và 80 chỉ tiêu đối với cấp tỉnh).
- Tần suất yêu cầu theo dõi quá dày, tất cả các chỉ tiêu đều yêu cầu báo cáo hàng quý và hàng năm
- Hệ thống thông tin thu thập theo phần mềm riêng do UBDT thiết kế và xây dựng, việc thực hành vận hành theo phần mềm này phức tạp đối với cán bộ cấp xã và cấp huyện.
- Nhiều xã 135 hiện nay chƣa có máy tính, hoặc máy tính không hoạt động thƣờng xuyên hoặc trục trặc, vì vậy công tác số liệu, báo cáo thƣờng thu thập theo bảng hƣớng dẫn và điền số báo cáo theo cách “thủ công”.
- Không có kinh phí để bố trí cho công tác theo dõi tại cấp cơ sở , tƣ̀ cấp huyện trở xuống
Hiện nay, công tác theo dõi và đánh giá chƣơng trình đƣợc Sở Kế hoạch và Đầu tƣ thực hiện dựa theo Khung lộ trình thực hiện chƣơng trình 135 đƣợc ban hành theo quyết định số 1405/QD-UBND của UBND tỉnh Hà Giang. Khung lộ trình này đƣợc xây dựng trên cơ sở khung lộ trình chung của chƣơng trình do Uỷ ban dân tộc xây dựng. Đây thực tế là khung logic cho việc thực hiện dự án, trong đó có nêu rõ nội dung, các kết quả cần đạt đƣợc theo từng năm, chỉ số đầu vào, đầu ra, tác động đối với từng hạng mục của chƣơng trình. Khung lộ trình cũng quy định “Cơ sở theo dõi việc thực hiện khung lộ trình”. Theo đó, việc theo dõi đƣợc chia thành 2 phần, phần 1 về cải tiến chính sách, cơ chế gồm các nội dung sau:
a. Xác định đối tƣợng (có 6 chỉ tiêu)
b. Công tác lập kế hoạch có sự tham gia (có 14 chỉ tiêu) c. Quản lý tài chính (có 5 chỉ tiêu)
d. Theo dõi đánh giá (có 6 chỉ tiêu) e. Truyền thông (có 9 chỉ tiêu)
Phần 2 là các chỉ tiêu về kết quả thực hiện một số nội dung chủ yếu, bao gồm: a. Phát triển sản xuất và chuyển dịch cơ cấu (có 10 chỉ tiêu)
b. Phát triển cơ sở hạ tầng (Có 9 chỉ tiêu)
c. Đào tạo và nâng cao năng lực (có 12 chỉ tiêu).
Nếu thực hiện đúng theo khung lộ trình này, có tổng số 71 chỉ tiêu phải theo dõi và cập nhật. Những chỉ tiêu đƣợc lựa chọn quy định trong Khung lộ trình thực hiện tƣơng đối toàn diện bao gồm cả chỉ tiêu đầu vào, đầu ra và tác
động. Trong số nhóm chỉ tiêu nêu trên có nhiều chỉ tiêu định lƣợng và định tính, nhiều chỉ tiêu mà nếu theo dõi đƣợc sẽ rất hữu ích trong việc đánh giá tác động của dự án (ví dụ nhƣ những chỉ tiêu: số hộ hài lòng với những cải tiến của dịch vụ khuyến nông, số hộ ứng dụng kiến thức đƣợc học từ các lớp tập huấn, số lƣợt ngƣời dân tham gia họp lựa chọn công trình…).
Tuy nhiên, qua trao đổi và phỏng vấn cán bộ của các cấp (tỉnh, huyện, xã) tham gia chƣơng trình 135, hầu hết các chỉ tiêu này cho đến nay chƣa đƣợc thu thập thông tin và theo dõi, tổng hợp. Các chỉ tiêu theo dõi và báo cáo chƣơng trình 135 tại tỉnh hiện nay tập trung chủ yếu là theo dõi các chỉ tiêu về tài chính theo từng hợp phần, tiến độ giải ngân, khối lƣợng thực hiện tổng hợp (số đầu điểm công trình, tổng số hộ nhận hỗ trợ… ). Hầu hết các chỉ tiêu theo dõi về chỉ số đầu ra, kết quả chƣa thực hiện đƣợc. Nguyên nhân của tình trạng đƣợc phân tích nhƣ sau:
a. Hiện nay không có một văn bản pháp lý của tỉnh quy định việc thực hiện theo dõi và đánh giá, ban hành các chỉ số theo dõi đánh giá phù hợp, đơn giản cho các cấp thực hiện. Khi chƣa có quy định ban hành những chỉ tiêu theo dõi, đánh giá, các cấp cơ sở đƣợc hiểu là sẽ phải thực hiện theo quy định của Trung ƣơng (Quyết định 04 về hệ thống