CHƯƠNG 1: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC VÀ PHÁP LUẬT VỀ PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC
1.3. Phân cấp quản lý ngân sách ở một số quốc gia và kinh nghiệm cho Việt Nam
1.3.1.1. Phân cấp quản lý ngân sách ở Pháp
Ở Pháp thì NSNN được tổ chức thành NSTW, ngân sách vùng, ngân sách tỉnh và ngân sách xã. Theo Luật ngân sách, văn bản liên quan xác định rõ NSTW và các cấp NSĐP là độc lập với nhau. Theo đó, mỗi cấp chính quyền được phân định các quyền hạn và nhiệm vụ riêng. Tương ứng với đó là ngân sách dùng thực hiện nhiệm vụ và quyền hạn đó.
Cũng như các quốc gia khác trên thế giới, ở Pháp thì các nguồn thu lớn, trên một phạm vi lớn thường được quy định phân cấp cho NSTW để đảm bảo vai trò chủ đạo và hỗ trợ cho các cấp NSĐP. Các cấp NSĐP cũng được phân cấp các nguồn thu để tự đảm bảo hoạt động và tính tự chủ, sáng tạo của ngân sách cấp mình. Các nguồn thu này thường là các nguồn thu từ thuế có tính ổn định, và liên quan đến đời sống, lợi ích của dân chúng.
Luật ngân sách nhà nước của Pháp còn trao quyền tự chủ về điều hòa ngân sách cho các cấp NSĐP, điều này được quy định rõ khi cho phép các cấp CQĐP được đi vay để đảm bảo cân đối thu-chi cho ngân sách cấp mình. Tuy nhiên, “địa phương chỉ được tự do vay các khoản vay dưới 500 triệu euro. Đối với các khoản vay từ 500 triệu euro đến 1 tỷ euro phải được Ban thư ký của Ủy ban Ngân hàng phê chuẩn” [24, tr. 64]
Như vậy, về cơ bản NSTW và các cấp NSĐP của Pháp là độc lập, các cấp NSĐP được phân chia các nguồn thu và nhiệm vụ chi cụ thể. Đồng thời còn được phân cấp cả thẩm quyền đi vay để điều hòa ngân sách, tuy thẩm quyền này bị giới hạn ở một khung do luật quy định cụ thể. Các quy định này cho thấy NSĐP sẽ có đủ tự chủ, tính sáng tạo để phát huy được các nguồn lực ở địa phương, từ đó giảm bớt sự phụ thuộc vào NSTW.
24
1.3.1.2. Phân cấp quản lý ngân sách ngân sách Trung Quốc
Hệ thống NSNN của Trung Quốc được chia thành 04 cấp, gồm NSTW, NSĐP (gồm Tỉnh, Huyện, Xã). Theo quy định của Luật NSNN và văn bản có liên quan, phân cấp nguồn thu tại Trung Quốc tuân thủ theo mô hình nhiệm vụ thu. Theo đó, CQTW (thông qua cơ quan thuế ở TW) sẽ ấn định số thu cho CQĐP. Sau đó ở địa phương lại diễn ra sự phân cấp từ tỉnh xuống cho các cấp ngân sách cấp dưới [23, tr.137-168].
Các khoản chuyển giao của CQTW cho CQĐP “được thực hiện theo hai loại:
Chuyển giao chung và chuyển giao mục đích. Chuyển giao chung gồm thuế phân chia giữ trung ương và địa phương, các khoản hoàn thuế, khoản cân đối nguồn lực giữa các địa phương… Các khoản chuyển theo mục đích được thiết kế theo các chính sách, dự án cụ thể” [32, tr. 113-114]
Về vay nợ của CQĐP, theo Luật Ngân sách của Trung Quốc, CQĐP không được tiến hành hoạt động này trừ các trường hợp đặc biệt phải được sự đồng ý của CQTW. Tuy nhiên, nếu được sự đồng ý của CQTW thì CQĐP có thể tiến hành vay nợ theo các kênh như: vay qua các ngân hàng thương mại (NHTM), qua thị trường chứng khoán…
Như vậy có thể thấy ở Trung Quốc thì sự tự chủ của CQĐP hoàn thoàn phụ thuộc vào CQTW thông qua các quy định của Luật NSNN về ấn định quyền thu, quyền vay nợ…Tuy nhiên, “trên thực tế, phân cấp ngân sách ở Trung Quốc vận hành theo nhu cầu thực tế của các địa phương và sự đồng thuận ngầm của Trung ương” [32, tr. 113] nên vẫn có sự tự chủ cần thiết. Còn đối với vay nợ, vì Luật Ngân sách cấm nên do vậy CQĐP “lách luật bằng cách phát triển các kênh vay nợ không chính thức. Thông qua việc thành lập hàng loạt các công ty đầu tư, công ty phát triển đô thị và sử dụng hệ thống các doanh nghiệp nhà nước có sẵn, CQĐP sử dụng các doanh nghiệp để gián tiếp huy động vốn vay từ các NHTM và thị trường vốn” [32, tr. 116] . Nói tóm lại, theo Luật NSNN của Trung Quốc thì ngân sách cũng được tổ chức thành ngân sách trung ương và ngân sách địa phương. Tất cả quyền hạn, đều tập trung vào chính quyền trung ương thông qua quy định của luật.
25
1.3.1.3. Phân cấp quản lý ngân sách ngân sách ở Hàn Quốc
PCQLNSNN ở Hàn Quốc được điều chỉnh bởi một hệ thống các VBQPPL như Hiến pháp, Luật về thẩm quyền địa phương, Luật về tài chính địa phương, Luật về trợ cấp địa phương, Luật thuế địa phương…Theo nội dung của các văn bản này thì việc phâp cấp quản lý các nguồn thu và nhiệm vụ chi phải gắn liền với phạm vi cung ứng các dịch vụ công. Ở Hàn Quốc mức độ tự chủ của địa phương rất lớn, “các khoản thu được xác định là của địa phương mang ý nghĩa xác lập bản chất tự quản của CQĐP với toàn bộ trách nhiệm của nó
trước người dân địa phương, không phải là thẩm quyền được phân công từ CQTW”
[32, tr. 100]. Theo quy định, CQĐP còn có quyền từ chối nếu có sự can thiệp của chính quyền cấp trên đối với công việc của địa phương. Bên cạnh đó, Điều 4 Luật điều chỉnh thuế Trung ương và địa phương quy định: “cấm CQTW và CQĐP ban hành các loại thuế có cùng đối tượng điều chỉnh”. Việc quy định này thể hiễn rõ ràng sự tách bạch về: (1) Thẩm quyền quyết định nguồn thu của CQTW và CQĐP; (2) Nguồn thu của cấp nào thì cấp đó thực hiện thu, nuôi dưỡng và duy trì.
Về vay nợ, Luật tài chính địa phương quy định “CQĐP được phát hành các khoản vay nợ khi điều này đem lại lợi ích lâu dài hoặc có nhu cầu khẩn cấp cần khắc phục thiệt hại từ thảm họa” [32, tr. 116-117]. Tuy phân cấp như vậy nhưng nếu bằng “hình thức phát hành trái phiếu” thì phải trong khung do Tổng thống hoặc Bộ An Ninh và Hành chính công phê chuần (Điều 12 Luật Tài chính địa phương)
Như vậy ở Hàn Quốc, CQĐP có sự tự chủ rất cao. Theo quy định thì CQĐP khi được giao thẩm quyền lớn như vậy trong phân cấp nguồn thu thì rõ ràng CQĐP hoàn toàn có thể đảm đương được trách nhiệm, quyền hạn của mình, tự chủ trong việc đảm bảo cân đối với các khoản chi của CQĐP. Còn đối với vay nợ của CQĐP thì chỉ phải đợi sự phê chuẩn của CQTW đối với các khoản vay nợ bằng phát hành trái phiếu.
1.3.2. Bài học kinh nghiệm cho Việt Nam
Việc nghiên cứu về pháp luật PCQLNSNN ở một số quốc gia có ý nghĩa quan trọng trong việc xây dựng, hoàn thiện và ban hành, hoàn thiện quy định về PCQLNSNN. Sau khi
26
nghiên cứu PCQLNSNN ở một số quốc gia thì rút ra một số bài học kinh nghiệm của Việt Nam như sau:
Thứ nhất, Việt Nam có cấu trúc hình thức nhà nước đơn nhất, lãnh thổ của Việt Nam được hợp nhất bởi “các đơn vị hành chính-lãnh thổ”. Ở mỗi một lãnh thổ này nhà nước đặt bộ máy ở đó để quản lý xã hội. Do vậy để duy trì sự hoạt động của bộ máy ở vùng lãnh thổ đó thì cần cung cấp nguồn lực về ngân sách đề nuôi dưỡng bộ máy đó và thực hiện các công việc của địa phương. Nên do vậy, ở Việt Nam vẫn cần phải quy định NSNN là thống nhất, NSTƯ giữ vai trò chủ đạo với việc đảm bảo cho các công việc mang tính vĩ mô, còn NSĐP thì đảm bảo cho vai trò với công việc của địa phương đó. Điều này vừa tạo sự chủ động cho ngân sách cấp dưới, giảm sự lệ thuộc của CQĐP và CQTW, một mặt đảm bảo sự hỗ trợ kịp thời của NSTW cho NSĐP khi có những vấn đề đột xuất xẩy ra.
Thứ hai, thẩm quyền quyết định ngân sách
Nên tiếp tục quy định trong luật và các văn bản liên quan thẩm quyền quyết định các vấn đề quan trọng, vĩ mô cho CQTW bởi vì NSTW giữ vai trò chủ đạo. Mặt khác, cần phân cấp thêm cho CQĐP quyết định quyền quyết định ngân sách để phù hợp với sự phát triển của địa phương đó. Bởi vì sự phát triển của các địa phương là không đồng đều, nếu không cho CQĐP quyết định ngân sách của mình thì có thể dẫn tới tình trạng kìm hãm sự phát triển của địa phương đó.
Thứ ba, xây dựng và ban hành các quy định về quy định thẩm quyền quyết định nguồn thu.
Theo kinh nghiệm của Hàn Quốc thì CQĐP có một hệ thống thuế riêng cho mình.
Điều này một mặt giúp cho CQĐP tự chủ động cân đối nguồn thu, nuôi dưỡng nguồn thi, khai thác nguồn thu để đảm bảo chi cho các nhiệm vụ ở địa phương, một khác giúp cho CQĐP không lệ thuộc vào CQTW. Muốn CQĐP phát huy được sự chủ động, sáng tạo thì phải phân cấp mạnh mẽ hơn nữa nguồn thu. Việc phân cấp nguồn thu này phải được quy định trong luật một cách cụ thể và chi tiết.
27
KẾT LUẬN CHƯƠNG 1
1. PCQL là sự chuyển giao những nhiệm vụ, quyền hạn từ chính quyền cấp trên cho chính quyền cấp dưới; là sự chuyển giao quyền hạn, nhiệm vụ này phải thông qua phương thức “quy định trong Hiến pháp và Luật”. Như vậy, nếu tiếp cận theo cách này, PCQL là phân quyền theo chiều dọc (lãnh thổ).
2. PCQLNSNN theo nghĩa hẹp, tức chỉ là sự phân định thẩm quyền, phạm vi hoạt động của các cấp chính quyền trong quản lý NSNN. Còn tiếp cận theo nghĩa rộng thì phân cấp PCQLNSNN bao gồm cả cách tiếp cận hẹp và thẩm quyền quyết định NSNN.
3. PCQLNSNN có ý nghĩa vô vùng quan trọng, theo đó: (1) PCQLNSNN để tăng sự chủ động của CQĐP; (2) PCQLNSNN là giảm bớt gánh nặng cho CQĐP; (3) tạo điều kiện cho người dân địa phương tự quyết những vấn đề liên quan đến ngân sách.
4. Pháp luật về PCQLNSNN là hệ thống các quy phạm pháp luật do nhà nước ban hành và bảo đảm thực hiện nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội (QHXH) phát sinh khi PCQLNSNN.
5. Nội dung pháp luật về PCQLNSNN bao gồm: (1) Các quy định của pháp luật về phân cấp thu giữa các cấp ngân sách; (2) Các quy định của pháp luật về phân cấp nhiệm vụ chi NSNN cho các cấp ngân sách; (3) Các quy định của pháp luật về trợ cấp NSNN; (4) Các quy định của pháp luật về phân cấp vay nợ cho chính quyền địa phương
28