CHƯƠNG 2: THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC Ở VIỆT NAM HIỆN NAY
2.1. Thực trạng quy định của pháp luật về phân cấp quản lý ngân sách nhà nước
2.1.4. Thực trạng các quy định của pháp luật về phân cấp vay nợ
Theo quy định tại Khoản 1 Điều 4 Luật NSNN 2015; Khoản 1 Điều 4 Nghị định 163 quy định “Bội chi ngân sách nhà nước bao gồm bội chi NSTW và bội chi NSĐP cấp tỉnh.
Bội chi NSTW được xác định bằng chênh lệch lớn hơn giữa tổng chi NSTW không bao gồm chi trả nợ gốc và tổng thu NSTW. Bội chi NSĐP cấp tỉnh là tổng hợp bội chi ngân sách cấp tỉnh của từng địa phương, được xác định bằng chênh lệch lớn hơn giữa tổng chi ngân sách cấp tỉnh không bao gồm chi trả nợ gốc và tổng thu ngân sách cấp tỉnh của từng địa phương”, tiếp đó là Điểm a Khoản 5 Điều 7 Luật NSNN 2015 quy định “Chi ngân sách địa phương cấp tỉnh được bội chi”. Như vậy bội chi có ở NSTW và được phân cấp cho ngân sách cấp tỉnh. Tuy nhiên, bội chi ở ngân sách tỉnh chịu nhiều sự ràng buộc hơn so với bội chi NSTW. Khi có bội chi thì các cấp ngân sách được đi vay để bù đắp, theo đó tạ Khoản 3 Điều 7 Luật NSNN 2015 quy định “Vay bù đắp bội chi ngân sách nhà nước chỉ được sử dụng cho đầu tư phát triển, không sử dụng cho chi thường xuyên”. Như vậy, khi các cấp ngân sách sử dụng phương thức vay nợ để bù đắp bội chi thì chỉ được sử dụng vào hai mục
42
đích, (1) Chỉ được sử dụng cho đầu tư phát triển; (2) Không sử dụng cho chi thường xuyên.
Bên cạnh đó, đối với bội chi NSĐP thì “chỉ được sử dụng để đầu tư các dự án thuộc kế hoạch đầu tư công trung hạn đã được Hội đồng nhân dân cấp tỉnh quyết định” (Điểm a Khoản 5 Điều 7 Luật NSNN 2015).
Về nguyên tắc cân đối, thì bội chi NSĐP sẽ được phép vay nợ để bù đắp, tại Điểm b Khoản 5 Điều 7 Luật NSNN 2015; Khoản 3 Điều 4 Nghị định 163 quy định “Bội chi ngân sách địa phương được bù đắp bằng các nguồn vay trong nước từ phát hành trái phiếu chính quyền địa phương, vay lại từ nguồn Chính phủ vay về cho vay lại và các khoản vay trong nước khác theo quy định của pháp luật”. Như vậy ngân sách cấp tỉnh được trao quyền chủ động trong việc đi tìm các nguồn vay từ việc phát hành trái phiếu địa phương hoặc vay từ nước ngoài nhưng là khoản vay lại thông qua chính phủ. Như vậy, rõ ràng, việc vay nợ của ngân sách cấp tỉnh để bù đắp bội chi là bị giới hạn và ràng buộc hơn rất nhiều so với NSTW.
Bởi vì theo quy định tại Khoản 4 Điều 7 Luật NSNN 2015; Khoản 2 Điều 4 Nghị định 163 thì “Bội chi NSTW được được bù đắp từ các nguồn sau: (a) Vay trong nước từ phát hành trái phiếu chính phủ, công trái xây dựng Tổ quốc và các khoản vay trong nước khác theo quy định của pháp luật; (b) Vay ngoài nước từ các khoản vay của Chính phủ các nước, các tổ chức quốc tế và phát hành trái phiếu chính phủ ra thị trường quốc tế, không bao gồm các khoản vay về cho vay lại”. Nếu so sánh với các khoản nợ được vay thì NSTW được vay nhiều khoản vay với phạm vi rộng hơn so với ngân sách cấp tỉnh, như ngân sách cấp tỉnh chỉ được vay lại từ chính phủ các khoản vay của nước ngoài mà không trực tiếp được đi vay như NSTW; phát hành trái phiếu ra thị trường quốc tế. Tuy nhiên cần lưu ý, “vay để bù đắp bội chi ngân sách…không bao gồm sổ vay để trả nợ gốc” (Khoản 4 Điều 4 Nghị định 163), đây là quy định để tránh sự trùng lặp khi tính bội chi và phù hợp với thông lệ quốc tế.
Tuy rằng luật quy định cho ngân sách tỉnh được phép bội chi và các nguồn được vay để bù đắp bội chi đó nhưng việc vay như thế nào? ở mức bao nhiêu thì quy định lại không thuộc thẩm quyền tự quyết của ngân sách cấp tỉnh. Việc này xuất phát từ việc giám sát tối cao đối với hoạt động ngân sách của Quốc hội để đảm bảo bội chi nằm trong tầm kiểm soát.
Quốc hội. Theo đó, tại Điểm c, d Khoản 4 Điều 19 Luật NSNN 2015 Quốc hội có quyền
43
quyết định “Bội chi ngân sách nhà nước bao gồm bội chi ngân sách trung ương và bội chi ngân sách địa phương, chi tiết từng địa phương; nguồn bù đắp bội chi ngân sách nhà nước;
Tổng mức vay của ngân sách nhà nước, bao gồm vay để bù đắp bội chi ngân sách nhà nước và vay để trả nợ gốc của ngân sách nhà nước”. Mặt khác Quốc hội quyết định khung trần mà ngân sách cấp tỉnh được phép vay bội chi theo quy định, theo đó, tại Khoản 6 Điều 7 Luật NSNN 2015; Khoản 6 Điều 4 Nghị định 163 quy định “Mức dư nợ vay của ngân sách địa phương: (a) Đối với thành phố Hà Nội và thành phố Hồ Chí Minh không vượt quá 60%
số thu ngân sách địa phương được hưởng theo phân cấp; b) Đối với các địa phương có số thu ngân sách địa phương được hưởng theo phân cấp lớn hơn chi thường xuyên của ngân sách địa phương không vượt quá 30% số thu ngân sách được hưởng theo phân cấp; c) Đối với các địa phương có số thu ngân sách địa phương được hưởng theo phân cấp nhỏ hơn hoặc bằng chi thường xuyên của ngân sách địa phương không vượt quá 20% số thu ngân sách được hưởng theo phân cấp”. Như vậy mức trần mức dư nợ của ngân sách cấp tỉnh là được quy định riêng cho từng tỉnh chứ không còn quy định gộp lại như trong Luật NSNN 2002. Việc quy định như vậy để đảm bảo với sự phát triển không đồng đều của các địa phương.
Như vậy, ngân sách cấp tỉnh có được bội chi hay không và mức bội chi đối với từng địa phương là bao nhiêu thì do Quốc hội quyết định. Tuy nhiên, ngân sách cấp tỉnh muốn được hưởng mức dư nợ này thì phải đáp ứng được các điều kiện do Chính phủ quy định.
Các điện kiện để được phép bội chi của ngân sách cấp tỉnh được quy định tại Khoản 5 Điều 4 Nghị định 163 bao gồm 5 điều kiện: “(1) Chỉ được sử dụng để đầu tư các dự án thuộc kế hoạch đầu tư công trung hạn đã được Hội đồng nhân dân cấp tỉnh quyết định theo quy định tại điểm a khoản 5 Điều 7 Luật ngân sách nhà nước; (2) Bội chi ngân sách cấp tỉnh hằng năm không vượt quá mức bội chi ngân sách hằng năm được Quốc hội quyết định cho từng địa phương cấp tỉnh theo quy định tại điểm c khoản 5 Điều 7 Luật ngân sách nhà nước; (3) Trong thời hạn 90 ngày, kể từ ngày kết thúc năm ngân sách trước năm xây dựng dự toán, không phát sinh nợ quá hạn đối với các khoản nợ vay phải thanh toán trong năm ngân sách trước năm xây dựng dự toán. Trường hợp đặc biệt, Bộ Tài chính trình Chính phủ; (4) Vay bù đắp bội chi ngân sách địa phương được huy động chủ yếu từ các khoản vay trung và dài
44
hạn. Hằng năm, căn cứ diễn biến thị trường vốn, Bộ Tài chính trình Chính phủ tỷ lệ tối thiểu các khoản vay bù đắp bội chi ngân sách địa phương có thời hạn vay trung và dài hạn;
(5) Số dư nợ vay của ngân sách địa phương, bao gồm cả số vay bù đắp bội chi ngân sách theo dự toán, không vượt mức dư nợ vay quy định tại khoản 6 Điều này”.
Sau khi ngân sách tỉnh ở các địa phương trong cả nước đáp ứng được 5 điều kiện quy định ở trên để được phép bội chi thì được phép bội chi. Lúc này tới thẩm quyền của HĐND tỉnh, theo đó tại Điểm b Khoản 9 Điều 30 Luật NSNN 2015 thì HĐND tỉnh có quyền quyết định “Bội chi ngân sách địa phương và nguồn bù đắp bội chi ngân sách địa phương hằng năm” và Điểm d Khoản 1 Điều 30 Luật NSNN 2015 quy định HĐND các cấp có quyền quyết định “Tổng mức vay của ngân sách địa phương, bao gồm vay để bù đắp bội chi ngân sách địa phương …”. Luật quy định như vậy là trao quyền tự chủ cho CQĐP về việc quyết định tổng mức vay để bù đắp bội chi, tất nhiên, tổng mức bội chi này phải nằm trong khung trần do Quốc hội quy định. Mặt khác, cũng trao quyền tự chủ cho CQĐP quyết định các nguồn bù đắp để bội chi, và đương nhiên vẫn phải nằm trong các nguồn vay được phân cấp theo quy định của luật.
Như vậy, đối với vay để bù đắp bội chi, ngân sách tỉnh đã được phép bội chi và được phép vay nợ đối với những nguồn vay nợ cụ thể, mức trần vay cụ thể để bù đắp bội chi. Có thể cho thấy rằng đây là sự trao quyền chủ động nhất định cho CQĐP để CQĐP tự quyết định những vấn đề của địa phương mình nhằm mục đích thực hiện được các nhiệm vụ, quyền hạn mà được luật quy định.