CHƯƠNG 1: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC VÀ PHÁP LUẬT VỀ PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC
1.2. Lý luận pháp luật về phân cấp quản lý ngân sách nhà nước
Để có thể đưa ra khái niệm về pháp luật về PCQLNSNN thì trước hết phải xác định nó nằm ở đâu trong hệ thống pháp luật.
PCQLNSNN chỉ là một phần trong tổng thể các vấn đề liên quan đến NSNN. Các vấn đề được pháp luật điều chỉnh về ngân sách nhà nước hiện nay bao gồm: Pháp luật về tổ chức hệ thống ngân sách nhà nước; Pháp luật về chu trình ngân sách, trong đó có những nội dung như pháp luật về lập dự toán, pháp luật về chấp hành dự toán, pháp luật về kiểm toán, quyết toán NSNN; Pháp luật về quản lỹ quỹ NSNN; Pháp luật về thu NSNN; Pháp luật về chi NSNN; Pháp luật về điều hòa NSNN; Pháp luật về PCQLNSNN; pháp luật về thanh tra, kiểm tra, giám sát NSNN; Pháp luật về xử lý vi phạm về ngân sách nhà nước.
Như vậy pháp luật về PCQLNSNN chỉ là một lĩnh vực luật trong nhiều lĩnh vực luật cùng điều chỉnh các vấn đề liên quan tới NSNN. Như vậy, lĩnh vực luật điều chỉnh về những vấn đề liên quan tới NSNN là một bộ phận của lĩnh vực luật tài chính. Từ đó có thể kết luận rằng, pháp luật về PCQLNSNN là một lĩnh vực pháp luật trong lĩnh vực luật tài chính . Việc xác định lĩnh vực pháp luật về PCQLNSNN thuộc lĩnh vực luật, ngành luật nào vô cùng quan trọng, bởi khi xác định được lĩnh vực luật đó nằm ở đâu trong hệ thống pháp luật thì sẽ xác định được đối tượng điều chỉnh và phương pháp điều chỉnh phù hợp. Đây là lý
21
luận cơ bản về hệ thống pháp luật, ngành luật khi muốn nghiên cứu về một lĩnh vực luật hoặc một ngành luật, hệ thống pháp luật.
Tóm lại, pháp luật về PCQLNSNN là hệ thống các quy phạm pháp luật do nhà nước ban hành và bảo đảm thực hiện nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội (QHXH) phát sinh khi PCQLNSNN.
Từ cách tiếp cận trên, pháp luật về PCQLNSNN có những đặc trưng như sau:
Thứ nhất, pháp luật về PCQLNSNN chứa đựng những quy phạm pháp luật chuyên ngành điều chỉnh hoạt động PCQNSNN.
Quy phạm pháp luật (QPPL) là yếu tố nhỏ nhất cấu tạo nên hệ thống pháp luật. QPPL được chưa đựng trong các VBQPPL do nhà nước ban hành theo những trình tự, thủ tục luật định. VBQPPL này có thể là Hiến pháp; Bộ luật, Luật; Nghị quyết của Quốc hội; Pháp lệnh, Nghị quyết của ủy ban thường vụ Quốc hội; Nghị định của Chính phủ; Quyết định của Thủ tướng Chính phủ; Thông tư của các Bộ; Nghị quyết của HĐND, Quyết định của UBND…(Điều 4 Luật Ban hành VBQPPL 2015 sửa đổi, bổ sung 2020). Hiện nay các QPPL điều chỉnh các QHXH phát sinh trong PCQLNSNN được quy định tập trung chủ yếu tại Luật NSNN 2015 và các văn bản dưới luật. Bên cạnh đó, một số vấn đề liên quan cũng được điều chỉnh bởi các Hiến pháp 2013, Luật Tổ chức CQĐP 2015, sửa đổi bổ sung 2019.
Đây là những QPPL chuyên ngành điều chỉnh trực tiếp các quan hệ phát sinh trong PCQLNSNN.
Thứ hai, phạm vi điều chỉnh của pháp luật về PCQLNSNN là những QHXH phát sinh khi PCQLNSNN.
Theo lý luận về pháp luật, khi các QHXH được pháp luật điều chỉnh (bằng cách ghi nhận trong các VBQPPL) thì các QHXH đó sẽ khoác lên mình một chiếc áo pháp lý. Khi đó một QHXH sẽ trở thành một quan hệ pháp luật (QHPL). Sự khác biệt giữa QHPL và QHXH, nếu tiếp cận ở giác độ chủ thể tham gia các quan hệ thì các chủ thể tham gia QHPL sẽ được hưởng các quyền và phải gánh vác các nghĩa vụ (đều được quy định rõ ràng trong luật), còn các chủ thể tham gia QHXH thì không có. Nên do vậy, các chủ thể tham gia vào những quan hệ xã hội phát sinh khi PCQLNSNN mà được pháp luật điều chỉnh thì sẽ được
22
hưởng các quyền và gánh vác các nghĩa vụ pháp lý. Pháp luật điều chỉnh các quan hệ phát sinh khi PCQLNSNN, bao gồm: (1) Quan hệ khi các cơ quan nhà nước thực hiện thẩm quyền liên quan đến các vấn đề về NSNN (2) Quan hệ về phân cấp nguồn thu NSNN giữa các cấp ngân sách; (3) Quan hệ về phân cấp nhiệm vụ chi NSNN; (4) Quan hệ về điều hoà và trợ cấp NSNN; (5) Quan hệ về phân cấp vay nợ cho chính quyền địa phương.
Thứ ba, các chủ thể tham gia vào QHPL về PCQLNSNN thường xuyên, chủ yếu là các cơ quan quyền lực, cơ quan hành pháp.
Khi tham gia các QHPL về PCQLNSNN, các chủ thể tham gia là các cơ quan quyền lực như Quốc hội, HĐND các cấp sẽ quyết định ngân sách, phân chia các nguồn thu, nhiệm vụ chi, vay nợ cho các chính quyền cấp dưới, điều hòa NSNN. Các cơ quan như Chính phủ, UBND các cấp là cơ quan chấp hành của các cơ quan quyền lực (tổ chức, thực thi Luật, Nghị quyết do các cơ quan quyền lực ban hành). Các chủ thể này có được tham gia vào các QHPL trên, tham gia với tư cách gì, có những quyền hạn, nhiệm vụ gì thì đều do luật quy định một cách rõ ràng.
1.2.2. Nội dung pháp luật về phân cấp quản lý ngân sách nhà nước
Từ những phân tích về lý luận pháp luật về PCQLNSNN ở trên, về mặt bản chất, QHPL về PCQLNSNN chính là các QHXH được pháp luật trong lĩnh vực PCQLNSNN ghi nhận và điều chỉnh. Theo đó, pháp luật về PCQLNSNN bao gồm những nội dung cơ bản sau:
- Các quy định của pháp luật về phân cấp thu giữa các cấp ngân sách. Bao gồm các quy định về chuyển giao từ CQTW xuống cho các CQĐP quyền thu, nuôi dưỡng các nguồn thu và sử dụng các nguồn thu đó để đảm bảo chi cho các khoản chi. Đồng thời quy đĩnh rõ thẩm quyền, quyền hạn, nhiệm vụ của các cơ quan nhà nước có liên quan tới hoạt động phân cấp NSNN.
- Các quy định của pháp luật về phân cấp nhiệm vụ chi NSNN cho các cấp ngân sách.
Bao gồm các quy định về các khoản chi mà CQĐP được phân cấp để phù hợp với quyền hạn và trách nhiệm của mình khi thực hiện các công việc được luật quy định. Đồng thời quy định thẩm quyền của các cơ quan có liên quan.
23
- Các quy định của pháp luật về trợ cấp NSNN. Bao gồn các quy định về phân định thẩm quyền cho cơ quan nào ở trung ương hay địa phương hoặc trợ cấp cho các cấp ngân sách khác khi ngân sách bị mất cân đối giữa chi và thu.
- Các quy định của pháp luật về phân cấp vay nợ cho chính quyền địa phương, nhằm giải quyết những thiếu hụt về tài chính mà địa phương gặp phải hoặc các nguồn lực kinh tế bị suy giảm