CHƯƠNG 2. THỰC TRẠNG CÔNG TÁC QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI DU LỊCH CỘNG ĐỒNG TỈNH QUẢNG NAM
2.2. THỰC TRẠNG CÔNG TÁC QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ DU LỊCH CỘNG ĐỒNG TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH QUẢNG NAM
2.2.3. Thực trạng Triển khai ban hành các chính sách, quy định trong lĩnh vực DLCĐ trên địa bàn tỉnh
a. Thực trạng công tác triển khai các chính sách, quy định trong lĩnh vực DLCĐ trên địa bàn tỉnh
Các chính sách đƣợc xây dựng liên quan đến DLCĐ: Quyết định số 2879/QĐ-UBND ngày 26/8/2009 về điều chỉnh quy hoạch tổng thể phát triển du lịch tỉnh Quảng Nam đến năm 2015, định hướng đến năm 2020; Quyết định số 24/QĐ-UBND ngày 06/10/2014 của UBND tỉnh Quảng Nam về quy định chính sách hỗ trợ phát triển du lịch miền núi và hải đảo đến năm 2020;
Quyết định số 4143/QĐ-UBND ngày 30/10/2015 của UBND tỉnh phê duyệt đề án hỗ trợ đầu tƣ cấp thiết hạ tầng du lịch tại các khu, điểm du lịch trên địa bàn tỉnh giai đoạn 2016-2020...
Các quy định về thủ tục hành chính: Cấp giấy phép đăng ký kinh doanh cơ sở lưu trú du lịch; Cấp giấy phép kinh doanh lữ hành quốc tế; Cấp giấy phép kinh doanh lữ hành nội địa; Hướng dẫn viên du lịch quốc tế; Hướng dẫn viên du lịch nội địa; Hướng dẫn viên du lịch tại điểm; Công nhận điểm du lịch, khu du lịch.
* Cấp phép hoạt động kinh doanh lữ hành
Những năm qua, cơ quan QLNN về du lịch là Sở Sở Văn hóa, Thể thao và Du lịch tỉnh đã cấp các giấy phép kinh doanh lữ hành tại các điểm DLCĐ mà chủ yếu là với kinh doanh lữ hành quốc tế. Trong năm qua, chỉ cấp 2 giấy phép kinh doanh lữ hành nội địa và 7 với quốc tế. Lý do là do Theo Luật Du lịch số 44/2005/QH11 thì các công ty lữ hành nội địa không cần phải cấp phép kinh doanh lữ hành nội địa mà chỉ thành lập doanh nghiệp là đƣa vào hoạt động. Các công ty lữ hành nội địa này không cần ký quỹ ở ngân hàng giống nhƣ các công ty kinh doanh lữ hành quốc tế, họ nhận khách nhƣng không phải đóng bảo hiểm cho khách du lịch, và họ dễ dàng làm chui, không phải đóng thuế. Thậm chí họ còn kinh doanh lấn sân sang khách du lịch quốc tế mà đúng ra họ chỉ đƣợc kinh doanh với khách du lịch nội địa. Chính vì những lý do nhƣ vậy mà tạo ra sự cạnh tranh không bình đẳng, thiếu lành mạnh, tạo môi trường kinh doanh không tốt dân đến các công ty lữ hành quốc tế bất bình nên không hợp tác với cộng đồng, hoặc không tham gia ban quản lý hay HTX, dẫn đến những điểm DLCĐ này dễ dẫn đến tình trạng phát triển không bền vững. Đồng thời khiến cho việc quản lý cũng trở lên khó khăn hơn.
Bảng 2.8. Tình hình cấp phép KDLH và HDV du lịch tại các điểm DLCĐ (đvt: cái)
Năm Số giấy phép kinh doanh lữ hành Hướng dẫn viên du lịch
Nội địa Quốc tế Nội địa Quốc tế
2013 1 12 1
2014 0 2 16 0
2015 2 2 14 4
2016 0 2 12 2
2017 0 1 9 5
(Nguồn: Sở Văn hóa, Thể thao và Du lịch) Luật Du lịch 2017 thì mới quy định việc cấp phép và ký quỹ đối với các công ty lữ hành nội địa. Các công ty lữ hành nội địa phải thực hiện ký quỹ 100 triệu đồng tại ngân hàng. Sở Văn hóa, Thể thao và Du lịch sẽ là cơ quan cấp phép lữ hành đối với các công ty lữ hành nội địa khi có đủ các điều kiện theo quy định.
Cũng trong những năm qua, Tỉnh đã tăng cường quản lý hoạt động của các hưởng dẫn viên du lịch tại các điểm du lịch cộng đồng. Tổng số thẻ hướng dẫn viên du lịch cho cả nội đị và quốc tế tùy theo năm. Tổng số thẻ hướng dẫn viên nội địa là 63 và quốc tế là 12. Đã tạo điều kiện cho các cơ sở du lịch cung cấp dịch vụ cho khách du lịch tốt hơn và cũng giúp cho công tác quản lý thuận tiện hơn.
Ý kiến đánh giá của doanh nghiệp kinh doanh du lịch trên địa bàn tỉnh về thời gian và thủ tục cấp giấy phép đối với Sở VHTT&DL đạt 91,69%, chỉ đứng sau Ban Quản lý Khu Kinh tế mở Chu Lai 92,24%. Chỉ số này thì Sở VHTT&DL đứng thứ 2 khối sở ngành. (Nguồn: Theo Báo cáo số 23/BC- UBND ngày 09/3/2018 của UBND tỉnh về kết quả kiểm tra, xử lý, rà soát, hệ thống hóa văn bản QPPL trên địa bàn tỉnh Quảng Nam năm 2017).
* Cấp giấy chứng nhận đủ điều kiện vệ sinh an toàn thực phẩm Tất cả các điểm DLCĐ hiện nay trên địa bàn tỉnh đều chƣa đƣợc cấp giấy chứng nhận này. Vì thường giấy chứng nhận này thường được quan tâm cấp cho những nhà hàng, quán ăn lớn có đăng ký xin cấp. Còn nhiều cơ sở ăn uống không đăng ký thì lại không xem xét để cấp. Các điểm DLCĐ hiện nay có nhiều điểm phục vụ cho khách du lịch ăn hằng ngày nhƣng do thiếu thông tin từ phía phục vụ ăn uống, hoặc cơ quan QLNN chƣa quan tâm đến những điểm này nên các điểm DLCĐ hiện nay vẫn chƣa có cơ sở nào đƣợc cấp giấy chứng nhận này đối với cơ sở phục vụ ăn uống. Đa phần các loại giấy phép này do UBND cấp huyện cấp vì các cơ sở kinh doanh tại các điểm du lịch còn ở quy mô nhỏ.
* Điểm du lịch địa phương
Trong 17 điểm DLCĐ hiện nay trên địa bàn tỉnh, có 7 điểm đã đƣợc công nhận là điểm du lịch địa phương:
Bảng 2.9. Tình hình các điểm DLCĐ đã được công nhận điểm du lịch
TT Điểm DLCĐ đã đƣợc công nhận là điểm du lịch
Thời gian công
nhận Ghi chú
1 Làng rau Trà Quế 2010
2 Làng Trà Nhiêu 2011
3 Làng Kim Bồng 2011
TT Điểm DLCĐ đã đƣợc công nhận là điểm du lịch
Thời gian công
nhận Ghi chú
4 Làng gốm Thanh Hà 2014
5 Làng Triêm Tây 2015
6 Làng An Mỹ 2016
7 Rừng dừa Cẩm Thanh 2017
(Nguồn: Sở Văn hóa, Thể thao và Du lịch) Nhƣ vậy vẫn còn tới 10 điểm du lịch cộng đồng vần chƣa đƣợc công nhận điểm du lịch đĩa phương. Khi các điểm DLCĐ chưa được công nhận thì không đƣợc tổ chức bán vé theo quy định Luật Du lịch 2017 và do đó dẫn tới các hoạt động kinh doanh chui hay không có nguồn thu để nâng cấp và đầu tƣ cơ sở vật chất và bảo dƣỡng cơ sở du lịch.
Bảng 2.10. Tình hình các điểm DLCĐ chưa được công nhận điểm du lịch
TT Điểm DLCĐ chƣa đƣợc công
nhận là điểm du lịch Lý do
1 Làng Đại Bình UBND huyện Nông Sơn chƣa trình hồ sơ đề nghị công nhận
2 Làng Bhờ Hôồng UBND huyện Đông Giang chƣa trình hồ sơ đề nghị công nhận
3 Làng Dhờ Rôồng Chƣa có bãi đỗ xe, nhà vệ sinh công cộng chƣa đảm bảo đón khách
4 Làng Dệt thổ cẩm Zara UBND huyện Nam Giang chƣa trình hồ sơ đề nghị công nhận
5 Làng Cơtu Chƣa có trang thiết bị phục vụ cho văn phòng điều hành điểm du lịch
6 Làng cổ Lộc Yên Mới hình thành HTX nên chƣa lập hồ sơ 7 Làng bích họa Tam Thanh Mới hình thành HTX nên chƣa lập hồ sơ 8 Bãi Hương
9 Làng Mỹ Sơn Bất đồng giữa các thành viên BQL nên chƣa lập hồ sơ đề nghị công nhận 10 Đỉnh Quế Chưa đảm bảo hệ thống nước sạch
(Nguồn: Sở Văn hóa, Thể thao và Du lịch) Lý do các điểm DLCĐ chƣa đƣợc công nhận điểm du lịch: các điểm DLCĐ vẫn còn thiếu sự quan tâm chỉ đạo của các cấp chính quyền trong việc
đề nghị công nhận điểm du lịch. Một phần là các cơ quan QLNN chƣa quan tâm, đôn đốc trong việc triển khai thực hiện công tác đầu tƣ và trình hồ sơ công nhận các điểm du lịch. Khi UBND các huyện, thị xã, thành phố chƣa trình hồ sơ thì Sở VHTT&DL không có cơ sở để trình UBND tỉnh công nhận điểm du lịch. Xét các điều kiện để công nhận điểm du lịch tại Điều 11, Nghị định số 68/2017/NĐ-CP ngày 31/12/2017 của Chính phủ thì đa phần các điểm DLCĐ này đủ điều kiện để đƣợc công nhận điểm du lịch, một vài điểm DLCĐ thiếu các hạng mục thì nếu chính quyền cấp huyện quan tâm đầu tƣ thì cũng không khó vì nguồn vốn yêu cầu đối với các hạng mục công trình này đều dưới 01 tỷ đồng.
* Giấy phép cấp cho các cơ sở lưu trú
Hiện nay có rất nhiều nhà ở có phòng cho khách du lịch thuê tại các điểm DLCĐ, tuy nhiên trong thời gian qua các cơ quan QLNN chƣa quan tâm đến lĩnh vực này nên tại các điểm DLCĐ vẫn còn những cơ sở vẫn chƣa đƣợc kiểm tra, thẩm định cấp phép. Các cơ sở này khi đƣa vào hoạt động thì khách tự chọn phòng ở cho mình thông qua Ban quản lý điểm du lịch, hoặc các công ty LH kiểm tra đủ chất lượng thì làm việc với các hộ kinh doanh cơ sở lưu trú để đặt phòng cho khách du lịch nếu khách có nhu cầu. Riêng ở Hội An đối với loại hình này thì Sở Văn hóa, Thể thao và Du lịch ủy quyền cho UBND thành phố Hội An thẩm định, cấp phép rồi báo cáo về cho Sở Văn hóa, Thể thao và Du lịch.
Bảng 2.11. Tình hình cấp phép các cơ sở lưu trú (ĐVT: giấy phép) Năm Số cơ sở
đăng ký cấp
Số cơ sở đƣợc cấp
Tỷ lệ đƣợc cấp/
đăng ký
Lý do không cấp
2013 9 9 100%
2014 7 7 100%
2015 21 20 95.2% Cơ sở vật chất chƣa đủ chuẩn
2016 36 37 102,8% Vượt KH vì 01 cơ sở lưu trú của năm 2015 đƣợc nâng cấp
2017 32 31 96,9% Người nhà mất nên không có người quản lý
(Nguồn: Sở Văn hóa, Thể thao và Du lịch)
Bảng trên cho thấy vẫn còn một vài cơ sở chƣa đƣợc cấp giấy phép kinh doanh lưu trú vì các lý do khác nhau nhưng chưa đủ điều kiện cơ sở vật chất là chính. Điều này cũng chứng tỏ công tác quản lý nhà nước của tỉnh khá chặt chẽ nhằm kiểm soát chất lƣợng dịch vụ đƣợc cung cấp.
* Hướng dẫn viên du lịch tại điểm
Bảng 2.12. Tình hình cấp thẻ hướng dẫn viên du lịch tại điểm (đvt: thẻ)
TT Điểm DLCĐ Số lượng hướng dẫn viên DL được cấp thẻ Ghi chú 2013 2014 2015 2016 2017
1 Làng Trà Nhiêu 0 0 2 0 0
2 Làng trái cây Đại Bình
0 0 0 0 0
3 Rừng dừa Cẩm Thanh
0 0 4 0 20
4 Làng Bhờ Hôồng 0 0 2 0 0
5 LàngĐhờ Rôồng 0 0 3 0 0
6 Lànggốm Thanh Hà 0 0 11 0 3
7 Làngrau Trà Quế 0 0 1 1 2
8 Làngmộc Kim Bồng 0 0 2 0 0
9 Làng Triêm Tây 0 0 2 1 1
10 Làngdệt thổ cẩm Zara
0 0 1 0 1
11 Làng Cơtu 0 0 0 1 0
12 Làngrau An Mỹ 0 0 3 2 0
13 Làng cổ Lộc Yên 0 0 0 1 0
14 Bãi Hương Cù Lao Chàm
0 0 3 2 5
15 Làngbích họa Tam Thanh
0 0 0 1 0
16 Làng Mỹ Sơn 0 0 2 0 0
17 Đỉnh Quế 0 0 0 0 1
(Nguồn: Sở Văn hóa, Thể thao và Du lịch) Tổng số thẻ HDV du lịch tại các điểm DLCĐ đƣợc cấp là 75 thẻ. 1/17 điểm DLCĐ chƣa có HDV du lịch tại điểm, trong có có một số điểm DLCĐ mới đƣợc thành lập tổ chức, có những điểm đã thành lập lâu và lực lƣợng
HDV du lịch tại điểm đã có nhƣng lại chƣa đƣợc đào tạo nghiệp vụ để cấp thẻ. Điều này sẽ dẫn đến chất lượng hướng dẫn, thuyết minh tại điểm cũng nhƣ sự thiếu chuyên nghiệp trong quá trình phục vụ khách du lịch. Hơn nữa, số lƣợng HDV chƣa đƣợc phân bổ đồng đều tại các điểm du lịch, có những điểm có nhiều HDV, có những điểm HDV không đủ để đảm bảo hoạt động cho một điểm du lịch.
b. Đánh giá việc triển khai các quy hoạch, kế hoạch, chính sách, quy định trong lĩnh vực DLCĐ trên địa bàn tỉnh.
Trong quá trình nghiên cứu đề tài, tác giả đánh giá công tác xây dựng và ban hành Luật Du lịch, nghị định và thông tư hướng dẫn, quy hoạch, đề án, chiến lƣợc, kế hoạch liên quan đến DLCĐ tỉnh Quảng Nam thông qua công tác theo dõi, QLNN trên lĩnh vực này. Luật Du lịch 2017 ra đời có hoàn thiện hơn so với Luật Du lịch 2005, trong Luật Du lịch 2005 chƣa có nói rõ về DLCĐ, nhƣng trong Luật Du lịch 2017 có dành hẳn ra Điều 19 để nói về công tác phát triển du lịch cộng đồng. Các văn bản của UBND tỉnh Quảng Nam ban hành khá nhiều liên quan đến DLCĐ nhƣng chƣa có hẳn một văn bản nào nói về công việc liên quan đến công tác QLNN về DLCĐ. Chính vì trong các văn bản ban hành nó mang tính chất chung chung, nên đối tƣợng tuyên truyền của DLCĐ chỉ là một trong nhiều đối tƣợng cần tuyên truyền, phổ biến nên chƣa thật sự cụ thể, chƣa thật sự chi tiết đến với các điểm DLCĐ. Công tác triển khai, tuyên truyền cũng thật sự chƣa thể đến đƣợc các điểm DLCĐ, mà thường chỉ đến cấp huyện, thị xã, thành phố và khối doanh nghiệp. Trên cơ sở đó thì UBND các huyện, thị xã, thành phố mới triển khai lại cho chính quyền cấp xã, rồi cấp xã mới triển khai đến các điểm DLCĐ. Những người sống tại các điểm DLCĐ là phần lớn những người muốn làm du lịch cần phải có những người hướng dẫn, cầm tay chỉ việc chứ không thể họ nghiên cứu văn bản, lấy ý tưởng trong các chủ trương, đường lối của đảng và chính sách, pháp luật của nhà nước ra để áp dụng triển khai thực hiện.
Trong các văn bản ban hành mà nó mang tính ảnh hưởng trực tiếp đến các điểm DLCĐ:
- Quyết định số 24/QĐ-UBND ngày 06/10/2014 của UBND tỉnh Quảng Nam về quy định chính sách hỗ trợ phát triển du lịch miền núi và hải đảo đến
năm 2020. Các chính sách hỗ trợ của Quyết định số 24/QĐ-UBND gồm có 7 mục: hỗ trợ về đất đai; hỗ trợ lãi suất vay để đầu tƣ du lịch; hỗ trợ về tƣ vấn, đầu tƣ xây dựng phục vụ khách du lịch; hỗ trợ kinh phí đào tạo, đào tạo lại lao động; hỗ trợ quảng bá, xúc tiến du lịch; miễn giảm thuế đối với nhà đầu tƣ du lịch; hỗ trợ đối với hoạt động lữ hành. Quyết định này thì các điểm DLCĐ có được hưởng lợi nhưng thực chất thì cũng không được như mong muốn.
Trong 18 điểm DLCĐ trên địa bàn tỉnh thì chỉ có 7 điểm DLCĐ đƣợc nằm trong đối tƣợng của chính sách này: Bhờ Hôồng, Đhờ Rôồng, Zara, Cơ Tu, Lộc Yên và Bãi Hương Cù Lao Chàm, Đỉnh Quế. Nhưng thực tế từ lúc ban hành cho đến nay thì mới có 01/07 điểm DLCĐ đƣợc hỗ trợ trực tiếp bằng tiền đó là điểm DLCĐ Đỉnh Quế (Tây Giang). Công tác triển khai chƣa thật sự triệt để nên các điểm DLCĐ còn lúng túng trong việc lập các thủ tục đƣợc hỗ trợ. Hơn nữa, các mức hỗ trợ tại Quyết định số 24/QĐ-UBND thì quá thấp, hơn nữa nhà đầu tư phải tự bỏ tiền ra trước để thực hiện rồi mới lập thủ tục, chứng từ trình các cấp thẩm quyền phê duyệt và quyết toán nguồn qua năm sau. Chính vì vậy mà trong những năm vừa qua các điểm DLCĐ này cũng chƣa thực sự quan tâm đến chính sách này.
- Quyết định số 4143/QĐ-UBND ngày 30/10/2015 của UBND tỉnh phê duyệt đề án hỗ trợ đầu tƣ cấp thiết hạ tầng du lịch tại các khu, điểm du lịch trên địa bàn tỉnh giai đoạn 2016-2020, gồm các hạng mục công trình: Bãi đỗ xe có mái che, nhà vệ sinh và nhà đón tiếp phục vụ khách du lịch. Theo Quyết định này có 15/18 điểm DLCĐ thuộc đối tƣợng đƣợc hỗ trợ chính sách này:
làng Trà Nhiêu, Cẩm Thanh, Bhờ Hôồng, Đhờ Rôồng, Thanh Hà, Trà Quế, Kim Bồng, Triêm Tây, Zara, Cơ tu, làng An Mỹ, làng cổ Lộc Yêu, bãi Hương, làng bích họa Tam Thanh và làng DLCĐ Mỹ Sơn. Để triển khai Quyết định này thì UBND cấp huyện là cơ quan chủ trì lập, xây dựng dự án để thực hiện. Trên cơ sở hồ sơ đã đƣợc lập và cơ quan có thẩm quyền phê duyệt, UBND huyện trình tỉnh để tỉnh cấp nguồn ngân sách thuộc tỉnh hỗ trợ để cấp về UBND các huyện để hỗ trợ. Tùy thuộc vào mỗi huyện mà tỉnh cấp mức hỗ trợ phần trăm kinh phí trên tổng dự toán đƣợc duyệt theo cơ chế 50%- 50% đối với các huyện miền núi, 70%-30% đối với các huyện, thị xã, thành phố vùng đồng bằng. Các điểm DLCĐ cũng được hưởng từ Quyết định này.
- Quyết định số 3577/QĐ-UBND ngày 14/10/2016 của UBND tỉnh về quy định chính sách hỗ trợ đào tạo lao động cho chương trình, dự án trọng điểm và các doanh nghiệp trên địa bàn tỉnh giai đoạn 2016 – 2020. Trong Quyết định này không hỗ trợ theo vùng lãnh thổ mà quy định hỗ trợ chung cho những người trong độ tuổi lao động, đồng nghĩa với việc những lao động tại các điểm DLCĐ ở trong độ tuổi lao động muốn đào tạo nghề dưới 03 tháng thì đều được hưởng chính sách này. Cụ thể trong Quyết định này quy định đối tượng được hỗ trợ: “Người học nghề trong độ tuổi lao động, có nhu cầu tham gia các khóa đào tạo trình độ sơ cấp và đào tạo dưới 3 tháng để làm việc tại các chương trình, dự án trọng điểm và các doanh nghiệp trên địa bàn tỉnh”.
Bảng 2.13. Các điểm DLCĐ có hưởng được cơ chế, chính sách hỗ trợ
TT Điểm DLCĐ
Cơ chế, chính sách hỗ trợ Đất
đai
L/suất vay
Đào tạo
Tƣ vấn
Quảng bá
Hạ
tầng Thuế
1 Làng Trà Nhiêu 0 0 x x x x 0
2 Làng Đại Bình 0 0 0 x x 0 0
3 Dừa Cẩm Thanh 0 0 x x x x 0
4 Làng Bhờ Hôồng x 0 x x x x 0
5 LàngĐhờ Rôồng 0 0 x 0 x 0 0
6 Gốm Thanh Hà 0 0 x x x x 0
7 Làngrau Trà Quế 0 0 x x x x 0
8 Mộc Kim Bồng 0 0 x 0 x x 0
9 Làng Triêm Tây x 0 x x x 0 0
10 Làng thổ cẩm Zara 0 0 x x x x 0
11 Làng Cơtu x 0 x x x x 0
12 Làngrau An Mỹ 0 0 x 0 x 0 0
13 Làng cổ Lộc Yên 0 0 x x x 0 0
14 Bãi Hương 0 0 x 0 x 0 0
15 Bích họa Tam Thanh
0 0 x 0 x 0 0
16 Làng Mỹ Sơn 0 0 x x x 0 0
17 Đỉnh Quế x 0 x x x x 0
Tổng cộng 4 0 16 12 17 9 0
(Nguồn: Sở Văn hóa, Thể thao và Du lịch)