CHƯƠNG 2: THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC Ở VIỆT NAM HIỆN NAY
2.1. Thực trạng quy định của pháp luật về phân cấp quản lý ngân sách nhà nước
2.1.1. Thực trạng các quy định của pháp luật về phân cấp nguồn thu giữa các cấp ngân sách
2.1.1.2. Thực trạng các quy định pháp luật về thẩm quyền quyết định các nguồn thu được phân cấp quản lý
Nguồn thu đóng vai trò rất quan trọng trong việc duy trì bộ máy của các cấp chính quyền. Mặt khác, nguồn thu là nguồn vật chất để các cấp chính quyền thực hiện các quyền hạn và nhiệm vụ được giao để phát triển kinh tế-xã hội, nâng cao đời sống của người dân ở các địa phương đó.
Vấn đề quy định thẩm quyền của các cơ quan trong việc quyết định nguồn thu nào thuộc ngân sách cấp nào rất quan trọng. Việc phân cấp cho cơ quan nào có thẩm quyền gì trong quyết định nguồn thu của các cấp ngân sách là phù hợp với PCQL kinh tế- xã hội nói chung. Thẩm quyền quyết định về phân cấp quản lý nguồn thu được quy định dành riêng cho hệ thống cơ quan quyền lực. Hay nói khác đi, chỉ hệ thống cơ quan quyền lực (Quốc hội ở trung ương; HĐND ở địa phương) trong bộ máy nhà nước mới có quyền quyết định vấn đề đó. Điều đó được thể hiện cụ thể trong các văn bản luật hiện hành, theo đó:
Quốc hội
Với vị trí pháp lý được quy định bởi Hiến pháp 2013-văn bản luật có giá trị hiệu lực nhà nước cao nhất của một quốc gia, thẩm quyền của Quốc hội được quy định rõ tại Khoản 1, Khoản 4 Điều 70 Hiến pháp 2013, Quốc hội có quyền “Làm Hiến pháp, sửa đổi Hiến pháp; làm luật và sửa đổi luật; Sửa đổi hoặc bãi bỏ các thứ thuế; quyết định phân chia các khoản thu…giữa NSTW và NSĐP.
Trong khoa học pháp lý, những quyền hạn được quy định trong Hiến pháp gọi là các quyền hiến định. Tất cả các văn bản luật, dưới luật khi ban hành đều phải tuân theo các quyền hiến định này. Theo đó, Luật NSNN tại Khoản 1, Khoản 2, Điều 19 quy định quyền hạn của Quốc hội tương tự như trong Hiến pháp, “Làm luật và sửa đổi luật trong lĩnh vực tài chính-ngân sách; Quy định, sửa đổi hoặc bãi bỏ các thứ thuế”. Tiếp theo đó tại Khoản 6 Điều 19 Luật NSNN quy định Quốc hội có quyền “Quyết định tỷ lệ phần trăm (%) phân chia giữa NSTW và NSĐP đối với các khoản thu tại Khoản 2 Điều 35 của Luật này”. Từ các quy định này cho thấy:
Thứ nhất, thẩm quyền phân định các nguồn thu mà NSTW và NSĐP được hưởng 100%: Trong Điều 70 của Hiến pháp 2013 và Điều 19 Luật NSNN 2015 là quy định về
33
quyền hạn của Quốc hội, tuy nhiên trong cả hai điều luật này không có quy định cụ thể về Quốc hội có quyền phân định nguồn thu nào thì thuộc nguồn thu của NSTW hay NSĐP được hưởng 100%. Tuy nhiên, không phải khi không có quy định cụ thể mà phủ nhận quyền này của Quốc hội. Về vấn đề này có thể hiểu như sau: PCQLNSNN là sự chuyển giao những nhiệm vụ, quyền hạn từ chính quyền cấp trên cho chính quyền cấp dưới. Sự chuyển giao nhiệm vụ, quyền hạn này phải thông qua phương thức “quy định trong Hiến pháp và Luật. Hiện nay, các khoản thu mà NSTW và NSĐP được hưởng 100% như phần trên đã chỉ rõ được quy định trong Luật, cụ thể là Luật NSNN 2015. Như vậy, sự chuyển giao các nguồn thu là thực hiện theo các quy định của Luật. Mà các văn bản Luật thì chỉ do Quốc hội ban hành. Do vậy, suy luận rằng Quốc hội sẽ có thẩm quyền quan trọng này. Bên cạnh đó Quốc hội lại cơ quan có thẩm quyền duy nhất ban hành, sửa đổi, hủy bỏ các luật về thuế, phí, lệ phí.
Thứ hai, thẩm quyền quyết định tỷ lệ phần trăm (%) phân chia các nguồn thu phân chia theo quy định tại Khoản 2 Điều 35 Luật NSNN. Thẩm quyền này được quy định rất rõ ràng và cụ thể tại Khoản 6 Điều 19 Luật NSNN 2015. Theo đó, Quốc hội có quyền “Quyết định tỷ lệ phần trăm (%) phân chia giữa NSTW và NSĐP đối với các khoản thu tại Khoản 2 Điều 35 của Luật này”. Việc được hưởng những nguồn thu nào cũng được quy định ở trong Luật, khi Luật có hiệu lực, các cấp ngân sách sẽ được tự chủ động thu các nguồn thu được pháp luật quy định.
Hội đồng nhân dân
Thẩm quyền của HĐND trong việc quyết định các nguồn thu được pháp luật quy định cho HĐND cấp tỉnh. Theo đó, tại Khoản 3 Điều 9 Luật NSNN 2015 quy định “NSĐP được phân cấp nguồn thu bảo đảm chủ động thực hiện những nhiệm vụ chi được giao. HĐND tỉnh quyết định việc phân cấp nguồn thu… giữa các cấp NSĐP phù hợp với phân cấp quản lý kinh tế-xã hội, quốc phòng an ninh và trình độ quản lý của mỗi cấp trên địa bàn”. Tiếp đó. tại Điểm c Khoản 9 Điều 30 quy định, HĐND tỉnh có quyền “Quyết định việc phân cấp nguồn thu…cho từng cấp ngân sách ở địa phương theo quy định tại Khoản 3 Điều 9 Luật này”. Bên cạnh đó, Điểm d Khoản 9 Điều 30, HĐND tỉnh có quyền “quyết định tỷ lệ phần trăm (%) phân chia giữa các cấp CQĐP đối với phần NSĐP được hưởng từ các khoản thu
34
quy định tại Khoản 2 Điều 37 Luật này và các khoản thu phân chia giữ các cấp NSĐP”.
Ngoài ra theo quy định tại Khoản 2 Điều 17 Nghị định 163 quy định, “Căn cứ vào nguồn thu NSĐP hưởng 100% và các khoản thu phân chia theo tỷ lệ phần trăm (%) do Quốc hội quyết định…HĐND tỉnh quyết định tỷ lệ phần trăm (%) đối với các khoản thu phân chia giữa các cấp CQĐP. Đối với các khoản thu phân chia giữa NSTW và NSĐP, khi phân chia cho ngân sách CQĐP thì tỷ lệ phần trăm (%) phân chia các khoản thu không được vượt quá tỷ lệ do Quốc hội quyết định, Thủ tướng chính phủ giao cho từng tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương”. Mặt khác HĐND tỉnh còn có thẩm quyền “quyết định thu phí, lệ phí và các khoản đóng góp của người dân theo quy định của pháp luật. Từ các quy định trên cho thấy:
Thứ nhất, HĐND tỉnh có thẩm quyền phân cấp nguồn thu cho các cấp ngân sách ở địa phương, tức là sau khi NSĐP được phân cấp những nguồn thu nào (nguồn thu này quy định tại Điều 37 Luật NSNN 2015) thì HĐND tỉnh tiếp tục phân cấp cho ngân sách các cấp. Tại Khoản 1 Điều 17 Nghị định 163 quy định rõ, HĐND tỉnh phân cấp nguồn thu theo nguyên tắc “Ngân sách xã, thị trấn được phân chia nguồn thu từ các khoản: thuế sử dụng đất phi nông nghiệp; lệ phí môn bài thu từ cá nhân, hộ kinh doanh; thuế sử dụng đất nông nghiệp thu từ hộ gia đình; lệ phí trước bạ nhà, đất; Ngân sách cấp huyện, ngân sách cấp xã không có nhiệm vụ chi nghiên cứu khoa học và công nghệ. Ngân sách cấp huyện, ngân sách cấp xã được chi cho nhiệm vụ ứng dụng, chuyển giao công nghệ”
Thứ hai, sau khi được NSTW phân cấp quản lý nguồn thu (Quốc hội quyết định việc này như phân tích ở phần trên, đây chính là nguồn thu mà NSĐP được hưởng 100%) thì đầu mối tiếp nhận là HĐND tỉnh. Sau đó HĐND tỉnh tiếp tục quyết định phân cấp nguồn thu này cho các cấp NS cấp dưới.
Thứ ba, đối với nguồn thu mà NSĐP được hưởng theo tỷ lệ phần trăm (%) phân chia thì HĐND tỉnh cũng quyết định phân chia nguồn thu này cho ngân sách các cấp ở địa phương.
Việc quyết định tỷ lệ phần trăm phân chia giữa các cấp ngân sách phải dựa vào tỷ lệ khung được quyết định bởi Quốc hội và được giao bởi Thủ tướng chính phủ
35
Thứ tư, quyết định các nguồn thu từ phí, lệ phí. Hiện nay theo quy định tại Điều 4 Luật phí, lệ phí 2015 quy định thẩm quyền ban hành danh mục phí, lệ phí thuộc thẩm quyền của Quốc hội. Như vậy, Quốc hội sẽ ban hành ra khung về danh mục, phí lệ phí. Tiếp đó, tại Khoản 2 Điều 4 Luật phí, lệ phí 2015 tiếp tục quy định “…HĐND cấp tỉnh có thẩm quyền quy định các khoản phí, lệ phí trong Danh mục phí, lệ phí, được quy định mức thu, miễn, giảm, thu, nộp, quản lý và sử dụng các khoản phí, lệ phí”. Như vậy, HĐND có thẩm quyền quyết định các khoản thu về phí, lệ phí nhưng phải trong danh mục do Quốc hội quyết định.
2.1.2. Thực trạng các quy định của pháp luật về phân cấp nhiệm vụ chi cho các cấp ngân sách.