Chương 2. CHỦ TRƯƠNG VÀ SỰ CHỈ ĐẠO MỞ RỘNG ĐỊA GIỚI HÀNH CHÍNH THÀNH PHỐ HÀ NỘI CỦA ĐẢNG NĂM 1978
2.1. Tình hình địa giới hành chính thành phố Hà Nội trước năm 1978 và yêu cầu về mở rộng địa giới hành chính thành phố
2.1.1. Tình hình địa giới hành chính thành phố Hà Nội trước năm 1978
Hòa Bình, Hà Nam ở phía Nam; Bắc Giang, Bắc Ninh, Hưng Yên ở phía Đông; Phú Thọ, Hòa Bình ở phía Tây. Hà Nội có vị trí địa lý tự nhiên và chính trị quan trọng trong lịch sử phát triển của Việt Nam. Lãnh thổ Hà Nội nằm ở trung tâm đồng bằng Bắc Bộ, có lịch sử được bắt nguồn từ những ngày đầu dựng nước. Năm 1010, vua Lý Công Uẩn đã quyết định dời đô, xây dựng kinh thành Thăng Long. Trải qua bao thăng trầm của lịch sử, mảnh đất Thăng Long - Hà Nội với vị trí “thắng địa” với truyền thống ngàn năm văn hiến, luôn xứng đáng là trung tâm của đất nước, là trái tim của Tổ quốc. Tuy nhiên, mảnh đất này lại luôn có những biến động về địa giới hành chính.
Trong giai đoạn 1945-1954, địa giới hành chính của thành phố Hà Nội được hoạch định bởi hai phía: chính quyền của Việt Nam DCCH và chính quyền Pháp thuộc. Bởi từ năm 1946 đến 1954, Hà Nội nằm trong vùng tạm chiếm của thực dân Pháp. Địa giới hành chính của thành phố Hà Nội trong giai đoạn 1945-1954 thay đổi không đáng kể. Diện tích Hà Nội từ năm 1945 đến năm 1954 thay đổi từ 150km2 lên 152km2. Tuy nhiên, do tác động của chiến tranh, các tổ chức hành chính trong địa giới Hà Nội có sự thay đổi liên tục, phức tạp, chồng chéo từ hai phía Chính phủ Việt Nam DCCH và chính quyền thuộc Pháp.
Về phía Chính phủ Việt Nam DCCH, ngày 10-11-1945, Hà Nội được chia thành 4 quận nội thành với 36 khu phố và 4 quận ngoại thành với 46 xã. Từ cuối tháng 12-1945, với Sắc lệnh số 77 của Chủ tịch Chính phủ Lâm thời, thành phố Hà Nội được đặt trực tiếp dưới quyền quản lý của chính quyền trung ương. Sang tháng 5-1946, nội thành thành phố Hà Nội được chia ra thành 17 khu: Trúc Bạch, Đồng Xuân, Thăng Long, Đông Thành, Đông kinh Nghĩa thục, Hoàn Kiếm, Văn Miếu, Quán Sứ, Đại học, Bảy Mẫu, Chợ Hôm, Lò Đúc, Hồng Hà, Long Biên, Đồng Nhân, Văn Thái, Bạch mai. Ngoại thành được chia ra làm 5 khu: Lãng Bạc, Đại La, Đống Đa, Đề Thám, Mê Linh với 106 làng [1, tr. 155, 157, 160].
23
Từ tháng 11-1946, trước nguy cơ chiến tranh ngày càng đến gần, cùng với quá trình quân sự hóa tổ chức và hoạt động của chính quyền, địa giới hành chính - lãnh thổ của Hà Nội cũng được tổ chức lại. Nội thành được chia làm ba liên khu phố tạo ra khả năng liên kết không gian chiến đấu, đảm bảo giam chân, chủ động làm rối loạn thế trận địch. Bước vào giai đoạn kháng chiến, để tạo thuận lợi cho phương diện quản lý hành chính và kháng chiến của Hà Đông, liên Bộ Nội vụ và Quốc phòng ra Quyết định (số 168NV-QP/NgĐ ngày 20-10-1947) tạm thời đặt thị xã Hà Đông và 4 phủ huyện Hoài Đức, Đan Phượng, Thanh Trì, Thanh Oai dưới quyền điều khiển của Ủy ban Kháng chiến Hành chính (UBKCHC) thành phố Hà Nội. Ngày 15-7-1948, Bộ Nội vụ ra Nghị định số 365/NgĐ tạm thời đặt tên Quận 4, 5 và 6 ngoại thành Hà Nội là huyện Trấn Tây, huyện Đống Đa và huyện Mê Linh.
Sang năm 1949, UBKCHC Hà Nội ra Nghị quyết số 142/NQ-KC-HN (ngày 13-6- 1949) chia nội thành Hà Nội thành 2 quận, lấy tên là Quận 1 và Quận 2, chia ngoại thành Hà Nội làm 3 quận, lấy tên là Quận 4, Quận 5, Quận 6. Ngày 22-12-1949, UBKCHC Hà Nội ban hành Quyết định số 373-NQ/KC-HN thống nhất Quận 1, Quận 2 làm một quận, lấy tên là Quận Nội thành Hà Nội và Quận 4, Quận 5, Quận 6 làm một quận lấy tên là Quận Ngoại thành Hà Nội [1, tr. 165, 169, 176, 182].
Ngoài việc điều chỉnh về địa giới hành chính, chính quyền Việt Nam DCCH cũng thay đổi địa giới hành chính một số làng xã như sáp nhập 3 xã Khuyến Lương, Yên Duyên, Sở Thượng thành xã Hà Linh (ngoại thành Hà Nội), (6-1949); chuyển làng Yên Phụ thuộc Quận I nội thành sang Quận IV ngoại thành; (7-1949); cắt một số thôn thuộc khu Bảy Mẫu về khu Văn Miếu (2-1950)… [1, tr. 178, 181, 187]
Về phía chính quyền Pháp thuộc, trong những năm 1946-1954, khi Hà Nội trở thành vùng tạm chiếm của thực dân Pháp, cơ bản vẫn sử dụng địa giới hành chính của chính phủ Việt Nam DCCH, mặt khác, cũng có những sự thay đổi nhằm phục vụ cho sự quản lý hành chính và đối phó với phong trào kháng chiến.
Năm 1947, Chính quyền tay sai chia nội thành Hà Nội làm 4 quận (I, II, III và IV), ngoại thành làm 5 quận (Quảng Bá, Cầu Giấy, Ngã Tư Sở, Quỳnh Lôi, Gia Lâm). Tháng 3-1948, chính quyền thực dân chia nội thành ra 36 khu phố; chia ngoại thành ra 5 quận với 136 làng [87, tr.283]. Sang tháng 9-1949, Thị trưởng thành phố Hà Nội phân chia lại Hà Nội thành 25 khu (theo phụ bản Nghị định số 564/NĐ ngày 29-9-1949). Đến giữa năm 1950, Thị trưởng thành phố Hà Nội cho quay lại hình thức 36 khu phố nội thành như năm 1948 (Nghị định số 338/NĐ ngày 25-7-1950) [182, tr.1]. Ngày 12-6-1950, Thủ hiến Bắc Việt đã ra Nghị định số 2780-THP/NĐ thành lập tại Đại lý ngoại thành Hà Nội bang Thanh Trì, gồm các làng Thanh Trì, Vĩnh Tuy, Nam Dư Thượng, Nam Dư Hạ, Thủy Linh, Uyên Duyên, Khuyến Lương, Sở Thượng [1, tr.198].
24
Đồng thời với phân chia đơn vị hành chính, chính quyền thực dân cũng thay đổi địa giới hành chính một số làng xã như sáp nhập 3 xã Mễ Trì Thượng, Mễ Trì Hạ và Phú Đô trước thuộc quận Cầu Giấy, Đại lí Hoàn Long vào tổng Đại Mỗ, quận Thanh Oai, tỉnh Hà Đông (3-1950); chuyển lại làng Mễ Trì Thượng, Mễ Trì Hạ vào quận Cầu Giấy (6-1950); sáp nhập các xã Nhân Mỹ, Phú Mỹ, tổng Phương Canh và Phú Mô tổng Đại Mỗ thuộc quận Hoài Đức tỉnh Hà Đông vào tổng Phú Đô quận Cầu Giấy (2-1951); sáp nhập các xã Kim Liên, Trung Tự thuộc tổng Kim Liên vào Tổng Vĩnh An quận Ngã Tư Sở; sáp nhập xã Hòa Mục thuộc tổng Phú Đô vào tổng Khương Đình quận Ngã Tư sở (3-1952) [1, tr. 195, 199, 212, 229].
Những biến đổi về hành chính của Hà Nội những năm 1945-1954 đã có những hệ lụy đến nhiều mặt của Hà Nội về sau, trực tiếp là cho sự hình thành hệ thống chính quyền mới của Thủ đô sau ngày 10-10-1954.
Với việc kí kết Hiệp định Giơnevơ (7-1954), miền Bắc được giải phóng, Hà Nội trở lại là Thủ đô của nước Việt Nam DCCH, bắt đầu cải tạo và xây dựng từ đầu, đặc biệt là tổ chức lại hệ thống chính quyền các cấp và hoạch định lại địa giới hành chính của Thủ đô.
Về địa giới hành chính, sau khi giải phóng, các tỉnh xung quanh Hà Nội tiếp tục lấy đường ranh giới với Hà Nội là đường ranh giới do Pháp sử dụng trước đó.
Vì thế, đến ngày 10-10-1954, đường ranh giới của Hà Nội với các tỉnh xung quanh về cơ bản đã được xác định, trừ đường ranh giới với tỉnh Bắc Ninh. Ranh giới với tỉnh Bắc Ninh có một chút thay đổi so với trước năm 1954, cụ thể quận Gia Lâm vốn ở ngoại thành Hà Nội, nhưng bị cách bởi sông Hồng, nên được chuyển về cho tỉnh Bắc Ninh quản lý.
Trong khi đó, nguyện vọng của nhân dân khu vực Gia Lâm muốn được sáp nhập về Hà Nội, hơn nữa, khu vực phố Gia Lâm và các xã lân cận của Gia Lâm vốn có quan hệ gắn bó chặt chẽ với nội thành, được nối liền với nội thành bằng cầu Long Biên. Bởi vậy, ngày 11-11-1954, Trung ương Đảng ban hành Nghị quyết số 49NQ/TW quyết định sáp nhập khu vực Gia Lâm vào Hà Nội. Ngày 13-12-1954, Thủ tướng Chính phủ ra Nghị định số 420-TTg sáp nhập khu vực phố Gia Lâm, gồm có phố Gia Lâm, khu nhà ga, sân bay Gia Lâm và 4 xã Hồng Tiến, Việt Hưng, Long Biên, Ngọc Thụy vào thành phố Hà Nội [1, tr.242].
Khi vào tiếp quản Hà Nội, UBQC thành phố đã tiếp quản quận Văn Điển và tạm thời tổ chức quận Văn Điển gồm 23 thôn thuộc hệ thống hành chính thành phố Hà Nội. Khi tình hình đã dần ổn định, xét nghề nghiệp chính của nhân dân ở Văn Điển là làm ruộng, thành phần nhân dân tương đối thuần nông so với các quận khác
25
thuộc ngoại thành Hà Nội, để hợp lý về mặt địa dư cũng như về mặt tính chất sinh hoạt của nhân dân quận Văn Điển, Thủ tướng Chính phủ đã ban hành Nghị định số 436-TTg (ngày 4-1-1955) giải tán quận Văn Điển (gồm 23 thôn), trả cho tỉnh Hà Đông để tổ chức thành 2 huyện Thanh Trì và Thanh Oai [1, tr. 242, 247].
Như vậy sau khi tiếp quản, địa giới hành chính thành phố Hà Nội đã có một số thay đổi. Tính đến đầu năm 1955, địa giới thành phố Hà Nội được hoạch định như sau: phía Đông giáp tỉnh Bắc Ninh, phía Tây giáp tỉnh Hà Đông và Sơn Tây, phía Nam giáp tỉnh Hà Đông, phía Bắc giáp tỉnh Bắc Ninh. Thành phố Hà Nội gồm 4 quận nội thành (quận I, II, III, IV) với 36 khu phố và 4 quận ngoại thành với 46 xã [103, tr. 612]. Dân số thành phố Hà Nội năm 1955 là 778.200 người, diện tích là 152,2 km2 [197, tr. 31].
Từ năm 1955 đến trước năm 1961, ranh giới hành chính vòng ngoài của thành phố Hà Nội không có thêm sự thay đổi nào, tuy nhiên lại có một số điều chỉnh về ranh giới hành chính các cấp, trên cơ sở những thay đổi về cơ cấu tổ chức các cấp chính quyền của Hà Nội.
Sau khi tiếp quản, Hà Nội tiến hành xây dựng lại hệ thống tổ chức chính quyền các cấp. Đây là thời gian để lãnh đạo Hà Nội vừa nghiên cứu xây dựng vừa thể nghiệm các mô hình tổ chức chính quyền nhằm hoàn thiện hệ thống tổ chức chính quyền các cấp ở Hà Nội. Ở giai đoạn này có sự đan xen nhiều tư duy khác nhau giữa các lãnh đạo Hà Nội về việc hình thành các cấp chính quyền ở Hà Nội, nổi trội là tư duy về hai phương án: chính quyền 3 cấp (Thành phố - Quận - Khu phố) và chính quyền 2 cấp (Thành phố - Khu phố). Do đó, địa giới hành chính thành phố Hà Nội cũng được thay đổi để đảm bảo cho hoạt động của chính quyền được thuận tiện.
Cuối năm 1954, thành phố Hà Nội chủ trương xây dựng hệ thống chính quyền 3 cấp, đánh dấu bằng sự thành lập của chính quyền cấp quận vào tháng 11- 1954, với tên gọi là Ban Cán sự, chịu trách nhiệm cả công tác Đảng và công tác chính quyền. Theo chỉ thị, Ban Cán sự thực hiện lãnh đạo các mặt công tác của các tổ công tác khu phố, đồng thời các tổ công tác có nhiệm vụ báo cáo thẳng với Ban Cán sự. Nhưng, trên thực tế, UBQC và UBHC thành phố Hà Nội vẫn là cơ quan trực tiếp chỉ đạo các công việc liên quan đến chính quyền khu phố. Vì thế, sang năm 1955, Thành ủy Hà Nội lại chủ trương chuyển đổi sang hệ thống chính quyền 2 cấp,
“tổ chức cách làm việc ở khu phố, tiến tới bỏ quận… nghiên cứu sáp nhập khu phố”
[150, tr. 78]. Thực hiện chủ trương này, tháng 4-1955, Ban đại diện chính quyền khu phố được thành lập (sau đổi thành UBHC lâm thời khu phố).
26
Tháng 9-1955, Thành ủy ra Nghị quyết về vấn đề phân chia lại địa giới các quận và khu phố, đề xuất lại chủ trương giữ cấp quận. Ở mỗi quận sẽ có một UBHC quận. Ở khu phố vẫn giữ UBHC lâm thời khu phố [151, tr. 1]. Thực hiện chủ trương của Thành ủy Hà Nội, ngày 18-9-1955, UBQC và UBHC thành phố Hà Nội đã ban hành Thông cáo số 237/TC-UB tạm thời quy định ranh giới các Quận và các khu phố thuộc Hà Nội. Theo đó, nội thành được chia làm 4 quận (Quận I, II, III và IV).
Bốn quận ngoại thành trước đây (Quỳnh Lôi, Quảng Bá, Ngã Tư Sở, Cầu Giấy) được chia lại thành 3 quận: V, VI, VII, đặt trực tiếp dưới sự chỉ đạo của UBQC và UBHC thành phố Hà Nội. Quận Gia Lâm gọi là quận VIII. Khu vực trên sông Hồng từ Chèm đến Khuyến Lương thành lập một quận riêng gồm 3 khu phố gọi là Quận Trên sông (Quận 9) [204, tr. 51-52].
Sang năm 1956, qua công tác đăng kí hộ khẩu ở nội thành và cải cách ruộng đất ở ngoại thành, UBQC và UBHC thành phố Hà Nội nhận thấy ranh giới hành chính có một vài chỗ chưa hợp lý và thể theo nguyện vọng của nhân dân nên đã ban hành Thông tri số 617/TT-TC-CB (ngày 18-4-1956) điều chỉnh lại ranh giới 9 khu phố thuộc bốn quận ở nội thành; hoạch định ranh giới mới và đặt tên cho 37 xã ở ngoại thành [205, tr.1].
Điều đáng chú ý là, đến tháng 1-1958, Thành ủy Hà Nội chính thức chủ trương bỏ cơ quan hành chính cấp quận, thực hiện sắp xếp lại các đơn vị khu phố theo cơ sở các đơn vị bầu cử HĐND nhằm làm cho sự lãnh đạo từ thành phố đến các khu phố được mau lẹ, kịp thời. Theo đó, từ tháng 3-1958, Hà Nội được chia thành 12 khu phố: Trúc Bạch, Ba Đình, Cửa Đông, Hàng Đào, Hàng Bông, Văn Miếu, Hàng Cỏ, Hoàn Kiếm, Ô Chợ Dừa, Bảy Mẫu, Hai Bà, Bạch Mai [38, tr. 70- 73]. Mỗi khu phố có một Ban Cán sự hành chính với số lượng từ 11 đến 13 người.
Tuy nhiên, sau một thời gian hoạt động, UBHC thành phố Hà Nội nhận thấy việc quản lý 12 khu phố gặp một số khó khăn, bộ máy tổ chức ở các khu phố chưa thực sự mạnh, khả năng đảm nhiệm nhiệm vụ mà cơ quan cấp Thành phân cấp cho các khu phố chưa cao. Do đó, UBHC thành phố Hà Nội nhận thấy cần điều chỉnh lại tổ chức bộ máy các khu phố cũng như địa giới các khu phố theo các nguyên tắc:
thuận lợi về điều kiện địa dư; thuận lợi cho sinh hoạt của quần chúng nhân dân; đảm bảo tốt về quan hệ lãnh đạo; thuận tiện cho việc phát triển kinh tế, văn hóa; đảm bảm thuận tiện cho công tác an ninh, trật tự của thành phố; không xáo trộn chia cắt nhiều đơn vị hành chính; dân số khu mới từ 3 vạn đến 5 vạn dân. Trên cơ sở các nguyên tắc đó, tháng 5-1959, nội thành Hà Nội được chia lại thành 8 khu phố, bao gồm: Trúc Bạch, Đồng Xuân, Ba Đình, Hoàn Kiếm, Hai Bà, Hàng Cỏ, Bạch Mai, Đống Đa [206, tr. 1].
27
Đối với ranh giới của các xã ngoại thành, để thuận tiện cho việc chỉ đạo, tổ chức và tiến hành các công tác trong thành phố. UBHC thành phố Hà Nội đã ban hành một số quyết định: cắt hai thôn Thịnh Hào và Trung Tự về quận Ngã Tư Sở thuộc ngoại thành, tạm thời giao khu 29 về quận III (6-1955); sáp nhập hai xóm Thanh Lương 1 và 2 thuộc xã Thanh Lương trên sông vào xã Thanh Trì, cùng Quận VII; sáp nhập xóm Khuyến Lương thuộc xã Thanh Lương trên sông vào xã Lĩnh Nam, cùng Quận VII;
sáp nhập xã Tân Lập và xã Thụy Phương thuộc Quận V thành một xã; sáp nhập xã Ngọc Thụy và Thái Thụy thuộc Quận VIII thành một xã (9-1958) [1, tr. 291].
Từ năm 1958, Hà Nội tiến hành cải tạo XHCN và bước đầu phát triển kinh tế, văn hóa, không gian Thủ đô trở nên chật chội, thêm nữa, Nghị quyết Hội nghị Trung ương lần thứ 14 về kế hoạch 3 năm phát triển và cải tạo kinh tế, phát triển văn hóa đã ghi rõ: “cần nghiên cứu quy hoạch các vùng kinh tế, quy hoạch xây dựng các thành phố”. Vì thế, ngày 29-8-1958, Bộ Chính trị đã họp bàn về mở rộng thành phố Hà Nội theo kế hoạch dài hạn. Phát biểu tại hội nghị, Chủ tịch Hồ Chí Minh nêu rõ:
Mở rộng thành phố phải căn cứ vào thiên thời (mưa, gió, nắng…), địa lợi (địa chất, sông hồ…) và nhân hòa (lợi ích của nhân dân, của Chính phủ…). Công tác quy hoạch thành phố phải hợp lý, bảo đảm được cả về kinh tế, mỹ quan và quốc phòng, phải có kế hoạch vận động quần chúng tham gia, có ban phụ trách để chịu trách nhiệm, tránh lối làm đại khái, lãng phí [107, tr. 136].
Ngày 12-9-1959, Bộ Chính trị họp đánh giá tình hình mọi mặt Thủ đô Hà Nội, đề ra nhiệm vụ cải tạo và mở rộng thành phố Hà Nội, xác định quy mô và hướng phát triển của thành phố. Phát biểu tại cuộc họp, Chủ tịch Hồ Chí Minh nhấn mạnh về tổ chức thực hiện trong xây dựng phải có quy hoạch, đồng bộ, làm từng bước và chú ý cả nội và ngoại thành Hà Nội.
Ngày 16-11-1959, Ban Bí thư tổ chức hội nghị thảo luận về những công trình lớn trong quy hoạch của thành phố Hà Nội và mở rộng ngoại thành. Phát biểu tại hội nghị, Chủ tịch Hồ Chí Minh căn dặn trong thiết kế phải đồng bộ (đường sá, hệ thống thoát nước, lưới điện…), tránh cản trở sự đi lại của nhân dân;
phải có quy hoạch trước, tránh làm rồi lại phá đi và phải thực hiện nhanh - nhiều - tốt - rẻ [107, tr. 391]
Tinh thần của các hội nghị của Bộ Chính trị, Ban Bí thư đã được thể chế hóa trong Nghị quyết số 98-NQ/TW (ngày 4-1-1960) về quy hoạch cải tạo và mở rộng thành phố Hà Nội. Nghị quyết khẳng định: “Hà Nội là thủ đô của nước Việt Nam xã hội chủ nghĩa thống nhất phải là trung tâm chính trị và văn hóa của cả nước và là