CHƯƠNG 3: GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC Ở VIỆT NAM HIỆN NAY
3.2. Những giải pháp hoàn thiện pháp luật về phân cấp quản lý ngân sách nhà nước
HĐND tỉnh là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, sẽ làm đầu mối tiếp nhận những chính sách, pháp luật của trung ương phân cấp cho địa phương. Rồi HĐND tỉnh sẽ phân cấp lại cho các cấp CQĐP trực thuộc. Trong lĩnh vực về quản lý NSNN cũng vậy.
HĐND tỉnh sẽ làm đầu mối tiếp nhận PCQLNSNN từ trung ương và tiếp tục phân cấp cho các cấp ngân sách trực thuộc mình. Từ cách tiếp cận về vị trí, vai trò của HĐND tỉnh nói trên nên việc quy định về thẩm quyền cho HĐND tỉnh là vô cùng quan trọng, đặc biệt trong PCQLNSNN.
Để có thể giải quyết được các công việc, nhiệm vụ, quyền hạn được giao, HĐND tỉnh được trung ương phân bổ nguồn lực về tài chính. Việc tìm kiếm các nguồn thu, khai thác nguồn thu, nuôi dưỡng nguồn thu và tiến hành thu các nguồn thu sẽ tạo ra sự chủ động cho chính quyền địa phương. Thêm vào đó, việc quy định thêm cho HĐND tỉnh có thẩm
63
quyền quyết định các nguồn thu mới sẽ tạo thêm cho địa phương những thu những khoản thu mới từ đó giúp cho địa phương tự đảm bảo cân đối thu chi, ít phụ thuộc vào ngân sách cấp trên. Do vậy, cần phải phân cấp mạnh hơn nữa về thẩm quyền quyết định nguồn thu cho HĐND tỉnh. Việc phân cấp mạnh này phải theo hướng phân định thêm thẩm quyền cho Hội đồng nhân dân cấp tỉnh phải theo hướng đó là HĐND tỉnh có thẩm quyền quy định và thu các nguồn thu khác, phù hợp với tình hình của địa phương (trừ thuộc thẩm quyền ban hành của Quốc hội, Chính phủ) (so với quy định hiện nay HĐND tỉnh chỉ có thẩm quyền
“Quyết định thu phí, lệ phí và các khoản đóng góp của nhân dân theo quy định của pháp luật” Điểm d Khoản 9 Điều 30 Luật NSNN 2015; quyết định thu phí, lệ phí phải trong khung trần do Quốc hội quy định). Việc bổ sung thẩm quyền này được quy định trực tiếp trong Luật NSNN 2015 để tạo giá trị hiệu lực cao, sau đó, tiếp tục được hướng dẫn bởi các nghị định và thông tư hướng dẫn thi hành.
Quy định phân cấp thêm thẩm quyền mạnh cho HĐND trong vấn quyền quyết định nguồn thu như vậy cho Hội đồng nhân dân cấp tỉnh là không trái với Hiến pháp và các quy định của pháp luật hiện hành. Bên cạnh đó, tạo ra sự chủ động nhất định cho các địa phương trong việc cân đối nguồn thu để đảm bảo các nhiệm vụ chi, giảm sự phụ thuộc vào ngân sách cấp trên.
Thứ hai, bổ sung quy định mức hỗ trợ cụ thể trong quy định về số thu bổ sung có mục tiêu hỗ trợ khắc phục thiên tai, thảm họa, dịch bệnh
Luật NSNN 2015 quy định rõ số bổ sung có mục tiêu từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới được xác định theo nguyên tắc, tiêu chí, định mức phân bổ ngân sách và các chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi ngân sách; khả năng ngân sách cấp trên và khả năng cân đối ngân sách của từng địa phương cấp dưới, để hỗ trợ ngân sách cấp dưới khi khắc phục thiên tai, thảm họa, dịch bệnh. Quy định của Luật hiện hành đã khắc phục được được cơ chế xin cho và ỷ lại vào ngân sách cấp trên trước đây, đồng thời tăng cường kiểm soát chặt chẽ số bổ sung có mục tiêu của ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới.
Tuy nhiên, để quy định trên thêm phần chi tiết, tạo ra tính đồng bộ với các quy định khác về số bổ sung có mục tiêu thì cần bổ sung mức hỗ trợ cụ thể là bao nhiêu sau khi ngân
64
sách cấp dưới đã sử dụng cả quỹ dự phòng, quỹ dự trữ tài chính mà vẫn còn các khoản phải chi. Tuy nhiên, việc quy định mức hỗ trợ không cần thiết phải là một tỷ lệ hoặc một con số cụ thể mà cần căn cứ vào mức độ thiệt hại, phạm vi ảnh hưởng của thiên tai, dịch bệnh để số bổ sung có mục tiêu đúng mục tiêu đề ra.
Thứ ba, sửa đổi/bổ sung quy định về tăng thu từ nguồn thu phát sinh từ dự án mới đi hoạt động
Số tăng thu từ dự án mới trong thời kỳ ổn định ngân sách theo quy định của Luật NSNN 2015 thì phải nộp lại cho ngân sách cấp trên. Lý do Luật quy định như vậy bởi khi tập trung lên cấp trên thì cấp trên sẽ dùng số thu này để bổ sung cho các địa phương khác khi chưa tập trung được nguồn thu để đảm bảo cho nhiệm vụ chi. Điều này thực sự là hợp lý khi sự phát triển của các địa phương là không đồng đều, nên cần phải chuyển nguồn thu đó cho những địa phương khác đang gặp khó khăn để đảm bảo sự ổn định phát triển chung của cả đất nước.
Như đã phân tích trong phần vướng mắc trong thi hành Luật NSNN 2015 về PCQLNSNN thì số tăng thu từ dự án mới đi vào hoạt động phải nộp lại cho ngân sách cấp trên. Trên thực tế số tăng thu từ những dự án mới đi vào hoạt động trong các lĩnh vực như trong các lĩnh vực điện tử, luyện thép, lọc dầu, điện hạt nhân…đem lại số thu rất lớn cho NSĐP. Tuy nhiên không phải địa phương nào cũng có những dự án mới đi vào hoạt động như vậy. Do vậy, số tăng thu này nộp về ngân sách cấp trên như đã phân tích là để đảm bảo mục tiêu cân đối chung. Tuy nhiên, để quy định này không mâu thuẫn với các quy định khác trong Luật NSNN 2015 và các văn bản hướng dẫn thi hành về phân cấp nguồn thu thì cần phải quy định rõ theo hướng có một quy định riêng biệt về nội dung này. Bên cạnh đó, tại quy định tại Điều 35, 37 Luật NSNN 2015 quy định về phân cấp nguồn thu của NSTW và NSĐP phải bổ sung thêm quy định loại trừ các nguồn thu phát sinh từ dự án mới đi vào hoạt động để tạo sự thống nhất giữa các quy định của pháp luật.
Thứ tư, sửa đổi/bổ sung quy định về chi khi chưa có quyết định của HĐND tỉnh CQTW đã phân cấp cho CQĐP nhiệm vụ chi NSNN bằng hình thức Quốc hội ban hành luật và qui định rõ điều này. Bên cạnh đó, Quốc hội giao cho Chính phủ quy định các
65
chế độ, tiêu chuẩn, định mức và khung chi cụ thể cho từng địa phương trong cả nước. Sau đó giao cho HĐND các tỉnh trong cả nước làm đầu mối tiếp nhận của chế độ, tiêu chuẩn, định mức và khung chi cụ thể của từng địa phương. Sau đó căn cứ vào những quy định này, HĐND được luật quy định thẩm quyền để quy định cụ thể chế độ, tiêu chuẩn, định mức và khung chi cụ thể cho địa phương của mình. Tuy nhiên, trên thực tiễn có những khoản chi phát sinh trước thời điểm HĐND tỉnh ban hành văn bản quyết định mức chi, khung chi không thể trì hoãn được. Do vậy buộc phải chi để đảm bảo sự ổn định của bộ máy chính quyền địa phương, đảm bảo đời sống của người dân trong địa phương đó.
Để đảm bảo thông suốt trong quá trình thi hành luật và giải quyết được vướng mắc, tồn tại như đã phân tích trong phần đánh giá thi hành luật thì cần phải sửa đổi bổ sung quy định này theo hướng cho phép chính quyền địa phương được phép áp dụng mức trần cao nhất của khung chi do Chính phủ quy định khi HĐND tỉnh chưa kịp ban hành mức chi cụ thể cho địa phương. Sau đó, HĐND tỉnh sẽ quy định khoản chi đó vào văn bản do mình quy định theo một trong hai hướng: (1) Cho phép áp dụng khoản chi này ở mức trần cao nhất đối với tất cả các khoản chi theo quy định ở từng nội dung chi; hoặc (2) Cho phép áp dụng khoản chi này ở mức trần cao nhất ở một số khoản chi cụ thể không thể trì hoãn tại thời điểm trước khi HĐND tỉnh ban quyết định về mức chi. Việc quy định này hoàn toàn phù hợp bởi HĐND tỉnh được luật quy định có thẩm quyền quyết định vấn đề này. Còn HĐND tỉnh sẽ quyết định vấn đề này cụ thể như thế nào thì còn phụ thuộc vào tình hình phát triển kinh tế xã hội của địa phương đó.
Thứ năm, bổ sung thêm trường hợp chi tại Khoản 2 Điều 59 vào loại trừ tại Khoản 2 Điều 12 Luật NSNN 2015
NSNN muốn quản lý được thì phải cần thiết lập một hành lang pháp lý đầy đủ để điều chỉnh. Theo quy định về nguyên tắc chi quy định tại Khoản 2 Điều 12 Luật NSNN 2015 thì “Chi ngân sách nhà nước chỉ được thực hiện khi đã có trong dự toán ngân sách được giao, trừ trường hợp quy định tại Điều 51 của Luật này; đã được thủ trưởng đơn vị sử dụng ngân sách, chủ đầu tư hoặc người được ủy quyền quyết định chi và đáp ứng các điều kiện trong từng trường hợp sau đây…”. Vậy mọi khoản chi đều phải có dự trù sẵn trong bản dự toán được Quốc hội thông qua chỉ trường một trường hợp duy nhất không phải có
66
dự toán trước, đó là quy định về “tạm cấp ngân sách” tại Điều 51. Và như phân tích tại phần đánh giá thực trạng và vướng mắc tồn tại thì còn có trường hợp số tăng thu được sử dụng để chi cho các nhiệm vụ, công việc quy định tại Khoản 2 Điều 59.
Do vậy, để đảm bảo sự nhất quán trong các quy định của Luật NSNN, các văn bản hướng dẫn thi hành và giải quyết được vướng mắc tồn đọng trong quá trình triển khai, thực thi Luật NSNN 2015 trên thực tế thì cần thiết phải sửa đổi, bổ sung Khoản 2 Điều 12 của Luật NSNN 2015 theo hướng bổ sung thêm quy định tại Khoản 2 Điều 59 vào trường hợp loại trừ. Theo đó, quy định tại Khoản 2 Điều 12 có thể sửa đổi lại thành: ““Chi ngân sách nhà nước chỉ được thực hiện khi đã có trong dự toán ngân sách được giao, trừ trường hợp quy định tại Điều 51 và Khoản 2 Điều 59 của Luật này….”. Việc sửa đổi, bổ sung này sẽ giúp cho việc sử dụng số tăng thu được nhất quán với nhiệm vụ chi ở Khoản 2 Điều 5 Luật NSNN 2015. Bên cạnh đó, giúp các đơn vị sử dụng ngân sách sẽ không khỏi lúng túng khi áp dụng luật để chi trong trường hợp này. Mặt khác, số tăng thu này được xác định sau khi dự toán được giao. Vì khi giao dự toán rồi thì mới xác định được số tăng thu theo nhiệm vụ được giao, và trước khi sử dụng số tăng thu này đã được Quốc hội hoặc HĐND quyết định.
Do vậy khoản tăng thu này không thể và cũng không cần xác định trong bản dự toán NSNN.
Do vậy cần phải loại trừ ra khỏi điều kiện chi như Khoản 2 Điều 12 Luật NSNN 2015 đã quy định. Tức là phải bổ sung trường hợp này vào trường hợp loại trừ theo quy định tại Khoản 2 Điều 12.