Thực trạng quản lý chi ngân sách nhà nƣớc trên địa bàn tỉnh Quảng Ninh

6. Kết cấu của luận văn

3.2. Thực trạng quản lý chi ngân sách nhà nƣớc trên địa bàn tỉnh Quảng Ninh

Quảng Ninh từ năm 2007 đến nay

3.2.1. Thực trạng quản lý chi thƣờng xuyên

3.2.1.1 Thực trạng xây dựng hệ thống định mức phân bổ chi thường xuyên ngân sách hàng năm ở tỉnh Quảng Ninh.

Ngày 22/12/2006, UBND tỉnh Quảng Ninh đã có Quyết định số 4168/2006/QĐ-UBND về việc ban hành định mức phân bổ dự toán chi thƣờng xuyên ngân sách các cấp giai đoạn 2007-2010 .

Hệ thống định mức phân bổ giai đoạn 2007-2010 có những ƣu điểm cơ bản sau:

- Hệ thống định mức phân bổ đƣợc xây dựng với các tiêu chí phân bổ cụ thể, rõ ràng, đơn giản và đảm bảo tính công bằng, hợp lý giữa các địa phƣơng, đơn vị, có ƣu tiên vùng sâu, vùng xa, ƣu tiên đối với các đơn vị có số biên chế ít; tăng tính công khai, minh bạch của chi ngân sách nhà nƣớc; khắc phục tình trạng “xin - cho” trong công tác quản lý ngân sách.

- Phần lớn các lĩnh vực chi thƣờng xuyên của NSĐP đã có định mức phân bổ nên việc bố trí ngân sách tƣơng đối công bằng, hợp lý. Hơn nƣ̃a, định mức chi đã xây dựng theo những tiêu chí cụ thể (số học sinh, số giƣờng bệnh, biên chế…) nên việc bố trí dự toán cho các ngành, các cấp dễ dàng hơn, đảm bảo đƣợc nguồn lực tài chính cần thiết cho phép hoàn thành nhiệm vụ đƣợc giao.

- Định mức phân bổ ngân sách cho khối huyện đã có sự phân biệt theo 4 vùng: thành phố trực thuộc tỉnh, đồng bằng trung du, núi thấp vùng sâu và núi cao hải đảo . Nhờ cơ chế phân bổ có sƣ̣ phân biệt đó những vùng còn nhiều khó khăn, vùng đồng bào dân tộc đƣợc quan tâm , ƣu tiên đầu tƣ phát triển hơn, đồng thời cũng khuyến khích các vùng kinh tế trọng điểm tăng thu để tăng chi.

Định mức phân bổ thƣờng xuyên đƣợc tỉnh xem xét điều chỉnh khi Nhà nƣớc ban hành các chế độ chính sách bổ sung (nhƣ tăng tiền lƣơng, chi phụ cấp đặc thù …). Trong 3 năm 2008, 2009 và đặc biệt năm 2011 do tốc độ trƣợt giá quá lớn, nên với kinh phí đƣợc phân bổ theo định mức đã có các đơn vị sử dụng ngân sách phải rất tiết kiệm chi tiêu mới có thể đủ kinh phí phục vụ các hoạt động chuyên môn. Vì vậy, UBND tỉnh đã ban hành các Quyết định 5015/2007/QĐ-UBND ngày 31/12/2007 và Quyết định số

4188/2009/QĐ-UBND ngày 21/12/2009 để bổ sung thêm 10% định mức chi thƣờng xuyên trong thời kỳ ổn định ngân sách.

Trên cơ sở định mức chi thƣờng xuyên do tỉnh ban hành, các địa phƣơng, đơn vị sử dụng ngân sách đã tiến hành phân khai dự toán thành 2 nhóm mục: Kinh phí tự chủ, kinh phí không tự chủ và thực hiện công khai cho toàn thể CBCNV trong cơ quan đƣợc biết để giám sát các hoạt động chi tiết của đơn vị.

Nhìn chung, định mức phân bổ ngân sách giai đoạn 2007-2010 ban hành theo Quyết định 4168/2006/QĐ-UBND ngày 22/12/2006 của UBND tỉnh về cơ bản đã từng bƣớc quán triệt đƣợc nguyên tắc công bằng, công khai, minh bạch, phù hợp với khả năng cân đối địa phƣơng, đồng thời khuyến khích tính năng động, sáng tạo, tạo điều kiện chủ động cho các ngành, các cấp, các đơn vị xây dựng và quyết định ngân sách của mình, khuyến khích các địa phƣơng tăng cƣờng công tác quản lý tài chính ngân sách, phấn đấu tăng thu, tiết kiệm chi, sử dụng ngân sách có hiệu quả, góp phần thực hiện nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội, đảm bảo an ninh quốc phòng của các địa phƣơng theo Nghị Quyết Đại hội tỉnh Đảng bộ đã đề ra.

Tuy nhiên, công tác xây dựng định mức cũng còn bộc lộ một số hạn chế sau:

- Căn cứ để xây dựng định mức phân bổ ngân sách chƣa có cơ sở khoa học vững chắc, chƣa thật sự bao quát toàn diện các lĩnh vực của đời sống xã hội, nhiều khi vẫn còn mang tính bình quân. Việc sử dụng các công cụ phân tích, thống kê trong quá trình xây dựng định mức còn rất hạn chế. Định mức phân bổ ngân sách cho khối huyện phần lớn dựa trên tiêu chí dân số, chƣa xem xét đến điều kiện kinh tế - xã hội và các yếu tố đặc thù của từng vùng.

Một số nội dung chi không có định mức cụ thể mà chỉ quy định một tỷ lệ % nhất định (nhƣ chi sự nghiệp kinh tế đƣợc tính 10% /chi thƣờng xuyên, chi khác ngân sách tính tối đa bằng 2%/tổng chi thƣờng xuyên …) là chƣa hợp lý. Hiện nay việc xây dựng định mức phân bổ ngân sách thƣ̣c chất là cân đối ngân sách chung toàn tỉnh rồi mới phân bổ lại cho cấp huyện.

- Định mức phân bổ chƣa sát thực tiễn nên trong quá trình chấp hành dự toán một số đơn vị sử dụng ngân sách còn gặp khó khăn. Thể hiện rõ nhất là định mức chi trong lĩnh vực chi quản lý hành chính thấp, nên một số nhu cầu chi chƣa đƣợc đáp ƣ́ng , nhất là đối với các đơn vị có tổng hệ số lƣơng cao. Hạn chế này khiến ngành tài chính phải xem xét bổ sung dự toán chi thƣờng xuyên mới đảm bảo kinh phí hoạt động của các cơ quan, đơn vị dẫn đến việc thực hiện chi quản lý hành chính thực tế thƣờng cao hơn so với dự toán đƣợc giao.

- Một số nội dung chi chƣa xây dựng đƣợc định mức phân bổ nhƣ mua sắm, sửa chữa lớn tài sản cố định. Việc bố trí kinh phí cho các nội dung chi này chủ yếu dựa vào kinh nghiệm và trình độ đàm phán của đơn vị dự toán với cơ quan tài chính. Nguyên nhân của hạn chế này thƣờng là do khả năng ngân sách chƣa thể cân đối đƣợc khi xây dựng định mức.

- Định mức phân bổ chƣa phân định rõ những nội dung chi nào đã có trong định mức, những nội dung nào phát sinh không thƣờng xuyên đƣợc tính ngoài định mức. Ngoài ra, định mức chậm đƣợc sửa đổi dẫn đến hàng năm phải bố trí thêm dự toán ngoài định mức, kể cả bổ sung cho những nội dung chi có tính chất thƣờng xuyên.

- Đối với việc xây dựng định mức sử dụng ngân sách: Theo quy định của Luật NSNN số 01/2002/QH11 (Điều 25) quy định HĐND cấp tỉnh có nhiệm vụ, quyền hạn: “Quyết định cụ thể một số định mức phân bổ ngân sách, chế

độ, tiêu chuẩn, định mức chi theo quy định của Chính phủ”. Tuy nhiên cho đến nay Trung ƣơng vẫn chƣa có văn bản hƣớng dẫn chi tiết cho các địa phƣơng đƣợc ban hành những chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi nào. Thực tế hiện nay, HĐND tỉnh Quảng Ninh cũng đã tự quy định một số chế độ, định mức chi tiêu riêng ngoài quy định của Trung ƣơng nhƣ: trợ cấp cho giáo viên mầm non ngoài công lập, chế độ đào tạo thu hút nhân tài, chế độ đào tạo cho lao động nông thôn…

* Trƣớc tình hình khó khăn chung về kinh tế do lạm phát, giá cả tăng cao, UBND tỉnh Quảng Ninh cũng đã có những giải pháp tăng tỷ lệ % nhiệm vụ chi tại 02 Quyết định 5015/2007/QĐ-UBND ngày 31/12/2007 và Quyết định số 4188/2009/QĐ-UBND ngày 21/12/2009 để bổ sung thêm 10% định mức chi thƣờng xuyên trong thời kỳ ổn định ngân sách và hết thời kỳ ổn định ngân sách năm 2007- 2010, ngày 17/12/2010 UBND tỉnh Quảng Ninh đã ban hành Quyết định số 3868/QĐ-UBND về việc ban hành định mức phân bổ dự toán chi thƣờng xuyên ngân sách các cấp giai đoạn 2011-2015.

Việc phân bổ nhiệm vụ chi tại thời kỳ ổn định mới cũng có nhiều thay đổi lớn, đặc biệt là định mức trên biên chế, hệ số điều chỉnh đối với các cơ quan Đảng, Đoàn thể, UBND tỉnh, các cơ quan hành chính nhà nƣớc và các đơn vị sự nghiệp. Nếu nhƣ giai đoạn 2007- 2010 định mức biên chế đối với cơ quan hành chính nhà nƣớc có trên 50 ngƣời là 37,5 triệu đồng/ 1 biên chế thì giai đoạn 2011- 2015 là 77 triệu đồng/ 1 biên chế, tăng 205%; đối với các đơn vị sự nghiệp đặc biệt là các đơn vị sự nghiệp y tế, giáo dục cũng đƣợc tăng định mức trên biên chế từ 200- 210%. Về hệ số điều chỉnh, nếu nhƣ giai đoạn 2007- 2010 Tỉnh ủy, UBND, HĐND đƣợc hỗ trợ hệ số là 0,5 thì giai đoạn 2011- 2015 là 2, cơ quan mặt trận tổ quốc, hội liên hiệp phụ nữ, hội nông dân, đoàn thanh niên là 1,75; cơ quan quản lý nhà nƣớc khác 1,5; vv..

3.2.1.2 Thực trạng lập và phân bổ dự toán chi ngân sách thường xuyên ở Quảng Ninh

Luật NSNN số 01/2002/QH11 đã quy định: Việc lập và phân bổ dự toán chi NSNN phải đƣợc xác định trên cơ sở mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội, bảo đảm an ninh, quốc phòng. Đối với chi đầu tƣ phát triển, việc lập dự toán phải căn cứ vào quy hoạch, chƣơng trình dự án đầu tƣ đã đƣợc cấp có thẩm quyền quyết định, ƣu tiên bố trí đủ vốn phù hợp với tiến độ triển khai thực hiện dự án, chƣơng trình. Đối với chi thƣờng xuyên, việc lập dự toán phải căn cứ vào nguồn thu từ thuế, phí, lệ phí (đây là các khoản thu đảm bảo nguồn cho nhu cầu chi thƣờng xuyên) và tuân theo các chế độ, tiêu chuẩn, định mức do các cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền quy định. Đối với chi trả nợ thì phải căn cứ vào các nghĩa vụ trả nợ của năm dự toán.

Việc lập dự toán chi thƣờng xuyên ngân sách đƣợc tổ chức xây dựng, tổng hợp từ các địa phƣơng, cơ quan, đơn vị sử dụng ngân sách. Tuy nhiên chất lƣợng lập dự toán của các cơ quan, đơn vị thƣờng chƣa đạt yêu cầu. Nguyên nhân chủ yếu là do:

- Trình độ xây dựng dự toán của các cơ quan, đơn vị sử dụng ngân sách còn yếu vì nhiều cán bộ làm công tác kế toán tại các cơ quan, đơn vị không đƣợc đào tạo chính quy, khi lập dự toán không căn cứ vào chế độ tài chính, tiêu chuẩn định mức chi quy định dẫn đến dự toán của nhiều đơn vị chƣa đủ cơ sở để Sở Tài chính tổng hợp. Trong thực tế công tác lập và thảo luận dự toán còn mang nặng tính hình thức, thiếu dân chủ, áp đặt một chiều từ trên xuống.

- Một số cơ quan, đơn vị sử dụng ngân sách còn có tƣ tƣởng đối phó, đề phòng dự toán “bị cắt” nên đã lập dự toán cao hơn rất nhiều so với định mức và nhu cầu chi thực tế.

- Các địa phƣơng chƣa xây dựng đƣợc kế hoạch ngân sách trung hạn và dài hạn, chƣa gắn kết đƣợc kế hoạch ngân sách với định hƣớng phát triển kinh tế xã

hội trong tƣơng lai. Các kế hoạch phát triển 5-10 năm của ngành, của địa phƣơng chƣa gắn chặt với các nguồn lực có thể huy động đƣợc hay sự thay đổi về chính sách và tổ chức cần thiết để thực hiện chúng. Do đó khi dƣ̣ toán khó xác định thứ tự ƣu tiên, cơ cấu và nội dung chi thƣờng xuyên của ngân sách.

- Phƣơng án phân bổ ngân sách cấp tỉnh hoàn toàn phụ thuộc vào phân cấp ngân sách, tỷ lệ điều tiết (%) giữa NSTW và NSĐP, các định mức phân bổ ngân sách của cấp trên nên thƣờng cứng nhắc, bị động, gây khó khăn trong việc cân đối NSĐP, dễ dẫn tới tình trạng nếu có nguồn thu nhiều thì sẽ chi nhiều, ngƣợc lại nếu khả năng thu ít thì sẽ khó có nguồn chi. Nhu cầu chi thì rất nhiều, đa dạng và bức xúc, nhƣng nguồn lực thì có hạn, vì vậy dễ xảy ra khả năng phân bổ nguồn lực tài chính chƣa thực sự hợp lý và rất khó có thể đƣa ra đƣợc thứ tự ƣu tiên trong phân bổ ngân sách, khó xóa đƣợc tình trạng phân bổ ngân sách dàn trải, không có trọng tâm, trọng điểm.

Biểu 3.4. Cơ cấu phân bổ dự toán chi NSĐP theo lĩnh vực giai đoạn 2007-2011 ở Quảng Ninh

Stt Chỉ tiêu

Năm 2007 Năm 2008 Năm 2009 Năm 2010 Năm 2011

Dự toán Tỷ trọng Dự toán Tỷ trọng Dự toán Tỷ trọng Dự toán Tỷ trọng Dự toán Tỷ trọng TỔNG SỐ CHI (A+B) 3.088.138 100% 3.616.650 100% 4.284.983 100% 5.453.864 100% 8.608.733 100%

A TỔNG CHI CÂN ĐỐI NGÂN SÁCH 3.088.138 100% 3.159.650 87% 4.227.711 99% 5.342.864 98% 8.464.703 98%

I Chi đầu tư phát triển 1.243.315 40% 1.030.530 33% 1.665.380 39% 1.854.184 35% 2.578.313 30%

1 Chi đầu tƣ XDCB 1.229.115 99% 995.980 97% 1.635.830 98% 1.825.634 98% 2.542.763 99% 2 Chi hỗ trợ vốn cho các DN 4.200 0% 24.550 2% 24.550 1% 28.550 2% 35.550 1% 3 Chi trả nợ gốc, lãi tiền vay 10.000 10.000 5.000

II Chi thường xuyên 1.718.115 56% 1.969.080 62% 2.362.200 56% 3.157.170 59% 5.394.610 64%

Trong đó 1.617.709 95% 1.873.766 96% 2.258.894 96% 3.027.065 96% 5.146.080 95%

1 Chi sự nghiệp kinh tế 181.443 11% 206.498 10% 277.890 12% 396.255 13% 1.018.212 19% 2 Chi SN giáo dục, đào tạo và dạy nghề 731.590 43% 891.863 45% 997.096 42% 1.296.272 41% 1.702.786 32% 3 Chi SN y tế 163.136 9% 196.332 10% 232.809 10% 369.948 12% 627.544 12% 4 Chi SN khoa học và công nghệ 12.040 1% 13.240 1% 14.830 1% 16.610 1% 26.250 0% 5 Chi đảm bảo xã hội 75.644 4% 99.619 5% 116.070 5% 133.799 4% 264.048 5% 6 Chi quản lý hành chính, Đảng, Đoàn thể 324.533 19% 365.368 19% 505.349 21% 676.979 21% 1.252.656 23% 7 Chi an ninh - quốc phòng 66.342 4% 54.965 3% 72.324 3% 88.412 3% 138.219 3% 8 Chi bù lỗ, trợ giá mặt hàng chính sách 29.724 2% 12.624 1% 12.624 1% 12.624 0% 14.832 0% 9 Chi khác ngân sách 33.257 2% 33.257 2% 29.902 1% 36.166 1% 101.533 2%

III Chi bổ sung quỹ dự trữ tài chính 1.600 0% 1.600 0% 1.600 0% 1.600 0% 1.600 0%

IV Dự phòng tăng lương 51.870 2% 80.000 3% 100.000 2% 190.000 4% 250.000 3%

V Dự phòng ngân sách 73.238 2% 78.440 2% 98.531 2% 139.910 3% 240.180 3%

VI Chi chuyển nguồn sang năm sau

B

CÁC KHOẢN CHI BẰNG NGUỒN THU ĐỂ LẠI ĐƠN VỊ CHI Q.LÝ QUA NSNN

457.000 13% 0% 111.000 2% 144.030 2%

C CHI BỔ SUNG CHO NS CẤP DƢỚI 57.272 1%

Bảng cơ cấu phân bổ dự toán chi cho thấy dự toán chi thƣờng xuyên chiếm tỷ trọng khá lớn, trên 55% trong tổng chi cân đối NSĐP. Dự toán chi thƣờng xuyên hàng năm đều có xu hƣớng tăng cao (cả về số tuyệt đối và số tƣơng đối): năm 2007 dự toán chi thƣờng xuyên là 1.718 tỷ đồng, chiếm 56% tổng chi cân đối NSĐP, đến năm 2011 đã tăng lên là 5.394 tỷ đồng (tăng 3.676 tỷ đồng, tăng 214%, tăng 2,14 lần so với năm 2007), chiếm 64% tổng chi cân đối NSĐP. Trong đó dự toán các khoản chi cho sự nghiệp kinh tế tăng 5,6 lần, sự nghiệp giáo dục đào tạo tăng 2,3 lần, sự nghiệp y tế tăng 3,8 lần, đảm bảo xã hội tăng 3,5 lần, quản lý hành chính tăng 3,8 lần, các sự nghiệp khác tăng từ 2- 3 lần. Dự toán các khoản chi này tăng lên là do trong giai đoạn này Nhà nƣớc đã ban hành nhiều chế độ chính sách mới (chế độ tiền lƣơng, chế độ phụ cấp, công tác phí, định mức kỹ thuật ...).

Trong các khoản mục chi thƣờng xuyên thì chi cho sự nghiệp giáo dục - đào tạo chiếm tỷ trọng lớn, năm 2007 là 731 tỷ đồng, đến năm 2011 là 1.702 tỷ đồng (gấp 2,3 lần so với năm 2007), bình quân chiếm tỷ trọng khoảng 23,9% tổng số chi cân đối NSĐP và 40,5% tổng số chi thƣờng xuyên. Chi quản lý hành chính năm 2007 là 324 tỷ đồng, đến năm 2011 là 1.252 tỷ đồng (gấp 3,8 lần so với năm 2007), bình quân chiếm tỷ trọng 12% tổng số chi cân đối NSĐP và 20% tổng số chi thƣờng xuyên. Tuy nhiên vẫn còn một số khoản chi còn ở mức thấp, đặc biệt là khoản chi cho sự nghiệp khoa học công nghệ: năm 2007 là 12 tỷ đồng, chiếm tỷ trọng 1% tổng số chi thƣờng xuyên, đến năm 2011 là 26 tỷ đồng, (tăng 2,1 lần so với năm 2007) và cũng chỉ