6. Kết cấu của luận văn
3.2.1.4.Thực trạng quyết toán ngân sách nhà nước hàng năm ở Quảng Ninh
Quảng Ninh
Nhìn chung, báo cáo quyết toán của các cơ quan, đơn vị sử dụng ngân sách hàng năm thƣờng chƣa đảm bảo theo quy định về thời gian, hệ thống mẫu biểu (nhất là các báo cáo phân tích chi tiết các khoản chi khác, tiếp khách, mua sắm…), chất lƣợng báo cáo chƣa cao, nhiều trƣờng hợp chƣa khớp đúng giữa chi tiết và tổng hợp.
Một số đơn vị dự toán cấp tỉnh vừa có hoạt động QLNN vừa có hoạt động sự nghiệp nhƣng chƣa thực hiện quyết toán kinh phí chi quản lý hành chính vào nguồn kinh phí chi sự nghiệp. Bên cạ nh đó c hất lƣợng công tác thẩm định, xét duyệt báo cáo quyết toán chƣa cao, đôi khi còn mang tính hình thức, chậm về thời gian, chƣa kiên quyết xử lý xuất toán đối với các khoản chi không đúng quy định mà thƣờng chỉ rút kinh nghiệm. Công tác xét duyệt báo cáo quyết toán thƣờng chỉ dừng lại ở việc xác định số liệu thu, chi trong năm của đơn vị mà chƣa phân tích, đánh giá số liệu quyết toán đó để làm cơ sở cho việc xây dựng định mức phân bổ ngân sách, định mức sử dụng ngân sách của các cơ quan tài chính, chƣa rút ra những bài học kinh nghiệm cho việc chấp hành dự toán để nâng cao chất lƣợng quản lý, sử dụng ngân sách.
3.2.2. Thƣ̣c trạng quản lý chi đầu tƣ phát triển
Hoạt động quản lý chi đầu tƣ phát triển ở tỉnh Quảng Ninh luôn đƣợc các cấp chính quyền ở địa phƣơng quan tâm. Tỷ trọng chi đầu tƣ XDCB hàng năm đều tăng với tốc độ tăng chi năm sau cao hơn năm trƣớc. Cơ cấu đầu tƣ đã có sự chuyển dịch theo xu hƣớng tiến bộ, tập trung cho những mục tiêu quan trọng về phát triển kinh tế - xã hội và chuyển dịch cơ cấu kinh tế ở địa phƣơng. Việc chấp hành trình tự và thủ tục đầu tƣ XDCB có nhiều tiến bộ cũng đã góp phần quan trọng vào việc nâng cao hiệu quả vốn đầu tƣ.
Vốn đầu tƣ phát triển từ ngân sách của tỉnh đã đƣợc bố trí trên nguyên tắc tập trung, có trọng điểm, phục vụ mục tiêu phát triển kinh tế xã hội đƣợc HĐND tỉnh và UBND tỉnh thông qua. Nguồn vốn bố trí cho đầu tƣ phát triển đều tăng so với dự toán. Năm 2007: 1.886 tỷ đạt 152% so với dự toán, tăng 71,3% so với cùng kỳ; năm 2008: 1.610 tỷ đạt 156% so với dự toán, bằng 85% so với cùng kỳ; năm 2009: 2.907 tỷ đạt 175% so với dự toán, tăng 80,5% so với cùng kỳ; Năm 2010: 4.739 tỷ đạt 256 % so với dự toán, tăng 63% so với cùng kỳ; Năm 2011: 5.923 tỷ đạt 230 % so với dự toán, tăng 25% so với cùng kỳ
Việc lập báo cáo quyết toán vốn đầu tƣ dự án, công trình XDCB hoàn thành, hạng mục công trình hoàn thành chƣa đƣợc các chủ đầu tƣ quan tâm đúng mức nên thƣờng chƣa chậm so với quy định, chất lƣợng báo cáo còn nhiều sai sót, thiếu mẫu biểu theo quy định. Số lƣợng các công trình XDCB hoàn thành chậm lập hồ sơ quyết toán gửi cơ quan tài chính để thẩm định, trình cấp có thẩm quyền phê duyệt là rất lớn.
Theo báo cáo của Sở Tài chính Quảng Ninh, đến 31/12/2011 đã có 152dự án, công trình hoàn thành lập và gửi hồ sơ quyết toán với tổng giá trị quyết toán đề nghị phê duyệt là trên 1.500 tỷ đồng (số lƣợng hồ sơ này Sở Tài chính đang tiến hành thẩm định). Tuy nhiên vẫn còn khoảng 126 dự án, công
trình đã hoàn thành nhƣng chƣa lập hồ sơ quyết toán, với tổng giá trị quyết toán trên 3.000 tỷ đồng, trong đó có 10 dự án, công trình đã hoàn thành từ năm 2006 trở về trƣớc. Tổng số vốn NSNN còn nợ đọng, chƣa bố trí vốn thanh toán cho các công trình đã hoàn thành, chƣa đƣợc phê duyệt quyết toán ƣớc khoảng 500 tỷ đồng (bằng 10%-15% giá trị quyết toán). Đây cũng là một trong các nguyên nhân làm cho việc cân đối vốn đầu tƣ bị dây dƣa, kéo dài.
Việc thu hồi số vốn cấp phát vƣợt, không đƣợc quyết toán của nhiều công trình, dự án vào NSNN chƣa đƣợc kịp thời.
3.2.3. Đánh giá quá trình quản lý chi ngân sách nhà nƣớc ở Quảng Ninh tƣ̀ 2007 đến nay
3.2.3.1 Những thành công trong quản lý chi ngân sách nhà nước ở Quảng Ninh thời gian qua
Một là, công tác lập dự toán chi NSNN của tỉnh Quảng Ninh cơ bản
đảm bảo đúng trình tự theo quy định của Luật NSNN, bám sát các chỉ thị, chủ trƣơng chỉ đạo của cấp uỷ, Nghị quyết của HĐND các cấp và trên cơ sở tình hình kinh tế - xã hội của địa phƣơng. Dự toán NSNN trên địa bàn tỉnh Quảng Ninh đƣợc lập căn cứ vào định hƣớng phát triển kinh tế - xã hội của tỉnh; tình hình thực hiện ngân sách của các năm trƣớc, đặc biệt là của năm báo cáo; các chế độ chính sách, tiêu chuẩn, định mức cụ thể về thu, chi ngân sách của Nhà nƣớc.
Hai là, chi đầu tƣ XDCB đã thực hiện theo đúng phân cấp của tỉnh Quảng Ninh. Danh mục dự án đƣợc lập trên cơ sở nguồn kinh phí đầu tƣ của địa phƣơng đƣợc phân cấp, ƣu tiên các công trình trọng điểm theo chủ trƣơng của Đảng và định hƣớng của Chính phủ, đặc điểm kinh tế xã hội của địa phƣơng qua từng năm. Quá trình phê du yệt và giải ngân chi đầu tƣ xây dựng cơ bản cơ bản thực hiện đúng trình tự, thủ tục đầu tƣ theo quy định của Luật Xây dựng và các văn bản hƣớng dẫn thực hiện Luật từ khâu lập dự án khả thi
đến thẩm định báo cáo kinh tế kỹ thuật, đấu thầu, thi công, nghiệm thu, quyết toán, thẩm định quyết toán công trình.
Với hình thức cấp phát vốn đầu tƣ trực tiếp cho công trình dự án, việc thanh toán vốn đầu tƣ xây dựng cơ bản đã đảm bảo đúng kế hoạch, đúng mục đích. Vốn đầu tƣ xây dựng cơ bản đƣợc thống nhất quản lý thanh toán qua hệ thống Kho bạc Nhà nƣớc cho phép kiểm soát đƣợc mục đích sƣ̉ dụng vốn đầu tƣ của Nhà nƣớc trên thƣ̣c tế. Việc cấp phát vốn đầu tƣ đã đƣợc thực hiện theo tiến độ hoàn thành của dự án và trong phạm vi dự toán đƣợc duyệt cũng nhƣ bổ sung.
Liên ngành Kế hoạch Đầu tƣ - Tài chính đã tăng cƣờng phối kết hợp với các cơ quan liên quan trong việc giám sát, lập, thẩm định các dự án đầu tƣ, thực hiện cắt giảm các khoản chi không đúng thiết kế dự toán, không đúng tiêu chuẩn định mức đầu tƣ, góp phần tiết kiệm chi cho ngân sách nhà nƣớc.
Ba là, quá trình thực hiện chi thƣờng xuyên diễn ra trong khuôn khổ dự
toán đầu năm kế hoạch, hạn chế việc điều chỉnh bổ sung chi thƣờng xuyên trừ trƣờng hợp thực hiện chính sách chế độ mới của Nhà nƣớc. Các nội dung chi cơ bản nằm trong tiêu chuẩn, định mức quy định của Nhà nƣớc. Tại cấp tỉnh và 14 cấp huyện (đạt 100%) trong tỉnh Quảng Ninh đã thực hiện giao quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm về biên chế và kinh phí quản lý hành chính cho các đơn vị sự nghiệp, các đơn vị quản lý hành chính theo Nghị định 43/2006/NĐ-CP và Nghị định 130/2005/NĐ-CP của Chính phủ. Đã phân cấp cho thủ trƣởng các đơn vị đó quyền quyết định các nội dung chi trong phạm vi chỉ tiêu biên chế và kinh phí đƣợc giao, giao quyền chủ động cho đơn vị sử dụng ngân sách, đồng thời nâng cao ý thức trách nhiệm của cán bộ công chức trong sử dụng tiền và tài sản của NSNN. Thực hiện cơ chế khoán theo Nghị định của Chính phủ đã giúp các huyện tiết kiệm đƣợc một số khoản mục chi thƣờng xuyên.
Công tác quyết toán chi thƣờng xuyên đƣợc thực hiện theo đúng trình tự, quy định. Các báo cáo tài chính cơ bản đƣợc lập theo đúng mẫu biểu, đúng thời gian qui định. Số liệu báo cáo đƣợc phản ánh trung thực, chính xác, đúng mục lục ngân sách Nhà nƣớc.
Bốn là, công tác thanh tra, kiểm tra cũng đƣợc tỉnh Quảng Ninh quan tâm. Hàng năm cơ quan Tài chính các cấp tiến hành thẩm định quyết toán ngân sách của các đơn vị dự toán, các xã, phƣờng, thị trấn và tiến hành đồng thời công tác kiểm tra tình hình quản lý, sử dụng tài sản công. Nhờ đó , cơ quan quản lý chi NSNN đã k ịp thời chấn chỉnh và kiến nghị xuất toán đối với các trƣờng hợp vi phạm nguyên tắc quản lý tài chính. Cơ quan Thanh tra nhà nƣớc các cấp cũng định kỳ thanh tra tình hình thực hiện ngân sách tại một số đơn vị điển hình.
Năm là, công tác kiểm soát chi của Kho bạc Nhà nƣớc trong những năm gần đây đã phát huy tác dụng khá tốt trong kiểm soát sử dụng NSNN thƣ̣c tế. Nhiều nội dung chi không đúng chế độ, sai nguyên tắc tài chính đã đƣợc phát hiện kịp thời trƣớc khi hành tự qua ngân sách. Nhờ đó hệ thống chi NSNN đã giảm sai sót trong hạch toán kế toán NSNN, giảm tải cho công tác thẩm định quyết toán ngân sách của cơ quan tài chính cũng nhƣ công tác thanh tra, kiểm toán.
3.2.3.2. Những hạn chế, yếu kém trong quản lý chi ngân sách nhà nước ở tỉnh Quảng Ninh thời gian qua
Bên cạnh những kết quả nêu trên, quản lý chi NSNN ở tỉnh Quảng Ninh còn một số hạn chế sau:
Thứ nhất, một số định mức phân bổ dự toán ngân sách chƣa đƣợc cụ thể
hoá, còn mang tính chất định tính (theo tỷ trọng phần trăm), chƣa sát đúng với tình hình thực tế, gây khó khăn trong việc quyết định giao dự toán và ảnh hƣởng tới sự khách quan, công khai, công bằng trong chi NSNN.
Thứ hai, dự toán chi NSNN ở địa phƣơng mới chỉ xây dựng kế hoạch theo từng năm (ngắn hạn), chƣa xây dựng đƣợc kế hoạch trung và dài hạn nên chƣa gắn kết với kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội trên địa bàn.
Thứ ba, phƣơng pháp lập dự toán và phân bổ dự toán chủ yếu theo mức
chi phí các yếu tố đầu vào mà không theo kết quả đầu ra. Trong khi mục tiêu của quản lý chi NSNN là nâng cao hiệu quả và kết quả đầu ra (số lƣợng, chất lƣợng) của các hoạt động chi dùng NSNN . Phƣơng pháp lập dự toán và phân bổ ngân sách hiện nay không xuất phát từ mục tiêu mà lại căn cứ vào định mức chi phí các yếu tố đầu vào. Chính vì vậy quản lý chi NSNN vừa chƣa gắn với mục tiêu, chƣa khuyến khích ngƣời sƣ̉ dụng tiết kiệm NSNN.
Thứ tư, việc lập, phân bổ, chấp hành và quyết toán chi NSNN ở các cấp còn có sự đan xen, lồng ghép, làm mất tính chủ động của các cấp ngân sách bên dƣới. Đồng thời hệ thống chế độ, chính sách, tiêu chuẩn định mức chi tiêu một phần chƣa đƣợc ban hành đầy đủ, kịp thời, một phần chƣa đồng bộ, khá lạc hậu so với thay đổi thƣ̣c tế nhƣng chậm sửa đổi bổ sung nên gây khó khăn cho việc triển khai thực hiện. Các định mức xây dựng dự toán về giáo dục, y tế, đào tạo, quản lý hành chính thấp, chƣa gắn với đặc điểm địa phƣơng (về cơ cấu dân số, trình độ dân trí, tỷ lệ học sinh...). Các chế độ chi tiêu tiếp khách trong nƣớc, quốc tế, chế độ hội nghị, công tác phí, điện thoại, xăng dầu, các định mức sử dụng tài sản công, trang sắm xe công tác... còn thấp, chƣa đầy đủ và chậm đƣợc bổ sung, sửa đổi gây lãng phí và khó khăn trong công tác quản lý tài chính ngân sách. Hiện nay hầu hết các khoản chi phải linh động vƣợt định mức, tiêu chuẩn thì mới hoàn thành nhiệm vụ kinh tế - xã hội đƣợc giao. Sƣ̣ gian dối không mong muốn này làm cho việc quản lý chi NSNN không phản ánh đúng diễn biến tình hình thực tế. (adsbygoogle = window.adsbygoogle || []).push({});
Thứ năm, việc phân cấp quản lý chi ngân sách cho cấp huyện còn nhiều bất cập, thể hiện qua một số nội dung sau đây:
- Một số lĩnh vực, nhiệm vụ chi chƣa quy định rõ trách nhiệm của mỗi cấp chính quyền trong công tác quản lý và tổ chức thực hiện nhƣ chi sửa chữa tu bổ các di tích lịch sử; chi duy tu, sửa chữa các công trình giao thông; chi tổ chức các hoạt động văn hoá thể thao, chi an ninh - quốc phòng...
- Ngân sách cấp huyện phân bổ dự toán chi ngân sách đôi khi chƣa đảm bảo theo các mục tiêu của tỉnh: phân bổ chi sự nghiệp giáo dục đào tạo, sự nghiệp y tế, dự phòng ngân sách thấp hơn dự toán UBND tỉnh giao . Cấp huyện chƣa chủ động cân đối ngân sách đảm bảo các nhiệm vụ chi của địa phƣơng, còn có tƣ tƣởng trông chờ điều phối của ngân sách tỉnh.
- Một số lĩnh vực phân cấp chi nhƣng không đồng bộ với phân cấp quản lý về bộ máy và tổ chƣ́ c cán bộ nhƣ: hoạt động của các Trung tâm y tế là nhiệm vụ chi của ngân sách cấp huyện nhƣng biên chế (lao động) lại do Sở Y tế quản lý nên khó khăn cho công tác chỉ đạo, điều hành của các cấp chính quyền trên địa bàn; chi sự nghiệp giáo dục mầm non là nhiệm vụ chi của ngân sách xã, nhƣng ngân sách huyện lại chi một số khoản lƣơng, phụ cấp lƣơng… Một số nhiệm vụ chi gắn trực tiếp với quản lý điều hành của cấp huyện nhƣng chƣa đƣợc phân cấp và cân đối trong dự toán giao đầu năm nên huyện không chủ động trong việc kế hoạch hoá và sắp xếp điều hành ngân sách.
Thứ sáu, các cơ quan, đơn vị, địa phƣơng chƣa thực hiện đầy đủ chế độ công khai tài chính ngân sách về nội dung và thời gian theo quy định. Đội ngũ cán bộ làm việc trong lĩnh vực tài chính, ngân sách còn thiếu và yếu, chƣa đáp ứng kịp yêu cầu đổi mới đất nƣớc, hội nhập khu vực và quốc tế.
Thứ bảy, Quản lý chi NSNN cho đầu tƣ phát triển còn quá nhiều hạn
chế. Một mặt, do nhu cầu đầu tƣ rất lớn so với khả năng cân đối của ngân sách địa phƣơng, nên việc phân bổ kế hoạch vốn đầu tƣ XDCB vẫn còn hiện tƣợng phân tán, dàn trải, mất cân đối giữa khả năng và nhu cầu, dẫn đến tình trạng tiến độ thực hiện các dự án kéo dài, hiệu quả đầu tƣ không cao. Thể hiện
rõ nhất ở khâu phân bổ vốn đầu năm. Do chƣa có sự lựa chọn sắp xếp theo thứ tự ƣu tiên, cơ quan phân bổ vốn còn bị phân tán bởi nhiều mục tiêu, nên khi bố trí, phân bổ vốn đầu tƣ còn phải chia đều cho các dƣ̣ án , hệ quả là vốn đầu tƣ tƣ̀ NSNN bị phân bổ phân tán, nhiều dự án chỉ đƣợc bố trí vốn thấp hơn nhu cầu thực tế, dẫn đến còn nhiều dự án nhóm B và C vốn cân đối phải kéo dài hơn so với quy định của Nhà nƣớc do thiếu vốn (nhóm B không quá 5 năm và nhóm C không quá 3 năm). Cũng vì nguồn vốn hạn hẹp nên bố trí vốn cho công tác bồi thƣờng GPMB còn bị động (tại thời điểm bố trí kế hoạch nhiều địa phƣơng chƣa xác định đƣợc kinh phí GPMB của dự án), thời gian thực hiện đầu tƣ kéo dài, giá cả tăng.
Mặt khác , ngân sách tỉnh chƣa chủ động phân bổ nguồn lực để thực hiện các dự án theo chƣơng trình, Nghị quyết của HĐND. Trong khi có nhiều dự án đang triển khai dở dang, chƣa đƣợc bố trí đủ vốn để hoàn thành đƣa vào sử dụng, thì vẫn phải bố trí vốn cho các dự án mới cấp bách hơn, do vậy càng gây áp lực cho việc bố trí kế hoạch vốn đầu tƣ XDCB.
Ngoài ra, do trong giai đoạn chuẩn bị đầu tƣ chất lƣợng của các tổ chức tƣ vấn đầu tƣ chƣa cao, nhất là tƣ vấn lập dự án, lập thiết kế dự toán, nên dẫn đến nhiều sai sót về khối lƣợng, đơn giá, định mức kinh tế kỹ thuật… Nhiều dự án khảo sát lập báo cáo chƣa đạt yêu cầu, vì vậy khi thực hiện phải sửa