Chương 5. NHẬN XÉT VÀ KINH NGHIỆM
5.2.1. Kinh nghiệm về xác định chủ trương
Thứ nhất, điều tra, tính toán kỹ càng điều kiện thực tiễn và cân nhắc thấu đáo các cơ sở khoa học, cẩn trọng khi ra quyết định điều chỉnh địa giới hành chính thành phố Hà Nội
Mỗi quốc gia đều chia lãnh thổ của mình ra thành những đơn vị hành chính - lãnh thổ để thực hiện mục đích quản lý. Trong một nhà nước đơn nhất (không phải là liên bang) thì các cấp chính quyền địa phương không phải là những nhà nước nhỏ trong một nhà nước lớn, mà là những đơn vị hành chính do nhà nước trung ương đặt ra để bảo đảm hiệu lực quản lý của nhà nước tại địa phương.
Nhìn ra các nước, địa giới hành chính cấp tỉnh một khi đã hình thành trong lịch sử thì chúng tương đối ổn định, rất ít thay đổi (như Berlin - Đức, Helsinki - Phần Lan, Stockholm - Thụy Điển...) Bởi vấn đề điều chỉnh lại địa giới một tỉnh thành là một vấn đề phức tạp. Thông thường nước nào cũng mong muốn giữ được một sự ổn định nhất định về mặt tổ chức chính trị cũng như về mặt tổ chức lãnh thổ, cho nên vấn đề thay đổi địa giới chỉ được đặt ra khi thật sự có một yêu cầu bức bách về một mặt nào đó mà thôi. Ví dụ khi cần làm cho cơ chế quản lý mới có hiệu lực hơn, khi có nhu cầu đặc biệt về mặt quốc phòng, hay do tác động của quá trình đô thị hóa…
Tuy nhiên, trong những năm từ 1978 đến 2008, ở Hà Nội đã diễn ra 3 lần điều chỉnh địa giới hành chính. Địa giới hành chính thành phố Hà Hội không có sự ổn định, nhất quán mà luôn có sự thay đổi, khi thì được mở rộng ra, khi thì thu hẹp vào, khi lại được mở rộng với quy mô lớn như ngày nay. Việc nhập vào - tách ra - nhập vào này thể hiện sự thiếu tầm nhìn chiến lược trong việc quy hoạch thành phố, thể hiện sự lúng túng của Đảng và Chính phủ trong việc quản lý địa giới của Thủ
125
đô. Việc thay đổi liên tục như vậy cũng tạo tâm lý không ổn định trong nhân dân, tốn kém cho ngân sách Nhà nước, tốn thời gian cho việc nghiên cứu, tổ chức thực hiện, tổ chức lại bộ máy chính quyền.
Hạn chế điều chỉnh về địa giới hành chính để tạo sự ổn định về hệ thống tổ chức chính quyền, tạo tâm lý ổn định trong nhân dân, tiết kiệm cho ngân sách Nhà nước, từ đó tạo đà để phát triển Thủ đô là một việc làm cần thiết. Trên cơ sở một địa giới hành chính ít thay đổi, một hệ thống tổ chức chính quyền ổn định, trong giai đoạn hiện nay, Đảng và Nhà nước cần tập trung vào chỉ đạo phát triển kinh tế Thủ đô; tiếp tục đẩy mạnh thực hiện cải cách hành chính; nâng cao chất lượng, hiệu quả hoạt động của bộ máy chính quyền đi đôi với việc sắp xếp, tinh giản lại đội ngũ cán bộ của thành phố; tăng đầu tư hỗ trợ khu vực còn khó khăn; thực hiện tốt các chính sách an sinh xã hội, giải quyết các bức xúc về vệ sinh an toàn thực phẩm, vệ sinh môi trường.
Khi có điều chỉnh, cần nghiên cứu kĩ lưỡng, cụ thể, có cơ sở khoa học rõ ràng, có chiến lược, tầm nhìn dài hạn. Địa giới hành chính Hà Nội có nhiều vấn đề phức tạp hơn các địa phương khác bởi Hà Nội là Thủ đô của cả nước, có cả nội thành và ngoại thành, cho nên phải có sự nghiên cứu kỹ và điều chỉnh hợp lý, sáng tạo mang tính chất địa phương riêng. Trước khi tiến hành điều chỉnh Thủ đô, Trung ương và thành phố cần tìm hiểu kỹ lưỡng tình hình thực tế, cũng như khả năng thực hiện và những hệ quả của nó để tìm ra biện pháp khắc phục tránh tình trạng bị động, chạy theo tình hình.
Điều chỉnh địa giới hành chính là một công việc mang tính xã hội hết sức phức tạp, liên quan đến nhiều lĩnh vực khác nhau như tổ chức bộ máy quản lý nhà nước ở địa phương, hiệu quả quản lý chính quyền, bảo vệ quốc phòng an ninh, phát triển kinh tế - xã hội, không loại trừ cả các yếu tố văn hóa, truyền thống lịch sử, tâm lý, phong tục tập quán sinh hoạt của nhân dân ở từng địa phương, từng cộng đồng dân cư, thậm chí còn ảnh hưởng đến cả từng gia đình, từng con người cụ thể. Vì vậy, khi đề ra chủ trương điều chỉnh địa giới hành chính của một tỉnh thành, địa phương nào đó, cần tính đến một số vấn đề như:
- Điều kiện tự nhiên của địa phương, đặc biệt là điều kiện địa lý, bao gồm cả địa chính trị, địa kinh tế, địa văn hóa, địa hành chính, địa quân sự… Nếu trong một đơn vị địa giới hành chính cấp tỉnh, thành phố mà có sự khác biệt quá xa giữa các vùng về điều kiện địa lý thì không tránh khỏi những khó khăn ảnh hưởng đến sự phát triển chung của kinh tế, xã hội.
126
- Điều kiện dân sinh, kinh tế của đất nước và của địa phương. Việc điều chỉnh địa giới hành chính, chia tách hay nhập tỉnh sẽ thuận lợi hơn và có kết quả hơn khi các đơn vị hành chính gắn với các đơn vị xây dựng và phát triển kinh tế.
Trên thực tế, các đơn vị địa lý kinh tế thường biến động, thậm chí có biến động lớn, cho nên cần tránh trường hợp thiết kế một đơn vị địa lý hành chính lại bao gồm nhiều đơn vị địa lý kinh tế.
- Yêu cầu về an ninh, quốc phòng, trật tự và an toàn xã hội của đất nước cũng như mỗi địa bàn. Đối với Việt Nam, yêu cầu này có một ý nghĩa vô cùng quan trọng. Việc phân vạch địa giới hành chính phải làm sao kết hợp được điều kiện tự nhiên với đặc điểm của vùng dân cư, tạo nên sức mạnh để có thể ứng phó nhanh nhạy với thiên tai, địch họa trên địa bàn của mình, góp phần tốt nhất vào việc giữ gìn sự ổn định và an ninh cho Tổ quốc.
- Trình độ, tiến bộ khoa học - công nghệ của đất nước, của địa phương, đặc biệt là các lĩnh vực có liên quan chặt chẽ tới quản lý hành chính, quản lý nhà nước như giao thông vận tải, thông tin liên lạc…
- Truyền thống văn hóa, đặc điểm kinh tế - xã hội và tâm lý của nhân dân địa phương. Một đơn vị địa giới hành chính thuận lợi nếu trong đó có sự thuần nhất hoặc không khác biệt nhau lắm về truyền thống văn hóa, về kinh tế và tâm lý. Nên tránh thiết kế một mô hình địa giới hành chính nói chung, mô hình cấp tỉnh, thành phố nói riêng bao gồm những vùng quá khác biệt nhau về truyền thống, văn hóa, đặc điểm kinh tế, xã hội và tâm lý.
Trước khi đề ra chủ trương điều chỉnh địa giới hành chính một tỉnh, thành phố, cần vận dụng tốt các luận cứ trên để đảm bảo tính đúng đắn của nó. Trong quá trình nghiên cứu lập dự án và hoàn thiện dự án cần có đầy đủ tri thức về nhiều mặt, về lý luận và thực tế ở địa phương, đòi hỏi phải có sự đóng góp trí tuệ, công sức của nhiều người, nhiều ngành.
Như vậy, mỗi khi đưa ra một quyết sách đối với Thủ đô nói chung và đối với vấn đề điều chỉnh địa giới hành chính thành phố Hà Nội nói riêng thì cần có những điều tra, tính toán kĩ càng điều kiện thực tiễn và cân nhắc thấu đáo các cơ sở khoa học, cần có tầm nhìn chiến lược, có sự bao quát chung, bảo đảm được sự phát triển lâu dài và bền vững, tính cân đối giữa nội và ngoại thành, giữa thành thị và nông thôn, giữa công nghiệp và nông nghiệp, dịch vụ, giữa hiện đại và truyền thống, giữa kinh tế kỹ thuật và tâm linh, giữa con người và cảnh quan văn hóa, môi trường sinh thái...
127
Thứ hai, giải quyết hài hòa lợi ích trung tâm và ngoại vi, đảm bảo khai thác tốt tiềm năng, lợi thế vùng miền, địa phương
Mỗi quyết sách được đưa ra, ngoài việc cần tính toán kĩ càng điều kiện thực tiễn, các cơ sở khoa học, thì cũng cần tính đến việc hài hòa lợi ích trung tâm và lợi ích ngoại vi, đảm bảo khai thác tốt tiềm năng, lợi thế vùng miền, địa phương.
Vấn đề điều chỉnh địa giới hành chính thường được gắn liền với vấn đề đô thị hóa. Ở Việt Nam, đề tài nghiên cứu khoa học cấp Nhà nước, mã số KX.09: “Quá trình đô thị hóa Thăng Long - Hà Nội, kinh nghiệm lịch sử và định hướng phát triển đô thị trong thời kì công nghiệp hóa - hiện đại hóa đất nước” do Bộ Khoa học và Công nghệ với UBND thành phố Hà Nội thực hiện cũng xác định: Mở rộng địa giới Thủ đô Hà Nội là một quy luật trong quá trình đô thị hóa.
Trên thế giới, đô thị hóa đã được các nhà khoa học nhìn nhận dưới các góc độ kinh tế, văn hóa, xã hội, lịch sử và sự phát triển khoa học kĩ thuật. Dưới góc độ lịch sử, ở thời kỳ tiền văn minh nông nghiệp và văn minh nông nghiệp, đô thị mang chức năng ban đầu là quân sự - chính trị - tôn giáo, tuy nhiên, đến cuộc cách mạng công nghiệp, bắt đầu ở Anh vào thế kỷ XVIII, yếu tố kinh tế cũng như những phát minh khoa học kỹ thuật đã trở thành yếu tố thúc đẩy mạnh mẽ quá trình đô thị hóa.
Ở thời kỳ văn minh hậu công nghiệp, diễn ra mạnh mẽ ở các nước châu Âu (Anh, Pháp, Đức, Ý…), Mỹ, dưới tác động của tiến bộ khoa học kỹ thuật, quá trình đô thị hóa không chỉ là quá trình phát triển về kinh tế - xã hội mà còn là quá trình tập trung và mở rộng không ngừng diện tích thành phố. Tuy nhiên đến một mức độ nào đó, sự tập trung đã đưa các thành phố vào tình trạng bế tắc bởi rác thải kết tụ, bệnh tật tràn lan, tội phạm tăng cao. Đó cũng là nguyên nhân khiến người dân muốn dịch chuyển từ trung tâm đến các thành phố nhỏ, thị trấn lân cận, điều này đã hình thành nên những thành phố trung bình ở các khu vực xung quanh.
Hiện nay, trên thế giới có hai xu hướng đô thị hóa. Xu hướng “điểm” là tập trung phát triển các đô thị lớn và cực lớn, mở rộng ra xung quanh một đô thị trung tâm. Xu hướng “diện” là phát triển đồng đều các đô thị và vùng nông thôn.
Nhiều nước đã phát triển nhanh chóng nhờ phát triển theo xu hướng “điểm”
với các đô thị cực lớn như Seoul (Hàn Quốc), Bangkok (Thái Lan), Thượng Hải, Bắc Kinh (Trung Quốc)… Sự phát triển đô thị theo xu hướng điểm nhằm tăng các cơ hội kinh doanh, tăng hiệu quả đầu tư cơ sở hạ tầng và kết quả là làm tăng tốc độ phát triển đô thị. Tuy nhiên, các thành phố theo xu hướng “điểm” cực lớn lại nảy
128
sinh nhiều yếu tố bất lợi về xã hội và môi trường, như việc gia tăng khoảng cách giàu nghèo, sự cách biệt đô thị và nông thôn, những vấn đề đặt ra cho việc bảo vệ môi trường sống.
Ví dụ, ở Trung Quốc, điều 4 Luật Quy hoạch (năm 1989) có nêu: “Nhà nước thực hiện phương châm khống chế nghiêm ngặt quy mô của các thành phố lớn, phát triển hợp lý các thành phố vừa và nhỏ” (thành phố lớn được quy định từ 500.000 dân trở lên) [53, tr. 12, 13]. Đồng thời có cả phong trào “ly nông bất ly hương” để phát triển sản xuất phi nông nghiệp ở vùng nông thôn, giữ dân ở nông thôn. Nhưng kết quả của chính sách mở cửa (từ 1979), các thành phố lớn và cực lớn vẫn phát triển nhanh, nhất là khu vực phía Đông nước này như: Thượng Hải, Bắc Kinh.
Thủ đô Seoul, Hàn Quốc, một trong số những thành phố lớn nhất thế giới là một ví dụ điển hình của xu hướng “điểm”. Những thành tựu vượt bậc trong việc phát triển kinh tế đã giúp Hàn Quốc trở thành quốc gia có tốc độ đô thị hóa nhanh nhất ở Châu Á, tạo nên những vùng đô thị khổng lồ và những trung tâm công nghiệp lớn. Sự phát triển mạnh mẽ của nền kinh tế, đặc biệt trong lĩnh vực công nghiệp là động lực quan trọng giúp cho Seoul nhanh chóng trở nên phồn thịnh và được xếp vào danh sách một trong mười thành phố lớn nhất thế giới. Để khắc phục những ảnh hưởng tiêu cực của quá trình đô thị hóa nhanh chóng, sau những năm 1970, các nhà lãnh đạo Hàn Quốc đã cho xây dựng Vùng đô thị Seoul (Seoul Metropolitan Region - SMR) với 7 thành phố vệ tinh mới trong bán kính 30km tính từ trung tâm Seoul là: Songnam, Puchon, Incheon, Suwon, Anyang, Ansan, Koyang và 2 thành phố nằm ngoài bán kính 50km từ trung tâm là Pyongtaek, Yangpyong nhằm điều chỉnh chiến lược phát triển đô thị nhằm tạo ra thế cân bằng trong sự phát triển của Seoul, khắc phục những hạn chế của xu hướng điểm này.
Giống như Hàn Quốc, một số nước khác cũng áp dụng hình thức Vùng đô thị như: Vùng đô thị thủ đô Bangkok (Bangkok Capital Region-BCR) của Thái Lan, Vùng đô thị Jakarta và Botabek (Jabotabek Metropolitan Region - JMR) của Indonesia, Vùng đô thị Kuala Lumpur (Kuala Lumpur Metropolitan Region - KLMR) của Malaysia, Vùng đô thị Manila (Manila Metropolitan Region - MMR) của Philippin. Trong đó có các loại hình vùng đô thị: phân chia thành các thành phố đồng cấp (Metro Manila), các thành phố vệ tinh (Seoul), các chùm và dải đô thị (Bangkok, Kuala Lumpur)… Cách tổ chức không gian như thế sẽ tạo điều kiện thuận lợi cho quản lý vì khi đó tổng nguồn lực về con người, tài chính, tài nguyên và tổ chức vật chất được phân tán một cách hợp lý trên một diện rộng hơn.
129
Một xu hướng nữa trong phát triển đô thị trên thế giới là sự phân chia riêng biệt trung tâm kinh tế tài chính và trung tâm hành chính. Một ví dụ điển hình của xu hướng này ở Châu Á là sự thay đổi của thủ đô Kuala Lumpur (Malaysia). Kuala Lumpur được chọn làm thủ đô của Liên bang Malaya vào năm 1957 và tiếp tục là thủ đô của liên bang Malaysia từ năm 1963. Kuala Lumpur giữ vai trò là trung tâm chính trị, kinh tế, tiền tệ, thương mại và văn hóa của Malaysia, là đầu mối giao thông liên lạc của cả đất nước Malaysia. Là một thủ đô đa chức năng của Malaysia, Kuala Lumpur ngày càng trở nên quá tải, ùn tắc. Tuy nhiên, chính phủ Malaysia đã có một cách cải thiện tình trạng quá tải và ùn tắc ở thủ đô bằng cách xây dựng một thành phố mới - Putrajaya năm 1990 để làm trung tâm hành chính của chính phủ Malaysia, thay vì mở rộng quy mô diện tích của thành phố Kuala Lumpur. Từ năm 1999, thành phố Putrajaya chính thức đi vào hoạt động, các cơ quan chính phủ đã được chuyển từ Kuala Lumpur đến Putrajaya. Putrajaya cách thủ đô Luala Lumpur 25km về hướng Nam, được xem là trung tâm hành chính của Malaysia.
Song, trong bất kỳ trường hợp nào, nhu cầu điều chỉnh địa giới hành chính trong một địa phương phải xuất phát từ quyền lợi chung của cả nước rồi mới xét (hoặc kết hợp) với quyền lợi địa phương. Vì địa phương chỉ là một phần của tổng thể cả nước, chịu sự tác động của các mối quan hệ chung cũng như ngược lại.
Vì vậy, việc phân chia hoặc điều chỉnh lại địa giới là một việc làm đầy trách nhiệm, phải rất thận trọng. Điều này không có nghĩa là khi thấy có một sự bất hợp lý nhất định, lâu ngày đã thành một sức cản đối với sự phát triển của địa phương, mà vì quá lo lắng cho sự ổn định chung mà không làm, tất nhiên sau khi đã cân nhắc đủ mọi mặt. Tổ chức hành chính quốc gia là một hệ thống có nhiều cấp: trung ương, tỉnh, huyện, xã, giữa các cấp này có những mối quan hệ chặt chẽ. Cho nên bất kì một sự thay đổi quan trọng nào trong một cấp của hệ thống đều có ảnh hưởng đến toàn hệ thống nói chung và đối với từng cấp đó nói riêng. Chính vì vậy, cần hết sức thận trọng trong khi cân nhắc bất kì một tác động nào có ảnh hưởng đến toàn hệ thống và cho chính đơn vị trong đó đã xảy ra sự thay đổi.
Hà Nội từ lâu đã là đô thị lớn nhất miền Bắc và miền Trung của Việt Nam, có ảnh hưởng lan tỏa trực tiếp khá mạnh mẽ ra khu vực xung quanh. Để chuẩn bị điều kiện phát huy hơn nữa ảnh hưởng lan tỏa đó, năm 1978 Trung ương Đảng đã đề ra chủ trương mở rộng diện tích vốn có từ năm 1961 của Hà Nội là hơn 600km2 lên 2.123km2. Tuy nhiên, trong giai đoạn khó khăn về kinh tế của thời kì bao cấp, kì