CHƯƠNG 2: THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC Ở VIỆT NAM HIỆN NAY
2.1. Thực trạng quy định của pháp luật về phân cấp quản lý ngân sách nhà nước
2.1.3. Thực trạng các quy định của pháp luật về trợ cấp ngân sách
Trợ cấp NSNN được thực hiện khi xẩy ra hiện tượng mất cân đối theo chiều ngang hoặc mất cân đối theo chiều dọc. “Mất cân đối theo chiều ngang xẩy ra khi khả năng tài chính của các địa phương là khác nhau nhưng phải thực hiện các chức năng, nhiệm vụ chi
39
như nhau” [27, tr.78]; “Mất cân đối theo chiều dọc xẩy ra khi nhiệm vụ chi của cấp CQĐP không tương xứng với nguồn thu đó” [27, tr.78] [28, tr.15-39]. Do vậy để giải quyết vấn đề này thì một trong những cách giải quyết là trợ cấp ngân sách.Việc trợ cấp ngân sách này hiện này được thể hiện rõ trong Luật NSNN 2015 dưới hình thức bổ sung cân đối và bổ sung có mục tiêu.
Bổ sung cân đối
Theo đó, Khoản 20 Điều 4 Luật NSNN 2015 quy định “Số bổ sung cân đối ngân sách là khoản ngân sách cấp trên bổ sung cho ngân sách cấp dưới nhằm bảo đảm cho chính quyền cấp dưới cân đối ngân sách cấp mình để thực hiện nhiệm vụ được giao”. Như vậy số bổ sung cân đối là do NSTW bổ sung cho NSĐP hoặc do NSĐP bổ sung cho các cấp ngân sách cấp dưới. Số thu bổ sung được lấy từ các nguồn thu của các cấp ngân sách tương ứng.
Do vậy trong nhiệm vụ chi được phân cấp theo quy định của luật đã bao gồm của nhiệm vụ chi cho bổ sung. Theo quy định tại Khoản 9 Điều 36 Luật NSNN 2015 quy định NSTW có nhiệm vụ chi “Chi bổ sung cân đối ngân sách, bổ sung có mục tiêu cho ngân sách địa phương”; NSĐP có nhiệm vụ chi “Chi bổ sung cân đối ngân sách, bổ sung có mục tiêu cho ngân sách cấp dưới” (Khoản 6 Điều 38 Luật NSNN 2015). Tiếp theo đó, tại Khoản 1 Điều 40 Luật NSNN 2015 quy định “NSĐP được sử dụng…số bổ sung cân đối từ NSTW để cân đối thu, chi ngân sách cấp mình, bảo đảm các nhiệm vụ kinh tế-xã hội, quốc phòng an ninh được giao”. Như vậy số thu bổ sung như một nguồn thu từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới.
Thẩm quyền quyết định số bổ sung này tử NSTW cho NSĐP là thuộc thẩm quyền của Quốc hội theo quy định tại Điêm c Khoản 4 Điều 19 Luật NSNN 2015, theo đó Quốc hội có thẩm quyền quyết định “Mức bổ sung từ ngân sách trung ương cho ngân sách từng địa phương, bao gồm bổ sung cân đối ngân sách và bổ sung có mục tiêu”. Còn thẩm quyền quyết định số bổ sung cho các cấp ngân sách địa phương thuộc thẩm quyền của HĐND các cấp, theo đó tại Điêm c Khoản 2 Điều 30 Luật NSNN 2015 quy định, HĐND các cấp có thầm quyền quyết định “Mức bổ sung cho ngân sách từng địa phương cấp dưới trực tiếp, gồm bổ sung cân đối ngân sách, bổ sung có mục tiêu”. Tức là HĐND tỉnh sẽ quyết định số
40
bổ sung cho ngân sách cấp dưới trực tiếp là cấp huyện; HĐND huyện sẽ quyết định số bổ sung cho ngân sách cấp dưới trực tiếp là cấp xã.
Bổ sung có mục tiêu
Khoản 21 Điều 4 Luật NSNN 2015 quy định “Số bổ sung có mục tiêu là khoản ngân sách cấp trên bổ sung cho ngân sách cấp dưới để hỗ trợ thực hiện các chương trình, dự án, nhiệm vụ cụ thể”. Như vậy, đây là khoản thu của ngân sách cấp trên bổ sung cho ngân sách cấp dưới để hỗ trợ thực hiện các công việc, nhiệm vụ cụ thể. Cũng tương tự như số bổ sung cân đối, số bổ sung có mục tiêu được lấy từ các nguồn thu của các cấp ngân sách tương ứng. Trong nhiệm vụ chi của các cấp ngân sách có quy định đây là nhiệm vụ chi. Theo quy định tại Khoản 9 Điều 36 Luật NSNN 2015 quy định NSTW có nhiệm vụ chi “Chi bổ sung cân đối ngân sách, bổ sung có mục tiêu cho ngân sách địa phương”; NSĐP có nhiệm vụ chi
“Chi bổ sung cân đối ngân sách, bổ sung có mục tiêu cho ngân sách cấp dưới” (Khoản 6 Điều 38 Luật NSNN 2015). Ngoài ra, Khoản 3 Điều 40 Luật NSNN 2015 quy định “Số bổ sung có mục tiêu từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới …để hỗ trợ ngân sách cấp dưới trong các trường hợp sau: (1) Thực hiện các chính sách, chế độ mới do cấp trên ban hành chưa được bố trí trong dự toán ngân sách của năm đầu thời kỳ ổn định ngân sách; (2) Thực hiện các chương trình mục tiêu quốc gia và các chương trình, dự án khác của cấp trên, phần giao cho cấp dưới thực hiện; (3) Hỗ trợ chi khắc phục thiên tai, thảm họa, dịch bệnh trên diện rộng vượt quá khả năng cân đối của ngân sách cấp dưới; (4) Hỗ trợ thực hiện một số chương trình, dự án lớn, đặc biệt quan trọng có tác động lớn đến phát triển kinh tế - xã hội của địa phương. Mức hỗ trợ được xác định cụ thể cho từng chương trình, dự án. Tổng mức hỗ trợ vốn đầu tư phát triển hằng năm của ngân sách trung ương cho ngân sách địa phương quy định tại điểm này tối đa không vượt quá 30% tổng chi đầu tư xây dựng cơ bản của ngân sách trung ương”. Như vậy, số bổ sung có mục tiêu là số bổ sung từ ngân sách cấp trên bổ sung cho ngân sách cấp dưới để thực hiện những nhiệm vụ cụ thể.
Về thẩm quyền quyết định số bổ sung có mục tiêu tương tự như đối với thẩm quyền quyết định số bổ sung cân đối. Theo đó, nếu số bổ sung có mục tiêu này tử NSTW cho NSĐP là thuộc thẩm quyền của Quốc hội theo quy định tại Điêm c Khoản 4 Điều 19 Luật NSNN 2015. Còn thẩm quyền quyết định số bổ sung có mục tiêu cho các cấp ngân sách địa
41
phương thuộc thẩm quyền của HĐND các cấp tại Điêm c Khoản 2 Điều 30 Luật NSNN 2015 quy định.
Ngoài vấn đề trên, tại Điểm d Khoản 7 Điều 9 Luật NSNN 2015; Điểm c Khoản 3 Điều 7 Thông tư 342 quy định đối với các địa phương “trường hợp đặc biệt có phát sinh nguồn thu từ dự án mới đi vào hoạt động trong thời kỳ ổn định ngân sách làm NSĐP tăng thu lớn thì số tăng thu phải nộp về ngân sách cấp trên. Chính phủ trình Quốc hội, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh trình Hội đồng nhân dân cùng cấp quyết định thu về ngân sách cấp trên số tăng thu này và thực hiện bổ sung có mục tiêu một phần cho ngân sách cấp dưới theo quy định tại điểm d khoản 3 Điều 40 của Luật này để hỗ trợ đầu tư cơ sở hạ tầng ở địa phương theo dự án được cấp có thẩm quyền phê duyệt”. Như vậy, đối với số tăng thu lớn từ những dự án mới đi vào hoạt động (ví dụ: khai thác dầu mỏ, năng lượng mặt trời, lọc dầu, điện hạt nhân…) phải nộp trở lại cho ngân sách cấp trên để làm nguồn cho các nguồn bổ sung có mục tiêu cho các cấp ngân sách khác gặp khó khi chưa cân đối được thu chi.
Thẩm quyền quyết định thu các khoản thu này về để bổ sung có mục tiêu là thuộc về Quốc hội và HĐND các cấp.