CHƯƠNG 3: GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC Ở VIỆT NAM HIỆN NAY
3.1. Quan điểm, phương hướng hoàn thiện pháp luật về phân cấp quản lý ngân sách nhà nước
Thứ nhất, bảo đảm tuân thủ Hiến pháp năm 2013 về phân cấp quản lý kinh tế nói chung và phân cấp quản lý ngân sách nhà nước nói riêng
Hiến pháp là văn bản có giá trị hiệu lực pháp luật cao nhất trong một quốc gia. Những quyền hạn được quy định trong Hiến pháp gọi là các quyền Hiến định, các văn bản Luật, dưới luật đề phải tuân thủ thi hành các quyền Hiến định đó.
Việc quy định về thẩm quyền trong PCQLNSNN phải đảm bảo tuân thủ các quy định của Hiến pháp để đảm bảo tính thống nhất của hệ thống pháp luật và giá trị thi hành của các quy định đó. Về PCQLNSNN chỉ được quy định chi tiết các thẩm quyền được Hiến pháp quy định, như chỉ được quy định chi tiết Quốc hội có quyền ban hành các Luật thuế, sửa đổi, bổ sung và bãi bỏ các luật thuế; có quyền ban hành các chính sách về tài chính- ngân sách. HĐND được quyết định các vấn đề ở địa phương do luật quy định. Việc sửa đổi các văn bản Luật, dưới luật đều phải tuân thủ các nguyên tắc, quyền hạn hiến định này.
Việc tuân thủ đó mới tạo ra giá trị hiệu lực thi hành pháp luật cho các văn bản sửa đổi. Bởi tất cả các trường hợp quy định trái với Hiến pháp (vi hiến) đều không có giá trị hiệu lực thi hành.
Do vậy, việc sửa đổi bổ sung các quy định của pháp luật về PCQLNSNN phải tuân theo các quy định của Hiến pháp để đảm bảo: (1) Đảm bảo hiệu lực thi hành các quy định sửa đổi; (2) Tạo ra tính thống nhất, đồng bộ của hệ thống pháp luật.
Thứ hai, phải phù hợp với chủ trương, chính sách của Đảng, Nhà nước
Trong những giai đoạn khó khăn như hiện nay, việc đảm bảo nguồn thu cân đối với nhiệm vụ chi cho NSNN đặt ra nhiều vấn đề cần phải hoàn thiện. Đảng đã đề ra đường lối, quyết sách, chỉ đạo quyết liệt theo Nghị quyết số 07/NQ/TW ngày 18/11/2016 của Bộ Chính trị “về chủ trương, giải pháp cơ cấu lại NSNN, quản lý nợ công đảm bảo nền tài chính quốc gia an toàn, bền vững”. Theo Nghị quyết số 07 này nêu rõ mục tiêu: “…tăng cường…quản
60
lý, phân bổ và sử dụng có hiệu quả các nguồn lực tài chính, thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội, thực hiện tốt các nhiệm vụ phát triển văn hóa, con người, bảo đảm an sinh xã hội, tăng cường phúc lợi xã hội, bảo vệ môi trường, ứng phó với biến đổi khí hậu, bảo đảm quốc phòng, an ninh và hội nhập quốc tế, góp phần nâng cao vị thế và uy tín của nước ta trong khu vực và trên thế giới”, trong đó đề ra các mục tiêu cụ thể, “Giữ vững an ninh tài chính quốc gia; bảo đảm cân đối ngân sách tích cực, giảm dần tỉ lệ bội chi ngân sách nhà nước, đến năm 2020 xuống dưới 4% GDP, đến năm 2030 xuống khoảng 3% GDP, hướng tới cân bằng thu - chi ngân sách nhà nước. Quy mô nợ công hằng năm trong giai đoạn 2016 - 2020 không quá 65% GDP, nợ chính phủ không quá 55% GDP và nợ nước ngoài quốc gia không quá 50% GDP. Đến năm 2030, nợ công không quá 60% GDP, nợ chính phủ không quá 50% GDP, nợ nước ngoài của quốc gia không quá 45% GDP”. Từ đó đề ra quan điểm chi đạo là “Thực hiện huy động, phân bổ, sử dụng nguồn lực ngân sách nhà nước gắn với các ưu tiên chiến lược của nền kinh tế”.
Luật NSNN 2015 với vai trò là luật hình thức quy định về những vấn đề về NSNN, do vậy, việc sửa đổi, bổ sung Luật NSNN phải thể chế hóa đường lối và quan điểm chỉ đạo của Đảng. Việc tuân thủ và theo quan điểm chỉ đạo này giúp cho việc sửa đổi bổ sung đi đúng hướng gắn với sự phát triển kinh tế xã hội của đất nước.
Thứ ba, phải thống nhất với các luật hiện hành hoặc định hướng sửa đổi, bổ sung các luật đó trong cùng thời kỳ.
Luật NSNN 2015 với vị trí là một luật chuyên ngành trong lĩnh vực ngân sách nên sẽ ưu tiên được áp dụng khi điều chỉnh và giải quyết các vấn đề phát sinh trên thực tiễn.
Tuy nhiên, có những vấn đề Luật NSNN 2015 không quy định cụ thể mà quy định rất chung chung, ví dụ: theo quy định của pháp luật; theo quy định của các luật thuế; theo quy định của pháp luật có liên quan…Vấn đề đặt ra ở đây không phải là Luật NSNN 2015 không quy định cụ thể mà bởi vì theo kỹ thuật lập pháp, nếu Luật NSNN 2015 tiếp tục quy định lại một nội dung đã được quy định trong một luật khác thì sẽ dẫn tới hiện tượng trùng lặp.
Việc trùng lặp này sẽ dẫn tới hậu quả pháp lý là nhiều văn bản cùng điều chỉnh một vấn đề, nhưng nếu các quy định đó không xung đột thì không sao, nhưng nếu có xung đột (tức là có nhiều văn bản cùng quy định một vấn đề nhưng mỗi văn bản luật quy định một kiểu)
61
thì sẽ gây ra sự lúng túng, tùy tiện trong quá trình áp dụng. Do vậy Luật NSNN 2015 sử dụng lối quy định “viện dẫn mẫu” hoặc “viện dẫn cụ thể” để giải quyết vấn đề này. Và từ cách quy định đó, phải xác định là Luật NSNN 2015 là luật chung, còn luật được viện dẫn tới là Luật chuyên ngành. Và lúc đó, nguyên tắc áp dụng luật chung và chuyên ngành được áp dụng nếu có những vấn đề phát sinh cần điều chỉnh xẩy ra. Ví dụ về quy trình thu thuế thì áp dụng quy định của Luật quản lý thuế.
Từ sự phân tích như trên, khi sửa đổi bổ sung các quy định của Luật NSNN về phân cấp quản lý NSNN phải đặt trong mối quan hệ với các Luật khác có liên quan để đảm bảo tính đồng bộ và tránh xung đột pháp luật xẩy ra. Bên cạnh đó, với tính cách là luật thì Luật NSNN chỉ quy định các nội dung mang tính định hướng, định khung. Còn những vấn đề cụ thể sẽ được các văn bản dưới luật hoặc luật khác quy định cụ thể.
Thứ tư, phải phù hợp với phân cấp quản lý ngân sách nhà nước trong từng giai đoạn, thời kỳ để phù hợp với phát triển kinh tế-xã hội của đất nước
Trước đây mô hình quản lý của nước ta là tập trung, tất cả quyền hành và quyết định mọi vấn đề đều thuộc thẩm quyền của CQTW. CQĐP chỉ là thực hiện mọi công việc do CQTW giao cho. Tuy nhiên hiện nay việc phân cấp quản lý về quản lý kinh tế nói chung và trong PCQLNSNN nói riêng diễn ra rất mạnh mẽ ở Việt Nam và trên thế giới. Trước đây NSNN chỉ có 1 cấp, nhưng hiện nay theo Luật NSNN 2015 thì hệ thống NSNN được tổ chức thành 4 cấp, gồm NSTW, NSĐP (bao gồm ngân sách tỉnh, huyện, xã). Việc phân cấp này sẽ giải quyết được mấy vấn đề mà tồn đọng bấy lâu: (1) Tạo sự chủ động cho CQĐP trong việc xem xét, quyết định các vấn đề của địa phương mình; (2) Giảm sự lệ thuộc của NSĐP với NSTW; (3) Phát huy vai trò của CQĐP trong việc tìm kiếm, nuôi dưỡng các nguồn lực để bù đắp cho việc chi tiêu của CQĐP khi thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn được luật quy định.
Việc PCQLNSNN diễn ra trong bối cảnh càng ngày càng trao nhiều quyền tự chủ hơn cho CQĐP. Việc trao nhiều quyền tự chủ hơn có thể ở một khía cạnh nào đó có thể là trao nhiều quyền hành về quyết định những vấn đề của địa phương, đồng thời được giao cho các nguồn lực về tài chính để đảm bảo thực hiện các quyền và nhiệm vụ đó. Do vậy, việc ban hành, sửa đổi bổ sung các quy định về PCQLNSNN phải đặt trong mối liên hệ với
62
Luật tổ chức chính quyền địa phương để đảm bảo rằng có đủ nguồn lực về tài chính để các cấp CQĐP đó thực hiện được nhiệm vụ và quyền hạn của mình. Bên cạnh đó, phải phù hợp với sự phân cấp quản lý kinh tế nói chung ở Việt Nam.
Thứ năm, phù hợp với thông lệ quốc tế.
PCQLNSNN không phải chỉ diễn ra ở Việt Nam mà ở các quốc gia trên thế giới cũng có sự phân cấp. Một số nước được nghiên cứu làm ví dụ cho đề tài đã chỉ rõ rằng sự PCQLNSNN còn diễn ra mạnh mẽ hơn ở Việt Nam, ví dụ như ở Hàn Quốc. Ở Hàn Quốc thì sự phân cấp mạnh mẽ tới mức CQĐP còn có quyền hành lớn trong việc ban hành các nguồn thu từ thuế và CQĐP không được quy định cơ sở thu thuế của CQĐP. Hay hiểu theo một cách dễ hiểu thì CQĐP có một hệ thống thuế riêng cho mình. Như vậy, sự tự chủ về nguồn thu là rất lớn, từ đó đủ sức để tự chủ đảm bảo cho cân đối ngân sách. Do vậy, việc ban hành, sửa đổi, bổ sung các quy định của pháp luật về PCQLNSNN phải đặt trong bối cảnh phù hợp với thông lệ quốc tế. Tuy nhiên, sự phù hợp này vẫn phải đặt trong bối cảnh là phù hợp với hoàn cảnh kinh tế- xã hội ở Việt Nam.