a) Quyết tâm chính trị thúc đẩy liên kết khu vực của các nước ASEAN đang lên cao
Như đã đề cấp ở Chương I, Phần viết về nguyên nhân đi đến hình thành Cộng đồng ASEAN nói chung, Cộng đồng An ninh ASEAN nói riêng trước hết xuất phát từ nhu cầu gia tăng hợp tác an ninh và chính trị của ASEAN trong bối cảnh mới. Chính từ nhu cầu này đã và đang tạo ra động lực, thôi thúc các nước ASEAN cần tạo ta một cơ chế hợp tác mới, hiệu quả hơn nhằm để thúc đẩy nhanh liên kết kinh tế nội khối, duy trì và tăng cường môi trường hoà bình, ổn định cho phát triển ở Đông Nam Á, làm tâng sức mạnh tổng hợp và khả năng cạnh tranh của cả khối và từng quốc gia trước sự thay đổi nhanh chóng của môi trường địa - chính trị và tương quan quyền lực ở châu Á và trên thế giới những thập niên đầu thế kỷ XXI. Chính những quyết tâm chính trị,
80
trước hết là của giới cầm quyền các nước ASEAN đang lên cao là một trong nhưng co hội thuận lợi đối với xây dựng AC nói chung, ASC nói riêng.
b) Kinh nghiệm và thành tựu nổi trội của hợp tác chính trị, an ninh trong 40 năm qua
Cùng với quyết tâm chính trị, trong 40 năm qua, ASEAN đã tạo cho mình một nền tảng tư tưởng, hộ thống cơ sở chính tri-pháp lý cho hợp tác chính trị, an ninh. Điển hình mới đây, ASEAN đã thông qua bản Hiến chương ASEAN - đặt cơ sở pháp lý vững chắc, hướng dẫn, điều chỉnh và kiểm soát các hoạt động xây dựng Cộng đồng ASEAN. Hơn nữa, sau bốn tập niên tồn tại, hợp tác chính trị, an ninh của ASEAN là lĩnh vực nổi trội nhất, gặt hái được nhiều thành tựu, đóng vai trò then chốt trong đoàn kết, thống nhất khu vực và mở rộng hợp tác quốc tế. Điều này không chỉ thể hiện trong việc trung hoà lợi ích chính trị, an ninh giữa các nước thành viên, đảm bảo môi trường hoà bình, ổn định trong khu vực, mà còn mở rộng quan hộ đối thoại, đối tác chiến lược hay toàn diện với hầu hết các nước, tổ chức quan trọng của thế giới. Hơn nữa, ASEAN bước đầu đã thành công trong việc tạo dựng các hợp tác đa phương, trong đó có ARF và đang giữ vai trò chủ đạo trong nhiều cơ chế hợp tác khu vực như ASEAN +1, ASEAN +3 v.v. Uy tín của ASEAN trong hợp tác an ninh khu vực đang gia tăng. Trên đây là một trong nhưng điều kiện thuận lợi cho việc triển khai xây dựng Cộng đồng Anninh ASEAN.
c) Phù hợp với xu hướng gia tăng hợp tác chính trị, an ninh đa phương trong bối cảnh quốc tế mới
Sự nổi lên của các vấn đề an ninh, nhất là an ninh phi truyền thống trong thập niên gần đây ngày càng thu hút sự quan tâm của các quốc gia trên thế giới. Những vấn đề như khủng hoảng tài chính, tiền tệ, sự khan hiếm năng lượng và lương thực, buôn lậu (an ninh kinh tế), sự gia tăng chênh lộch giàu nghèo, bất công xã hội, thất nghiệp, thiếu dân chủ, tội phạm xã hội (an ninh xã hội), thiên tai, dịch bệnh (an ninh môi trường) ngày càng tác động sâu sắc đến mọi mặt đời sống của tất cả các nước. Hơn nữa, sau sự kiện 11/9/2001, chống chủ nghĩa khủng bố trở thành một trong những ưu tiên hành đầu cùa nhiều quốc gia, đặc biệt là Mỹ. Thêm vào đó, xung đột sắc tộc, tôn giao và sự gia
81
tăng của chủ nghĩa ly khai đang đe doạ toàn vẹn lãnh thổ, an ninh quốc gia, làm tổn hạn đến đoàn kết dân tộc và phát triển kinh tế. Ngoài ra, sự tranh chấp chủ quyển lãnh thổ, các nguồn tài nguyên thiên nhiên và chạy đua vũ trang cũng có chiều hướng gia tăng cũng làm tăng độ nhạy cảm chính trị và an ninh.
Cùng với những biến động trên, sự gia tăng của toàn cầu hoá cũng làm tăng sự phụ thuộc lẫn nhau giữa các quốc gia-dân tộc, đòi hỏi các nước phải có nỗ lực, chia sẻ trách nhiệm chung. Đông Nam Á-một trong những khu vực đang nổi lên của những vấn đề an ninh trên, nhất là an ninh phi truyền thống. Chính vì vậy, việc điều chỉnh chính sách của các nước, trong đó có tăng cường hợp tác chính trị, an ninh khổng chỉ là một đòi hỏi khách quan của ASEAN, mà là xu thế chung của tất cả các nước trên thế giới. Đối với ASEAN, sự tiến tới một cộng đổng an ninh khu vực có ý nghĩa lớn hơn, không chỉ để trung hoà lợi ích chính trị, an ninh của mỗi nuơc thành viên, mà quan trọng hơn là nhằm tạo ra môi trường hoà bình và ổn định lâu dài cho phát triển bền vững ở mỗi nước thành viên của cả khu vực và trên thế giới.
4.2.2. Thách thức
a) Thách thức bắt nguồn từ nội tại, bản chất của ASEAN
Như đã đề cập ở trên, cam kết xây dựng ASC của ASEAN là một nỗ lực mới, đáp ứng nhu cầu tăng nhanh liên kết nội khối và thích ứng kịp thời với sự thay đổi nhanh chóng của môi trường chính trị, an ninh quốc tế khu vực những thập niên đầu thế kỷ XXI. Vị thế địa-chiêh lược, sức mạnh cạnh tranh kinh tế và sự ổn định chính trị của ASEAN trong những năm gần đây không ngừng được củng cố. Cùng với quyết tâm chính trị và những thành tựu trong gần 40 năm tồn tại và phát triển, những chuyển động mới trên đang làm cho thế và lực của Hiộp hội tăng lên, tạo tiền đề và cơ hội thuận lợi cho sự hình thành Cộng đồng ASEAN, trong đó có ASC. Tuy nhiên, viộc thực hiện các cam kết để hiện thực hoá ASC quả là một quá trình hết sức phức tạp, gặp nhiều khó khăn, thách thức.
82
Trước hết thách thức bắt nguồn từ sự khác nhau về lợi ích quốc gia và tính toán chiến lược của các nước thành viền. Như đã từng biết, ASEAN là một Hiệp hội hạp tác khu vực lỏng lẻo chứ không phải là một tổ chức siêu quốc gia. Mặc dầu Hiến chương ASEAN đã được thông qua hổi tháng 11/2007 (sẽ được Quốc hội phê chuẩn trong năm 2008), có một số nội dung mới như nhấn mạnh đến củng cố dân chủ và đề cao nhân quyền, làm tăng tư cách pháp nhân của ASEAN với tư cách là là Tổ chức liên quốc gia, nhưng nhìn chung vẫn là một tổ chức hợp tác khá lỏng lẻo. Các điều khoản ghi trong bản Hiến chương vể cơ bản còn chung chung, chưa được cụ thể hoá bằng những cụm từ hay quy định chặt chễ của vãn bản pháp luật, và không có sự khác nhau nhiều so với các văn kiện của ASEAN đã có trước đó. Mục tiêu, nguyên tắc hoạt động của ASEA.N khi mới thành lập và của Cộng đổng ASEAN về cơ bản là giống nhau, không có những khác biệt ỉớn (vẫn là mục tiêu xây dựng ASEAN trở thành một tổ chức hợp tác liên chính phủ, nhưng không trở thành một tổ chức siêu quốc gia như Liên minh châu Âu, và nguyên tắc hoạt động vẫn là khồng can thiệt vào công việc nội bộ của nhau và đồng thuận).
Tuy các nước thành viên nhìn chung coi ASEAN là quan trọng trong chính sách đối ngoại của mình, nhưng chưa phải là ưu tiên cao nhất, vẫn đặt lợi ích quốc gia-dân tộc lên lợi ích khu vực, chưa coi Cộng đổng ASEAN là mục tiêu chính hướng tới, mà trước mắt chủ yếu lnhư là một phương tiện để củng cố nhà nước quốc gia-dân tộc, làm chỗ dựa để triển khai chiến lược khu vực, mở rộng quan hệ với bên ngoài và hội nhập quốc tế một cách có hiệu quả.
Tiếp đến, các nước ASEAN chủ yếu còn là những nước nghèo, thiếu lực hướng tâm, chưa đủ nguồn tài chính đ ể giúp các thành viên mới kém phát triển hơn. Khác với khu vục EU, ASEAN là một thực thể, tập hợp các nước nghèo.
Khoảng 5 đến 10 năm nữa ASEAN vẫn là các nước đang phát triển thuộc loại trung bình và kém, chưa có nguồn tiềm năng lớn về tài chính để có thể lập nên một quỹ đủ mạnh để thúc đẩy liên kết khu vực đi vào chiều sâu. Mặc dầu trong bản Hiến chương có lập ra một Quỹ ASEAN (Điều 15, Chương IV), nhưng không nói cụ thể nguồn vốn lấy từ đâu, số lượng là bao nhiêu. Nếu có thì nguồn vốn không đủ mạnh để giúp ASEAN nhanh chóng thu hẹp khoảng
cách phát triển và nâng cao tính hiộu quả của các cơ quan ASEAN, chưa nói là các hoạt động lớn, cụ thể của 3 trụ cột trong Cộng đổng ASEAN, trong đó có Cộng đồng An ninh. Hơn nữa, ASEAN chưa có một nước hay nhóm nước đóng vai trò chủ đạo giống như EU hay Bắc Mỹ để thúc đẩy liên kết khu vực.
Tiếp theo, Tính đa dạng về chế độ chính trị và chênh lệch vê phát triển kỉnh t ế trong ASEAN trong khoảng 5-10 năm nữa về cơ bản chưa cố gì thay đổi. Sự phức tạp trong tình hình nội bộ của một số nước ASEAN (như xung đột tôn giáo, ly khai dân tộc, tình trạng thiếu dân chủ và nhân quyền, lạm dụng quyền lực v.v.) cũng như trong quan hộ giữa các nước thành viên với nhau (như tranh chấp chủ quyền, khai thác các nguồn lợi, khác nhau về quan điểm và lợi ích quốc gia trên các mặt v.v.) vẫn còn là những vấn đề lớn52. Tuy sự tường đổng về lợi ích, về giá trị dản chủ và sự phụ thuộc lẫn nhau không phải hoàn toàn là điều kiên kiên quyết cho hợp tác và liên kết khu vực, nhưng đối với việc xây dựng Cộng đổng An ninh là hết sức cần thiết. Những sự tương đổng (nhất là về chính trị và văn hoá) và ràng buộc lẫn nhau không chỉ tạo điểu kiên để hiện thực hoá Chương trình hành động ASC, mà còn đảm bảo duy trì sức sống của ASC.
Ngoài sự đa dạng về thể chế và trình độ phát triển, ASEAN hiện tại và trong tương lai gần vẫn còn lúng túng trong việc xác định mô hình phát triển với những nguyên tắc chủ đạo có tính chiến lược cho mình. ASEAN sẽ như thế nào sau 2015, là một tổ chức hợp tác liên chính phủ na ná như hiện nay hay tiến tới một tổ chức gần giống như siêu quốc gia, có sự liên kết chặt chẽ như mô hình EU? Chiếu theo bản Hiến chương ASEAN, thì Cộng đồng ASEAN đến nãm 2015 sẽ là một Tổ chức Liên chính phủ (ghi ở Điều 3 của Chương n), nhưng nó như thế nào thì chưa giải thích rõ. Mục tiêu hướng tới được ghi chung là (giống như Tầm nhìn 2020 đưa ra vào năm 1997) ASEAN sẽ tiến tới một Cộng đồng phát triển hoà bình, năng động và hài hoà, chia sẻ trách nhiộm
52 X em : Chẻnh lệch phát triển và an ninh kinh tế ở A S E A N (N g u y ễn Xuân Thắng cb .), H à N ội: K H X H , 2006, 227 tr.; Những vấn đề chính tri, kinh tế Đ ô n g Nam á thập nién đẩu thếký X X I (Trần K hánh cb .). Hà Nội:
K H X H , 2 0 0 6 , Chương H-IV, ư. 55 - ì 14.
84
và đùm bọc lẫn nhau, những không hướng tới một liên minh quân sự hay phong thủ chung.
Về nguyên tắc chủ đạo, ASEAN đã nhất trí sau 2015 vẫn cần tiếp tục duy trì các nguyên tắc cơ bản của Hiệp hội như không can thiệp, dồng thuận, giải quyết xung đột bằng con đường thương lượng hoà bình. Tuy nhiên, một số nước vẫn tìm cách thay đổi các nguyên tắc đó dưới dạng này hay dạng khác, đề cao cồng thức 10-x và 2+x và thậm chí là bỏ phiếu nhằm thay thế dần nguyên tắc đổng thuận v.v. Do vậy ASEAN cần quán triột hay có sự thoả thuận cao trước khi có hành động. Để chuyển từ hợp tác từ “ngăn ngừa và quản lý xung đột” sang cơ chế “giải quyết xung đột” và “kiến tạo hoà bình sau xung đột” như đã đưa ra trong ASC POA, thì ASEAN phải điều chỉnh, hay ít ra phải mềm dẻo, linh hoạt hơn các nguyên tắc hoạt động của mình. Hơn nữa, trong khi ASC nhấn mạnh đến an ninh toàn diện, an ninh con người là phương cách thích hợp nhất, nhằm đạt các mục tiêu phát triển hài hoà và bền vững, thì lại đề cao nguyên tắc không can thiệp. Ngoài ra ASC POA chưa đưa ra bất kỳ một biện pháp nào ngăn ngừa tình trạng chạy đua vũ trang và mua sắm vũ khí hiện nay. Hơn nữa ASC cũng không hạn chế việc các nước thành viên tiếp tục duy trì các liên minh quân sự, thậm chí tăng cường các sắp đặt phồng thủ với các cường quốc bên ngoài. Như vậy ASEAN khó loại bỏ được sự nghị kỹ lẫn nhau và khi các biện pháp xây dựng lòng tin chưa thực sự được đề cao thì việc xây dựng ASC sẽ gặp nhiều khó khãn hơn. Trên đây có thể là điểu khập khiễng, điểm bất cập nhất trong việc xây dựng AC nói chung, ASC nói riêng. Muốn tiến tới cộng đồng, các nước ASEAN phải lấp dẩn “khoảng cách về chính sách”, phải chia sẻ “nhường” một phần chủ quyền quốc gia-dân tộc cho thiết chế hay quyền lực khu vực. Nói một cách khác, việc ASEAN vẫn tiếp tục theo đuổi các nguyên tắc ứng xử truỵên thông và thiền vể hợp tác các vấn đề an ninh phi truyền thống là một trong những thách thức lớn đối với sự ra đời của ASC.
Về mặt pháp lý, ASEAN còn thiếu các vân bản pháp quy, trong đó đưa ra các cơ chê ràng buộc hay xử lý nếu như một nước thành viền nào đó không tuân thủ. Hầu hết các văn bản của ASEAN, kể cả những Hiệp định, Hiệp ước
hay bản Hiến chương mới được thồng qua hồi tháng 11/2007 phần nhiều mang tính chính trị, vạch phương hướng hành động hay mục tiêu hướng tới hơn là ràng buộc về mặt pháp lý. Việc thiếu hay chưa đủ mạnh một khung pháp lý làm giảm tính khả thi thực hiện các cam kết đã thoả thuận. Đối với hợp tác chính tri, an ninh-lĩnh vực hết sức nhạy cảm mà thiếu sự ràng buộc về mặt pháp lý, chủ yếu dựa vào ý chí chính trị và tinh thần hoà giải, giàn xếp và thương lượng thì khó đi đến đích.
Ngoài ra, ASEAN còn thiếu lịch trình, bước đi cụ thể đối với xây dựng ASC. Hầu hết các khoản nghi trong Tuyên bố ASC và trong ASC POA là hết sức chung chung, chưa vạch ra một lộ trình thực hiện rõ ràng và ít đề cập đến các biện pháp cụ thể để chức hiện chúng. Ngoài ra, một số nội dung hết sức nhạy cảm đối với xây dựng ASC như kiến tạo hoà bình sau xung đột, lập Lực lượng gìn giữ hoà bình ASEAN, lập Cơ chế nhân quyển khu vực ASEAN, lập Quốc hội ASEAN v.v. cũng đang là những thách thức không nhỏ. Hiện tại, một số vấn để nhạy cảm trên đã bước đầu được giải quyết như cho phép lập u ỷ ban nhân quyển ASEAN, nhưng nội dung, cơ chế vận hành, cách thức thực hiện, cơ sở pháp lý còn chưa được xác định rõ ràng. Hơn nữa, trong ASEAN vể quan điểm, nhân thức, cách tiếp cận cũng chưa được thông suốt, chứ chưa nói là biện pháp hành động53.
b) Thách thức từ biến động của môi trường quốc t ế
Những chuyển biến nhanh chóng và phức tạp của tình hình khu vực và thế giới cũng như quá trình toàn cầu hoá, cạnh tranh giành ưu thế địa-chiến lược giữa các nước lớn, trước hết là Mỹ-Trung ở Đông Nam Á và các vấn đề xuyên quốc gia khác đã và đang tạo ra cả cơ hội lẫn thách thức đối với liên kết ASEAN, trong đó có sự xây dựng ASC.
53 X em thêm: F erguson Jam es R. A S E A N Concord II: P olicy Prospccts for Participant R egion al
"D evelopm ent1'H C on tem porary S o u th ea st A s ia -A Joumal o f International and Strategic A ffairs. V oL 2 6 . N o.
3, D ecem ber 2 004, pp. 3 9 3 -4 1 5 . ; T om m y Koh, W aiter W oon, A ndrew Tan and Chan S ze-W ei. Charter makes A S E A N stronger, m ore United and effective, T h e S traits T im es, 8 -8 -2 0 0 7 . Tràn Khánh. Những thách thức dối với x â y dựng Cộng đ ổng A n ninh A S E A N . N ghiên cứu Đ ông Narn Á , Số 7 (8 8 ), 20 0 7 .; Luân Thuỳ Dương.
Hướng tới Cộng đ ổng A n ninh A SE A N : Triển vọng Cộng đổng và vai trò của V iệ ĩ N am (Bài tham luận Hội thảo Q uốc t ế “A SE A N : Bốn m ươi nãm nhìn lại và hướng tới”, Hà N ộ i, 19/07/2007.
86
ASEAN nhìn chung cố gắng tranh thủ quan hệ và duy trì sự cân bằng với các đối tác bên ngoài, nhất là với các nước lớn; tuy nhiên luôn chịu tác động mạnh của chính sách và quan hệ giữa các nước lớn ở châu Á-Thái Bình Dương, nhất là cặp quan hệ Trung-Mỹ. Các dối tác này thường tìm cách phân hoá và gây sức ép với ASEAN trên một s ố vấn đề có lợi ích chiếm lược, nhằm phục vụ chính sách khu vực của họ và tranh giành ảnh hưởng giữa học với nhau. Bản thân ASEAN cũng dễ bị phân hoá do các nước có những tính toán và ưu tiên đối ngoại khác nhau.
Những năm gần đây, sự nổi lên nhanh chóng của Trung Quốc và sự gia tăng cạnh tranh chiến lược Mỹ-Trung trước hết là ở Đông Nam Á đã và đang ra những "cú hích" mới thúc đẩy hợp tác khu vực, bổ sung "phương tiện mặc cả" cho việc theo đuổi chính sách "cân bằng nước lớn" của ASEAN. Tuy nhiên quá trình trên cũng làm khó d ễ trong việc lựa chọn và ưu tiên đối tác và quan hệ bạn hàng với từng nước lớn\ có thể gây tổn thương đến tình đoàn kết và thống nhất lập trường chung của ASEAN, làm tăng xu hướng “ly tâm”, “đi riêng lẻ” trên một số vấn đề, kể cả chính trị và an ninh. Hơn nữa, sự nổi lên của Trung Quốc và Ấn Độ, sự gia tăng Hợp tác Đông Á theo cơ chế ASEAN +1, ASEAN +3 v.v. có thể làm giảm đi sức hấp dẫn của ASEAN với tư cách là một khu vực kinh tế năng động và giữ vai trò chủ đạo trong các nỗ lực hợp tác khu vực.
Ngoài các tác động trên, sự tái chạy đua vũ trang và đề cao sức mạnh quân sự cùng với sự gia tăng tranh chấp chủ quyền lãnh hải, tài nguyên thiên nhiên, khủng bố bạo lực và ly khai dân tộc trên quy mô toàn cầu, trong đó Đông Nam Á là một trong những điểm khá nóng cũng góp phần làm cho tình hình khu vực trở nên phức tạp, ảnh hưởng tiêu cực đến nỗ lực hợp tác đa phương trong ASEAN, nhất là đối với các nước thành viên mới54.
54 X em thêm: Shannon Tow . S outheast A sia in the Sino- ƯS. Strategic BaIance//C ontem porary Southeast A sia- A io u m a l o f International and Strategic AíTairs. Singapore: ISE A S, V ol. 26, N um ber 3, D ecem ber 2 0 0 4 , pp. 4 3 4 -4 5 9 .; Trẩn Khánh. M ôi trường Đ ịa-chính trị vơi hội nhâp V iệt N am -A SE A N //T ạp ch í C ộng sản, SỐ16 tháng 8 -2 0 0 6 , tr. 64-69.; N hững vấn đẻ chính tri, kinh tế Đ ồn g Nam Á thập niẽn đầu thếkỷ XXI. Hà N ội, N xb . K H X H , 2 0 0 6 , Chương I - m , tr. 17-76.