1.2. Các khái niệm cơ bản của vấn đề nghiên cứu
1.2.2. Thanh tra, kiểm tra, giám sát
Kiểm tra là một trong những chức năng cơ bản trong quá trình quản lí, nó giữ vai trò cực kỳ quan trọng đối với hoạt động quản lí xã hội . Kiểm tra là giai đoạn kết thúc của một chu trình quản lí, đồng thời nó cũng bắt đầu việc chuẩn bị tích cực cho chu trình quản lí tiếp theo. Mặt khác, kiểm tra còn được thực hiện ngay trong từng giai đoạn (chức năng) của chu trình quản lí.
Trong khoa học quản lý, khái niệm kiểm tra có nhiều cách định nghĩa khác nhau:
Theo tác giả Hà Thế Ngữ đã viết: "Kiểm tra là xem xét thực tế để tìm ra những sai lệch so với quyết định, kế hoạch và chuẩn mực đã qui định; phát hiện ra trạng thái thực tế; so sánh trạng thái đó với khuôn mẫu đã đặt ra; khi phát hiện ra những sai sót thì cần phải điều chỉnh, uốn nắn và sửa chữa kịp thời" (Tạp chí Nghiên cứu Giáo dục số 4 - 1984) [33].
Theo Từ điển Tiếng Việt - Nxb Khoa học Xã hội - Hà Nội 1992: “Kiểm tra là xem xét tình hình thực tế để đánh giá, nhận xét”; Kiểm tra được hiểu với nghĩa là một dạng hoạt động để rút ra nhận xét, đánh giá nhằm tác động, điều chỉnh hoạt động cho phù hợp với mục tiêu đề ra.
Trong thanh tra toàn diện trường phổ thông, kiểm tra được xác định:
“Kiểm tra là phản ánh thực trạng tình hình, kết quả thực hiện các nhiệm vụ của nhà trường và công tác quản lý của hiệu trưởng, đối chiếu thực trạng đó với qui định của Điều lệ nhà trường và các văn bản liên quan; kết quả kiểm tra là cơ sở để thực hiện tiếp các nhiệm vụ đánh giá, tư vấn và thúc đẩy.”
Đối với thanh tra hoạt động sư phạm của giáo viên, kiểm tra được xác định: “Xem xét cụ thể việc thực hiện các nhiệm vụ và kết quả thực hiện của giáo viên, đối chiếu với những yêu cầu, tiêu chuẩn, những qui định để xem giáo viên đạt hay chưa đạt, làm tốt hay chưa tốt các nhiệm vụ được giao. Kết quả kiểm tra là cơ sở chủ yếu cho việc đánh giá, tư vấn và thúc đẩy.” (Hướng
dẫn về nghiệp vụ thanh tra toàn diện trường phổ thông và thanh tra hoạt động sư phạm giáo viên phổ thông số 106/TTr ngày 31 tháng 3 năm 2004) [27].
Từ những định nghĩa trên đây, chúng ta có thể hiểu: Kiểm tra là công việc đo lường và điều chỉnh các hoạt động của cá nhân và các bộ phận phối hợp để tin rằng công việc và các hoạt động tiến hành có phù hợp với kế hoạch và mục tiêu hay không; chỉ ra những sai lệch và đưa ra những tác động để điều chỉnh, uốn nắn, giúp đỡ, đảm bảo hoàn thành kế hoạch. Kiểm tra trong quản lý là hệ thống những hoạt động đánh giá - phát hiện - điều chỉnh, nhằm đưa toàn bộ hệ thống được quản lý tới mục tiêu dự kiến và đạt trình độ chất lượng cao hơn.
1.2.2.2. Thanh tra
Khái niệm thanh tra đã có từ lâu trong xã hội; xã hội càng phát triển thì nhận thức về nội hàm và nội dung của nó càng phong phú và hoàn thiện hơn.
Khái niệm thanh tra (inspect) xuất phát từ gốc Latin (inspectore) có nghĩa là "nhìn vào bên trong". Theo Từ điển Tiếng Việt (NXB Khoa học xã hội, Hà Nội, năm 1992) với nghĩa thứ nhất: "Thanh tra là kiểm soát, xem xét tại chỗ việc làm của địa phương, cơ quan, xí nghiệp"; với nghĩa thứ hai chỉ nghề nghiệp, tên gọi chức danh của những người làm nhiệm vụ thanh tra
“Thanh tra có nghĩa là sự kiểm tra, xem xét từ bên ngoài hoạt động của một đối tượng nhất định”. Từ điển Luật học (NXB Khoa học xã hội, Hà Nội, năm 1988) viết: "Thanh tra là sự tác động của chủ thể đến đối tượng đã và đang thực hiện thẩm quyền được giao nhằm đạt được mục đích nhất định - Sự tác động có tính trực thuộc".
Từ điển Luật học, Nxb Khoa học xã hội, Hà nội, 1998. “Thanh tra là sự tác động của chủ thể đến đối tượng và đang thực hiện thẩm quyền được giao nhằm đạt được mục đích nhất định - Sự tác động có tính trực thuộc” [41].
Theo Luật thanh tra năm 2004 thì: "Thanh tra nhà nước là việc xem xét, đánh giá, xử lý của cơ quan quản lý nhà nước đối với việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ của cơ quan, tổ chức cá nhân chịu sự quản lý theo thẩm
quyền, trình tự, thủ tục được qui định trong luật thanh tra và các qui định khác của pháp luật. Thanh tra nhà nước bao gồm thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành [29].
Chủ tich Hồ Chí Minh huấn thị tại Hội nghị thanh tra toàn miền Bắc lần thứ nhất năm 1957 đã nói: “Thanh tra là tai mắt của trên, là người bạn của dưới; theo dõi Chỉ thị, Chính sách, Thông tư đưa xuống cho đến lúc kết thúc” [41].
Từ các quan điểm trên về nội dung thanh tra, kiểm tra đã khẳng định:
Thanh tra, kiểm tra là một trong những chức năng của hoạt động QLNN; nếu không thanh tra, kiểm tra thì không thể làm tốt chức năng quản lí nhà nước và làm cho quá trình quản lí mất đi một chức năng thiết yếu, do vậy không thể mang lại hiệu quả cao trong hoạt động quản lí.
* Thanh tra giáo dục: Tại Điều 1, Nghị định số 101/2002 của Chính Phủ về tổ chức và hoạt động của thanh tra giáo dục (TTGD) ghi: “TTGD là thanh tra chuyên ngành về giáo dục. TTGD thực hiện quyền thanh tra trong phạm vi QLNN về giáo dục, nhằm đảm bảo việc thi hàn pháp luật, phát huy nhân tố tích cực, phòng ngừa và xử lý vi phạm, bảo vệ lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức và cá nhân trong lĩnh vực giáo dục”.
Tóm lại: có thể hiểu thanh tra giáo dục là kiểm tra có tính chất Nhà nước của cơ quan quản lý giáo dục cấp trên đối với cơ quan, tổ chức và cá nhân cấp dưới do tổ chức thanh tra thực hiện nhằm đánh giá, phát hiện, điều chỉnh và giúp đỡ đối tượng thanh tra để phát huy nhân tố tích cực, bảo đảm pháp chế, kỷ cương, phòng ngừa xử lý các vi phạm, góp phần thúc đẩy hoàn thành nhiệm vụ, nâng cao chất lượng và hiệu quả Giáo dục và Đào tạo.
1.2.2.3. Phân biệt hoạt động thanh tra và kiểm tra
Kiểm tra và thanh tra là hai khái niệm bao hàm nhau. Khái niệm kiểm tra bao hàm khái niệm thanh tra nghĩa là hoạt động thanh tra cũng là hoạt động kiểm tra đòi hỏi có những đặc tính nhất định; còn hoạt động kiểm tra thì có nhiều mức độ khác nhau.
* Sự giống nhau giữa thanh tra và kiểm tra
Thanh tra, kiểm tra giống nhau ở tính mục đích. Thông qua thanh tra, kiểm tra phát huy những nhân tố tích cực, phát hiện hoặc phòng ngừa vi phạm, góp phần thúc đẩy và hoàn thành nhiệm vụ trong hoạt động quản lý Nhà nước.
Cả công tác thanh tra và kiểm tra đều phát hiện, phân tích, đánh giá thực tiễn một cách chính xác, khách quan, trung thực làm rõ đúng, sai, nguyên nhân dẫn đến sai phạm, từ đó đề xuất các biện pháp khắc phục và xử lý sai phạm. Thanh tra và kiểm tra đều có chức năng cơ bản là tạo lập thông tin phản hồi trong quản lý, cung cấp cho nhà quản lý các thông tin cậy để nhà quản lý điều chỉnh các hoạt động có hiệu quả.
* Sự khác nhau giữa thanh tra và kiểm tra
Sự khác nhau giữa thanh tra và kiểm tra có thể được xem xét ở các bình diện sau:
+ Về mục đích: Kiểm tra chỉ nhằm đôn đốc, uốn nắn, theo dõi việc thực hiện; để phát hiện những cái cần điều chỉnh, bổ sung. Thanh tra thì phải đánh giá được mức độ đúng sai, tốt xấu, qui rõ được trách nhiệm.
+ Về chủ thể: Người kiểm tra có thể tuỳ yêu cầu là thủ trưởng hoặc cán bộ kiểm tra, hoặc lập một đoàn kiểm tra và một cá nhân thực hiện kiểm tra hoạt động của mình; người thực hiện thanh tra phải có tư cách pháp lí, là tổ chức thanh tra chuyên nghiệp Nhà nước: Là những thanh tra viên được bổ nhiệm hay những cán bộ được cấp có thẩm quyền quyết định tham gia đoàn thanh tra.
+ Về nghiệp vụ: Thanh tra viên và cộng tác viên phải có nghiệp vụ giỏi, có khả năng chuyên môn sâu, am hiểu về tình hình kinh tế, chính trị, xã hội để có thể thu thập được thông tin, chứng cứ, xác minh, đối chiếu, phân tích, đánh giá tình hình, đi đến kết luận chính xác, khách quan; chủ thể kiểm tra về nghiệp vụ không nhất thiết phải đòi hỏi như nghiệp vụ thanh tra và hoạt động kiểm tra ít phức tạp hơn và lực lượng kiểm tra rộng lớn, phổ biến, quần chúng.
+ Về cách thức: Kiểm tra có thể chỉ nghe báo cáo, xem xét qua hồ sơ, hiện trạng... còn thanh tra thì phải xem xét kĩ lưỡng, cụ thể; thường phải so sánh kết quả đạt được hoặc hiện trạng với những văn bản pháp qui hiện hành để kết luận, đánh giá.
+ Về phạm vi hoạt động: Thanh tra thường theo bề rộng, diễn ra liên tục ở khắp nơi với nhiều hình thức phong phú, mang tính quần chúng, phạm vi hoạt động thanh tra thường hẹp hơn, hoạt động thanh tra thường có chọn lọc, sử dụng thời gian dài hơn hoạt động kiểm tra. Nhìn chung ở từng cấp, số lượng đề tài thanh tra và địa điểm thanh tra ít hơn số lượmg đề tài kiểm tra và địa điểm kiểm tra.
+ Về sản phẩm: Sản phẩm của kiểm tra có thể chỉ là lời khuyên, có thể chỉ ghi vào sổ tay theo dõi hay để báo cáo; còn thanh tra thì phải có văn bản kết luận; trong đó, có sự đánh giá và những kiến nghị mang tính pháp lí, có tính bắt buộc.
+ Về thời gian tiến hành: Trong hoạt động thanh tra, thường có nhiều vấn đề phải xác minh, đối chiếu rất công phu, nhiều mối quan hệ đều được làm rõ cho nên phải sử dụng thời gian dài so hơn với kiểm tra. Tuy nhiên, nếu so sánh từng cuộc kiểm tra đơn lẻ, đôi khi có cuộc kiểm tra kéo dài hơn thanh tra, song nhìn tổng quát thì thời gian thanh tra dài hơn thời gian kiểm tra.
- Mối quan hệ qua lại giữa kiểm tra và thanh tra.
Sự phân biệt giữa thanh tra và kiểm tra chỉ là tương đối. Thường là trước khi tiến hành thanh tra thì phải tiến hành nhiều hoạt động kiểm tra hoặc khi tiến hành kiểm tra để làm rõ vụ việc thì lựa chọn nội dung để thanh tra.
Kiểm tra và thanh tra là hai khái niệm khác nhau nhưng có liên hệ qua lại với nhau. Như vậy khi nói đến một khái niệm nào người ta thường nhắc đến cặp với tên gọi: Kiểm tra, thanh tra hay thanh tra, kiểm tra.
Như vậy, với vai trò quản lí của Phòng GD&ĐT khi thực hiện chức năng kiểm tra không thể chỉ sử dụng hình thức thanh tra, mặc dù thanh tra đã mang đầy đủ yêu cầu của kiểm tra nhưng hoạt động thanh tra không thể thay
thế cho việc kiểm tra. Khi triển khai một chỉ thị, một nghị quyết, một cuộc vận động, một chuyên đề chuyên môn mới rất cần sự kiểm tra, đôn đốc, hướng dẫn, uốn nắn; những hoạt động đó không có yêu cầu cao về mặt pháp lí như thanh tra nhưng không thể thiếu trong công tác quản lí của Phòng GD&ĐT.
Ngược lại, chỉ dừng lại ở việc kiểm tra, kể cả kiểm tra chuyên môn cũng như kiểm tra các hoạt động khác thì chưa có tác dụng quản lí bằng pháp chế, do đó Phòng GD&ĐT sẽ không thực hiện được vai trò quản lí nhà nước về giáo dục trên địa bàn quận được. Chính bởi vậy, trong khuôn khổ của đề tài nghiên cứu, chúng tôi nhận thức rất rõ vai trò của hoạt động kiểm tra trong quản lí, nhưng những phần tiếp theo chúng tôi chỉ nghiên cứu và đề xuất một số biện pháp về quản lí hoạt động thanh tra chuyên môn trường Trung học cơ sở của Phòng GD&ĐT quận Lê Chân, thành phố Hải Phòng.
1.2.2.4. Thanh tra chuyên môn
Điều 1 Nghị định 101/2002/NĐ-CP ngày 10/12/2002 của Chính phủ về tổ chức và hoạt động của thanh tra giáo dục ghi rõ: "Thanh tra giáo dục là thanh tra chuyên ngành giáo dục. Thanh tra giáo dục thực hiện quyền thanh tra trong phạm vi quản lý nhà nước về giáo dục, nhằm đảm bảo thi hành pháp luật, phát huy nhân tố tích cực, phòng ngừa và xử lý vi phạm, bảo vệ lợi ích của nhà nước, quyền lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân trong lĩnh vực giáo dục".
Từ năm 1993, sau khi có Quyết định về thanh tra giáo dục số 478/QĐ ngày 11/ 3/ 1993 của Bộ trưởng Bộ Giáo dục và Đào tạo, hoạt động thanh tra giáo dục các cấp đã tập trung thanh tra ba đối tượng quản lí của ngành: Hoạt động chuyên môn, hoạt động quản lí nhà trường và hoạt động quản lí chế độ chính sách của các đơn vị, trường học.
Thanh tra chuyên môn là kiểm tra có tính chất nhà nước của cơ quan quản lí giáo dục cấp trên (Bộ, Sở, Phòng Giáo dục) đối với các hoạt động dạy và học ở các đơn vị giáo dục cơ sở. Thanh tra chuyên môn bao gồm: thanh tra việc thực hiện các qui chế chuyên môn (theo qui định của ngành Giáo dục) của nhà trường;
thanh tra chất lượng giảng dạy, trình độ chuyên môn, nghiệp vụ của giáo viên và thanh tra việc học cùng kết quả học tập, rèn luyện của học sinh.
1.2.2.5. Giám sát
Một cách hiểu thông dụng có thể định nghĩa giám sát là theo dõi, trông nom và kiểm điểm xem xét công việc có thực hiện đúng điều quy định không.
Giám sát thực hiện từ cấp trên xuống cấp dưới, giám sát thực hiện chéo (ngang cấp) và thực hiện từ cấp dưới với cấp trên (giám sát của nhân dân). Người thực hiện việc giám sát đảm bảo sao cho “Đối tượng giám sát” thực hiện những công việc được giao trong phạm vi chất lượng, chi phí và sự an toàn chấp nhận được. Việc giám sát không bao gồm việc quyết định tuyển dụng người và sa thải người. Giám sát cũng không liên quan tới quyết định thu chi tài chính. Có thể có giám sát về công tác nhân sự, công tác tài chính, nhưng không đưa ra các quyết định về nhân sự và thu chi mà chỉ định hướng cho việc tiến hành các vấn đề thuộc các lĩnh vực này có động thái tốt lên, chất lượng hơn, hiệu quả hơn [42. Tập thể tác giả ]