CHƯƠNG 2: THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC Ở VIỆT NAM HIỆN NAY
2.2. Thực tiễn thi hành pháp luật về phân cấp quản lý ngân sách nhà nước
2.2.2. Những tồn tại, vướng mắc trong quá trình thực thi các quy định của pháp luật về phân cấp quản lý ngân sách nhà nước
Thứ nhất, quy định về thẩm quyền ban hành khoản thu chưa tạo sự chủ động cho các địa phương
Theo Khoản 4 Điều 70 Hiến pháp 2013 thì thẩm quyền “quy định, sửa đổi hoặc bãi bỏ các thứ thuế” thuộc về Quốc hội. Theo các Điều 4, 10, 17, 18, 19, 21 Luật Phí, Lệ phí 2015 thì Quốc hội “ban hành danh mục phí, lệ phí”, “Ủy ban thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Bộ trưởng Bộ Tài chính, Hội đồng nhân dân cấp tỉnh có thẩm quyền quy định các khoản phí, lệ phí trong Danh mục phí, lệ phí, được quy định mức thu, miễn, giảm, thu, nộp, quản lý và sử dụng các khoản phí, lệ phí”. Theo quy định tại Điểm d Khoản 9 Điều 30 Luật NSNN 2015 thì HĐND cấp tỉnh “Quyết định thu phí, lệ phí và các khoản đóng góp của nhân dân theo quy định của pháp luật”. Như vậy HĐND tỉnh về thẩm quyền không có thẩm quyền quy định các nguồn thu từ thuế, còn các nguồn thu từ phí, lệ phí thì chỉ được quy định và thu trong khung danh mục do Quốc hội ban hành và các thu các khoản đóng góp từ nhân dân (tiền, ngoại tệ, các loại tài sản, hiện vật có giá trị kinh tế...). Trên thực tế thì các khoản thu từ phí, lệ phí thường chiếm tỷ trọng nhỏ trong tổng thu NSĐP, do vậy quy định hiện hành của Luật NSNN 2015 chưa thực sự tạo ra tính chủ động cho địa phương trong việc tìm kiếm và thu các nguồn thu khác ngoài các nguồn thu thuộc thẩm quyền của Quốc hội và các cơ quan khác, làm tăng sự phụ thuộc của NSĐP vào NSTW.
Thứ hai, chưa quy định mức hỗ trợ cụ thể trong quy định về số thu bổ sung có mục tiêu hỗ trợ khắc phục thiên tai, thảm họa, dịch bệnh
Theo Điểm c Khoản 7 Điều 9, Điểm c Khoản 3 Điều 40 Luật NSNN 2015, Điểm c Khoản 3 Điều 19 Nghị định 163, Điểm c Khoản 2 Điều 9 Thông tư số 342/2016/TT-BTC ngày 30/12/2016 của Bộ Tài chính về quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều
54
của Nghị định số 163 quy định, “Số bổ sung có mục tiêu từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới được xác định theo nguyên tắc, tiêu chí, định mức phân bổ ngân sách và các chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi ngân sách; khả năng ngân sách cấp trên và khả năng cân đối ngân sách của từng địa phương cấp dưới, để hỗ trợ ngân sách cấp dưới trong các trường hợp sau: Hỗ trợ chi khắc phục thiên tai, thảm họa, dịch bệnh trên diện rộng vượt quá khả năng cân đối của ngân sách cấp dưới, sau khi ngân sách cấp dưới đã sử dụng dự phòng ngân sách, quỹ dự trữ tài chính của địa phương theo quy định nhưng chưa đáp ứng được nhu cầu”. Như vậy, sau khi xẩy ra thiên tai, thảm họa, dịch bệnh mà vượt quá khả năng cân đối của ngân sách cấp dưới, và sử dụng cả quỹ dự phòng ngân sách và quỹ dự trữ tài chính mà chưa hết khoản chi thì ngân sách cấp trên sẽ bố trí bổ sung có mục tiêu cho ngân sách cấp dưới. Tuy nhiên, luật hiện hành không quy định là mức bổ sung cụ thể là bao nhiêu? một phần hay tất cả số phải chi còn lại, trong khi đó tất cả các khoản bổ sung có mục tiêu từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới như thực hiện chính sách, chế độ mới, thực hiện chương trình mục tiêu quốc gia, hỗ trợ các công trình, dự án phát triển kinh tế địa phương đều quy định một mức hỗ trợ cụ thể. Việc này tạo ra sự không thống nhất trong các quy định của Luật và tạo ra sự lúng túng trong quá trình triển khai thi hành
Thứ ba, quy định về tăng thu từ nguồn thu phát sinh từ dự án mới đi hoạt động Theo quy định tại Điều 9 Luật NSNN 2015 thì NSTW, ngân sách mỗi cấp chính quyền địa phương được phân cấp nguồn thu. Trong đó, NSTW giữ vai trò chủ đạo, bảo đảm thực hiện các nhiệm vụ chi quốc gia, hỗ trợ địa phương chưa cân đối được ngân sách và hỗ trợ các địa phương. NSĐP được phân cấp nguồn thu bảo đảm chủ động thực hiện những nhiệm vụ chi được giao. Theo Điểm d Khoản 7 Điều 9 Luật NSNN 2015, Điểm c Khoản 3 Điều 7 Thông tư số 342/2016/TT-BTC, khi có số tăng thu, NSĐP được hưởng theo phân cấp. Số tăng thu này được xác định theo các quy định của luật. Nếu có số tăng thu lớn từ các dự án mới đi vào hoạt động (như trong các lĩnh vực điện tử, luyện thép, lọc dầu, điện hạt nhân…) thì phải nộp về ngân sách cấp trên. Sau khi nộp về NS cấp trên thì NS cấp trên sẽ bổ sung có mục tiêu lại một phần cho NS cấp dưới. Quy định này có ý nghĩa nhằm phù hợp với mục tiêu cân đối chung, lấy từ địa phương có nguồn thu lớn để hỗ trợ địa phương không có đủ nguồn thu nhằm đảm bảo mục tiêu phát triển kinh tế xã hội nói chung. Các
55
quy định này dẫn tới một mâu thuẫn, một xung đột trong các quy định của pháp luật. Đó là quy định về phân cấp nguồn thu của các cấp ngân sách quy định tại Điều 35, 37 Luật NSNN 2015.
Theo đó, tại Điều 35, Điều 37 Luật NSNN đã quy định rất rõ ràng nguồn thu nào là nguồn thu mà NSTW và NSĐP hưởng 100% hoặc phân chia theo tỷ lệ phần trăm, điều đó có nghĩa là NSTW và NSĐP chỉ được hưởng có nguồn thu đó. Rõ ràng rằng, nguồn thu tăng thu từ dự án mới không thuộc các trường hợp quy định tại Điều 35 và Điều 37, trong khi đó Điểm d Khoản 7 Điều 9 lại ấn định đó là nguồn thu của NSTW là không có căn cứ pháp luật.
Thứ tư, quy định về áp dụng mức chi của chính quyền địa phương
Như đã phân tích thực trạng các quy định của pháp luật về thẩm quyền quyết định nhiệm vụ chi ở phần trên, theo quy định tại Khoản 10 Điều 25 Luật NSNN 2015 Khoản 3 Điều 26 Luật NSNN 2015; Điều 16 Nghị định 163 thì Bộ Tài chính Điểm h Khoản 9 Điều 30 Luật NSNN 2015; Khoản 2, Khoản 3 Điều 21 Nghị định 163 thì Chính phủ sẽ thống nhất quy định các chế độ, tiêu chuẩn, định mức và khung chi. Sau đó, Bộ Tài chính sẽ quy định chi tiết các vấn đề này. Sau đó, HĐND tỉnh sẽ căn cứ vào quy định về chế độ, tiêu chuẩn, định mức và khung chi của Chính phủ, Bộ Tài chính để ban hành các chế độ, tiêu chuẩn, định mức và khung chi cho địa phương của mình phù hợp với tình hình kinh tế-xã hội. Tuy nhiên, một vấn đề lớn được đặt ra trong quá trình triển khai thực tiễn là trong trường hợp HĐND tỉnh chưa kịp ban hành ra các chế độ, tiêu chuẩn, định mức và khung chi cho địa phương thì có được áp dụng luôn mức khung do Chính phủ và Bộ tài chính quy định hay không? Hay là vẫn phải đợi HĐND tỉnh ban hành ra khung chi này. Bởi lẽ, có nhiều địa phương do nhu cầu chi tiêu lớn đến phát triển kinh tế xã hội và có những khoản chi không thể trì hoãn vì nhiệm vụ phát triển kinh tế xã hội nên nếu được HĐND tỉnh ban hành ra các khung chi như thế này có thể dẫn tới tình trạng không biết áp dụng như thế nào.
Bởi vì theo suy luận logic, thẩm quyền chi tập trung trong tay của CQTW, sau đó CQTW phân cấp cho CQĐP. Thẩm quyền quyết định điều này là của Quốc hội bằng hình thức ban hành luật. Trong luật do Quốc hội ban hành quy định rõ thẩm quyền của cấp NSTW (CQTW) thống nhất mức chi, khung chi, sau đó NSTW (CQTW) phân cấp cho NSDDP
56
(NQĐP). Như vậy, NSĐP (CQĐP) buộc phải căn cứ vào khung chi do NSTW (CQTW) quy định. Sau đó, HĐND tự cân đối với tình hình phát triển kinh tế xã hội của địa phương mình để ban hành ra khung chi cho toàn bộ lãnh thổ của tỉnh. NSTW (CQTW) sẽ không can thiệp vào vấn đề này của địa phương.
Thứ năm, quy định về điều kiện thực hiện chi ngân sách nhà nước tại Điều 12 Luật NSNN 2015
Theo quy định tại Khoản 2 Điều 12 Luật NSNN 2015 quy định về điều kiện thực hiện chi NSNN như sau: “Chi ngân sách nhà nước chỉ được thực hiện khi đã có trong dự toán ngân sách được giao, trừ trường hợp quy định tại Điều 51 của Luật này; đã được thủ trưởng đơn vị sử dụng ngân sách, chủ đầu tư hoặc người được ủy quyền quyết định chi và đáp ứng các điều kiện trong từng trường hợp sau đây…”. Như vậy tại Khoản 2 Điều 12 có đưa ra một trường hợp ngoại lệ là chi tại Điều 51 thì không cần phải có trong dự toán. Theo đó Điều 51 Luật NSNN 2015, Khoản 2 Điều 17 Thông tư 342 quy định về “tạm cấp ngân sách”. Theo điều này thì “Trong trường hợp vào đầu năm ngân sách, dự toán ngân sách và phương án phân bổ ngân sách chưa được Quốc hội, Hội đồng nhân dân quyết định, cơ quan tài chính và cơ quan Kho bạc Nhà nước các cấp theo chức năng thực hiện tạm cấp ngân sách cho các nhiệm vụ chi không thể trì hoãn được cho đến khi dự toán ngân sách được cấp có thẩm quyền quyết định”. Tức là đối với việc chi cho “những nhiệm vụ chi không thể trì hoãn khi dự toán chưa thông qua” thì không cần phải có trong dự toán. Việc quy định điều này là cần thiết, bởi để đảm bảo hoạt động thông suốt, liên tục của CQĐP thì không thể không chi cho những nhiệm vụ không thể trì hoãn, trong khi đó chưa có quyết định của cơ quan cấp trên.
Vấn đề đặt ra ở đây là còn có một số khoản chi khác như tại Khoản 2 Điều 59 Luật NSNN 2015, theo đó “Số tăng thu, trừ tăng thu của ngân sách địa phương do phát sinh nguồn thu từ dự án mới đi vào hoạt động trong thời kỳ ổn định ngân sách phải nộp về ngân sách cấp trên…… được sử dụng theo thứ tự ưu tiên như sau: a) Giảm bội chi, tăng chi trả nợ, bao gồm trả nợ gốc và lãi b) Bổ sung quỹ dự trữ tài chính; c) Bổ sung nguồn thực hiện chính sách tiền lương; d) Thực hiện một số chính sách an sinh xã hội; đ) Tăng chi đầu tư một số dự án quan trọng; e) Thực hiện nhiệm vụ quy định tại khoản 3 và khoản 4 Điều
57
này”. Như vậy số tăng thu được chi cho những công việc, nhiệm vụ như trên. Muốn chi chi những công việc, nhiệm vụ này thì cũng theo quy định tại Khoản này thì ở trung ương, Chính phủ lập phương án sử dụng và trình Quốc hội; ở địa phương UBND lập phương án sử dụng và trình HĐND. Theo Điều 5 Luật NSNN về phạm vi NSNN quy định rõ: (1) thu NSNN bao gồm “Toàn bộ các khoản thu từ thuế, lệ phí; Toàn bộ các khoản phí thu từ các hoạt động dịch vụ do cơ quan nhà nước thực hiện, trường hợp được khoán chi phí hoạt động thì được khấu trừ; các khoản phí thu từ các hoạt động dịch vụ do đơn vị sự nghiệp công lập và doanh nghiệp nhà nước thực hiện nộp ngân sách nhà nước theo quy định của pháp luật…”; (2) Chi NSNN bao gồm: Chi đầu tư phát triển; Chi dự trữ quốc gia; Chi thường xuyên; Chi trả nợ lãi; Chi viện trợ; Các khoản chi khác theo quy định của pháp luật”. Dựa vào quy định này toàn bộ các khoản thu như trên phải tập trung hết về NSNN. Do vậy số tăng thu như quy định tai Khoản 2 Điều 59 vẫn thuộc phạm vi NSNN. Chẳng qua là số thu đó là vượt nhiệm vụ được giao, chứ không phải khoản thu đó là của riêng các cơ quan, đơn vị thu NSNN. Do vậy, khi xác định đó là các khoản thu đó là của NSNN thì các khoản thu này sẽ được dùng để đảm bảo cho các nhiệm vụ chi để đảm bảo cân đối ngân sách. Bên cạnh đó, tại Khoản 2 Điều 5 Luật NSNN thì ngoài các khoản chi cụ thể được liệt kê thì còn các khoản chi khác theo quy định của luật. Như vậy phải hiểu rẳng số tăng thu theo Khoản 2 Điều 59 dùng chi cho các nhiệm vụ, công việc được liệt kê là thuộc phạm vi chi NSNN theo quy định tại Khoản 2 Điều 59. Trong khi đó, số tăng thu không được xác định ngay khi lập dự toán, bởi vì số này là số tăng so với dự toán được giao và không thể xác định ngay được tại thời điểm giao dự toán. Rõ ràng, trong dự toán không thể xác định ngay được số tăng thu này. Vậy mà Khoản 2 Điều 12 Luật NSNN 2015 lại không được thêm khoản 2 Điều 59 vào trường hợp loại trừ mà vẫn yêu cầu phải có dự toán mới được chi. Trong khi đó Khoản 2 Điều 59 quy định rõ, muốn chi từ số tăng thu là do Quốc hội hoặc UBND quyết định. Đây là quy định không thống nhất trong Luật NSNN 2015 cần thiết phải quy định lại hoặc sửa đổi bổ sung.
58
KẾT LUẬN CHƯƠNG 2
Từ những phân tích trên về thực trạng pháp luật về PCQLNSNN ở Việt Nam hiện nay có thể rút ra một số kết luận như sau:
1. Quy định về PCQLNN là phù hợp với Hiến pháp, hệ thống pháp luật về tài chính ngân sách và phù hợp với phân cấp quản lý kinh tế nói chung; các quy định về phân cấp nguồn thu đảm bảo được vị trí vai trò chủ đạo của NSTW đồng thời hỗ trợ các địa phương chưa tự cân đối được ngân sách; quy định về bổ sung có mục tiêu từ NSTW cho NSĐP đã khắc phục tình trạng xin cho ngân sách và ỷ lại của NSĐP với NSTW; quy định điều chỉnh phân cấp nguồn thu phân chia cho ngân sách cấp xã và tăng quyền hạn cho HĐND cấp tỉnh;
quy định điều chỉnh lại khoản thu phân chia giữa NSTW và NSĐP đối với thuế thu nhập doanh nghiệp nhằm tăng cường nguồn lực cho NSĐP; về thẩm quyền ban hành chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi NSNN là phù hợp với phân cấp quản lý kinh tế nói chung và PCQLNSNN nói riêng; quy định về mức dư nợ vay của chính quyền địa phương vừa đáp ứng được nhu cầu đầu tư của địa phương trong năm, vừa đảm bảo khả năng trả nợ của ngân sách cấp tỉnh.
2. Các quy định của pháp luật về PCQLNSNN ở nước ta cũng dần dần hoàn thiện để kịp thời điểu chỉnh những quan hệ xã hội mới phát sinh. Trước tình hình đó, trong thực tiễn thi hành pháp luật về PCQLNSNN đã bộc lộ những hạn chế không còn phù hợp với thực tiễn đang diễn ra như: (1) quy định về thẩm quyền ban hành khoản thu chưa tạo sự chủ động cho các địa phương; (2) chưa quy định mức hỗ trợ cụ thể trong quy định về số thu bổ sung có mục tiêu hỗ trợ khắc phục thiên tai, thảm họa, dịch bệnh; (3) quy định về tăng thu từ nguồn thu phát sinh từ dự án mới đi hoạt động; (4) quy định về áp dụng mức chi của chính quyền địa phương; (5) quy định về điều kiện thực hiện chi ngân sách nhà nước tại Điều 12 Luật NSNN 2015
59