CHƯƠNG 2: THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC Ở VIỆT NAM HIỆN NAY
2.2. Thực tiễn thi hành pháp luật về phân cấp quản lý ngân sách nhà nước
2.2.1. Những kết quả đạt được
Thứ nhất, quy định về PCQLNN là phù hợp với Hiến pháp, hệ thống pháp luật về tài chính ngân sách và phù hợp với phân cấp quản lý kinh tế nói chung.
Luật NSNN 2015 và các văn bản hướng dẫn thi hành được ban hành muốn có sức sống trong thực tiễn phải đảm bảo tính đồng bộ, thống nhất với Hiến pháp, hệ thống pháp luật đã được ban hành. Luật NSNN 2015 được ban hành để điều chỉnh về PCQLNSNN cũng phải đảm bảo yêu cầu đó. Hiến pháp với vị trí là văn bản luật có giá trị hiệu lực pháp luật cao nhất, quy định những quyền hạn mang tính hiến định, do vậy tất cả các văn bản luật trong đó có Luật NSNN điều chỉnh về PCQLNSNN phải tuân thủ các quyền hạn, nhiệm vụ, thẩm quyền và phân cấp thẩm quyên được quy định trong Hiến pháp. Theo phân tích ở phần trên, về cơ bản thì các quyền hạn của các cơ quan nhà nước có thầm quyền như Quốc hội, Chính phủ, các cơ quan bộ, ngang bộ, HĐND các cấp, UBND các cấp trong PCQLNSNN được quy định trong Luật NSNN 2015 là hoàn toàn phù hợp với Hiến pháp năm 2013. Mặt khác, các quy định của Luật NSNN 2015 về PCQLNSNN còn phù hợp với Luật Tổ chức Quốc hội, Luật Tổ chức Chính phủ, Luật chính quyền địa phương và các Luật khác có liên quan. Từ đó tạo nên một chỉnh thể thống nhất, đồng bộ và chi tiết trong quá trình triển khai.
Luật NSNN 2015 và các văn bản hướng dẫn thi hành còn tạo lập hành lang pháp lý giúp cho môi trường tài chính - ngân sách thêm lành mạnh hướng tới nhằm giải phóng, phát triển các nguồn lực. Mặt khác, phân bổ ngân sách một cách hợp lý các nguồn lực đó, đảm bảo tính công bằng cho các địa phương được phân cấp quản lý. Từ đó, đảm bảo an ninh quốc phòng; “ổn định và phát triển bền vững nền tài chính quốc gia; an toàn nợ công; góp phần ổn định kinh tế vĩ mô; thúc đẩy tăng trưởng kinh tế, chuyển dịch cơ cấu kinh tế, giải quyết tốt hơn các vấn đề an sinh xã hội, xoá đói, giảm nghèo; đảm bảo nhiệm vụ quốc phòng, an ninh, đối ngoại và xử lý kịp thời những vấn đề phát sinh cấp bách như thiên tai, dịch bệnh” [22]
Thứ hai, các quy định về phân cấp nguồn thu đảm bảo được vị trí vai trò chủ đạo của NSTW đồng thời hỗ trợ các địa phương chưa tự cân đối được ngân sách.
46
NSTW với vai trò chủ đạo của mình, NSTW sẽ chịu trách nhiệm chi cho những nhiệm vụ chi tầm vĩ mô trên toàn lãnh thỗ Việt Nam. Do vậy số thu của NSTW phải thực sự phù hợp với vai trò này. Bên cạnh đó, NSTW cũng sử dụng một phần số thu của ngân sách để hỗ trợ của ngân sách các cấp ở địa phương chưa tự cân đối được nguồn thu của mình. Theo phần thực trạng các quy định của pháp luật về phân cấp quản lý nguồn thu của NSTW thì NSTW được phân cấp những nguồn thu với cơ sở thu rộng, cơ sở thu lớn để đảm bảo vai trò của mình (như thu từ các loại thuế, dầu thô, xuất khẩu nhập khẩu…). Việc quy định như vậy trong Luật NSNN 2015 vừa khắc phục được những hạn chế tồn tại của Luật NSNN 2002 trước đó, một mặt hoàn thiện hơn các quy định của pháp luật về phân cấp nguồn thu.
Quy định phân cấp như Luật NSNN 2015 tại Điều 35 Luật NSNN cho NSTW được hưởng những khoản thu 100% và các khoản thu phân chia theo tỷ lệ phần trăm (%) là hoàn toàn phù hợp. Bởi lẽ, “theo xu hướng phát triển, cơ cấu nguồn thu ngân sách thay đổi (tỷ trọng thu nội địa tăng, trong khi các khoản thu từ dầu thô và thu từ hoạt động xuất nhập khẩu, là các khoản thu NSTW hưởng 100% giảm), nguồn lực của NSTW giảm, ảnh hưởng đến vai trò chủ đạo của NSTW” . Việc này được đánh giá thông qua số liệu cụ thể như sau:
Bảng 1: Cân đối ngân sách từ năm 2015-2020
Đon vị: Tỷ đồng
Nguồn: Tác giả tự tổng hợp từ các báo cáo công khai NSNN từ năm 2015-2020
Dựa vào bảng trên cho thấy như đã nhận xét ở trên, tỷ trọng thu nội địa tăng dàn theo từng năm từ 638.000 (2015) lên 1.264.100 (2020), trong khi các khoản thu từ dầu thô
Năm Thu
Năm 2015
Năm 2016
Năm 2017
Năm 2018
Năm 2019 Năm 2020 Tổng thu 911.100 1,014,500 1.212.180 1.319.200 1.411.300 1.512.300 Thu nội địa 638,600 785,000 990.280 1.099.300 1.1.73.500 1.264.100 Thu từ dầu
thô
93,000 54,500 38.300 35.900 44.600 35.200 Thu từ hoạt
động XNK
175,000 172,000 180.000 179.000 189.200 208.000
47
và thu từ hoạt động xuất nhập khẩu có xu hướng giảm, trong đó thu dầu thô giảm từ 93.000 (2015) xuống 35.200 (2020), thu từ hoạt động xuất nhập khẩu tăng chậm từ 175.000 (2015) tới 208.000 (2020) (trong khi đó thời điểm Luật NSNN 2015 bắt đầu được áp dụng vào năm ngân sách 2017). Các khoản thu từ dầu thô, từ hoạt động xuất khẩu nhập khẩu là các khoản thu mà NSTW hưởng 100%. Như vậy khoản thu của NSTW có xu hướng giảm, trong khi đó tổng thu nội địa là không ngừng tăng lên. Điều này đã ảnh hưởng không nhỏ tới vai trò chủ đạo của NSTW. Trong khi đó, nhiệm vụ chi của các cấp ngân sách lại được thể hiện ở bẳng sau:
Bảng 2: Chi cân đối NSNN từ năm 2015-2020
Đơn vị: Tỷ đồng
Nguồn: Tác giả tự tổng hợp từ các báo cáo công khai NSNN từ năm 2015-2020 * Tỷ lệ = Chi NSTW (hoặc Chi NSĐP) /Tổng chi NSNN
Theo bảng trên thì nhiệm vụ chi của cấp NSTW lúc nào cũng duy trì ở tỷ lệ trên dưới 50% một chút trong tổng nhiệm vụ chi của NSNN, điều đó cho thấy vai trò của NSTW rất lớn. Tuy nhiên ở trên đã phân tích thì số thu của NSTW có xu hướng giảm, trong khi đó NSTW phải đảm nhiệm các nhiệm vụ chi vô cùng quan trọng, rộng lớn. Do vậy, các quy định của Luật NSNN 2015 về phân cấp nguồn thu cho NSTW hiện hành là phù hợp với thông lệ quốc tế, tình hình thực tiễn ở Việt Nam, “các nguồn thu lớn, quan trọng của quốc Năm
Chi
Năm 2015
Tỷ lệ*
Năm 2016
Tỷ lệ*
Năm 2017
Tỷ lệ*
Năm 2018
Tỷ lệ*
Năm 2019
Tỷ lệ*
Năm 2020
Tỷ lệ*
Tổng chi NSN N
1147.1 00
1.273.20 0
1.390.
480
1.532.20 0
1.633.300 1.747.100
Chi NST W
669.91 4
58, 4
723.060 56, 8
707.78 0
50, 9
749.705 48, 9
808.148 49, 5
850.087 48, 7 Chi
NSĐ P
477.18 6
41, 6
550.140 43, 2
682.70 0
49, 1
773.495 51, 1
825.152 50, 5
897.013 51, 3
48
gia tiếp tục được phân cấp 100% cho NSTW (như: các khoản thu từ dầu, khí , các khoản thu từ hoạt động XNK , nguồn NSTW được hưởng từ các khoản thu phân chia...); đồng thời, với quy định quản lý chặt chẽ khoản bổ sung có mục tiêu từ NSTW cho NSĐP sẽ tạo điều kiện tiếp tục duy trì vai trò chủ đạo của NSTW”. [22]
Thứ ba, quy định về bổ sung có mục tiêu từ NSTW cho NSĐP đã khắc phục tình trạng xin cho ngân sách và ỷ lại của NSĐP với NSTW
Trước đây Luật NSNN 2002 quy định rõ nguyên tắc, tiêu chí về số bổ sung có mục tiêu từ NSTW cho NSĐP. Tuy nhiên, từ thực tiễn thi hành cho thấy những quy tắc này, tiêu chí này chưa thực sự cụ thể và phù hợp, đồng thời chưa quy định cụ thể diều kiện mà NSĐP được NSTW bổ sung có mục tiêu. Điều này “dẫn đến khi có nhu cầu về vốn và kinh phí là đề nghị ngân sách cấp trên hỗ trợ, tạo cơ chế “xin cho” …,địa phương trông chờ ỷ lại ngân sách cấp trên [22].
Bảng 3: Mức bổ sung có mục tiêu từ NSTW cho NSĐP từ năm 2015-2020 Đon vị: Tỷ đồng
Nguồn: Tác giả tự tổng hợp từ các báo cáo công khai NSNN từ năm 2015-2020
Từ bảng 2 và bảng 3 có thể dễ dàng thấy rằng, trước năm 2017 khi có số bổ sung có mục tiêu từ NSTW cho NSĐP thì cơ cấu chi NSTW chiếm khoảng 58,4%, NSĐP chiếm 41,6% (2015); NSTW là 56,8%, NSĐP là 43,2% (2016). Từ năm 2017 là thời điểm áp dụng Luật NSNN 2015 chì cơ cấu chi của NSTW có xu hướng giảm, còn NSĐP có xu hướng tăng lên: Cụ thể, NSTW là 50,9 %, NSĐP là 49,1 (2017); NSTW là 48,9 %, NSĐP là 51,1 (2018); NSTW là 49,5 %, NSĐP là 50,5 (2019); NSTW là 48,7% %, NSĐP là 51,3%
(2020). Điều này có thể lý giải rằng: các khoản bổ sung có mục tiêu (vốn đầu tư) hàng năm tăng nhanh và có xu hướng lớn hơn số chi đầu tư trong cân đối NSĐP (trong đó có những
Năm Mức
Năm 2015
Năm 2016
Năm 2017
Năm 2018
Năm 2019
Năm 2020 Tổng thu 911.100 1,014,500 1.212.180 1.319.200 1.411.300 1.512.300 Chi NSTW 669.914 723.060 707.780 749.705 808.148 850.087 Số bổ sung có
mục tiêu
83.328 83.399 60.380 122.452 109.903 148.299
49
dự án NSTW bổ sung cho NSĐP với mức thấp), NSTW không có nguồn lực để tập trung đầu tư các công trình, dự án lớn thuộc nhiệm vụ của NSTW, dẫn đến vai trò chủ đạo của NSTW ngày càng bị thu hẹp. Do vậy, với quy định hiện hành của Luật NSNN về số bổ sung có mục tiêu sẽ phần khắc phục những tồn tại nêu trên; tăng cường kiểm soát chặt chẽ;
chỉ thực hiện bổ sung có mục tiêu cho các nhiệm vụ đã được quy định rõ trong Luật.
Thứ tư, quy định điều chỉnh phân cấp nguồn thu phân chia cho ngân sách cấp xã và tăng quyền hạn cho HĐND cấp tỉnh
Hiện nay tại Điểm b Khoản 1 Điều 39 Luật NSNN 2015, Điểm b Khoản 1 Điều 17 Nghị định số 163 quy định ngân sách cấp xã, thị trấn được hưởng nguồn thu phân chia từ 04 khoản thu là a) Thuế sử dụng đất phi nông nghiệp; b) Lệ phí môn bài thu từ cá nhân, hộ kinh doanh; c) Thuế sử dụng đất nông nghiệp thu từ hộ gia đình; d) Lệ phí trước bạ nhà, đất. Việc quy định lại khoản thu như trên là phù hợp bởi vì trên thực tế, nếu quy định một tỷ lệ cụ thể như Luật NSNN 2002 (70% đối với các khoản thu; 50% khoản thu lệ phí trước bạ) thì sẽ dẫn tới tình trạng có xã sẽ thừa nguồn thu để bảo đảm nhiệm vụ chi cho ngân sách cấp mình, nhưng có xã nguồn thu chưa đủ để đảm bảo được nhiệm vụ chi và không thể điều hòa được. Quy định như vậy dẫn tới khó khăn trong quản lý và điều hòa ngân sách. Để khắc phục khó khăn này, đồng thời tạo sự linh hoạt trong điều hòa ngân sách thì Luật NSNN 2015 đã bỏ quy định cứng về tỷ lệ phần trăm được hưởng từ các khoản thu như trên. Việc quy định tỷ lệ phần trăm phân chia các khoản thu cho cấp xã, thị trấn, thị xã, thành phố thuộc tỉnh được hưởng sẽ do HĐND cấp tỉnh quyết định theo tình hình cụ thể của từng định phương phù hợp với nguyên tắc phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi quy định tại Điều 39 Luật NSNN 2015, Điều 17 Nghị định số 163.
Thứ năm, quy định điều chỉnh lại khoản thu phân chia giữa NSTW và NSĐP đối với thuế thu nhập doanh nghiệp nhằm tăng cường nguồn lực cho NSĐP
Trước đây tại Điểm d Khoản 1 Điều 30 Luật NSNN 2002 quy định thuế thu nhập doanh nghiệp của các đơn vị hạch toán toàn ngành là khoản thu mà NSTW được hưởng 100%. Hiện nay, tại Khoản b Khoản 2 Điều 35 Luật NSNN 2015 quy định rõ “Thuế thu nhập doanh nghiệp, trừ thuế thu nhập doanh nghiệp quy định tại điểm đ khoản 1 Điều này
50
(thuế thu nhập doanh nghiệp, lãi được chia cho nước chủ nhà và các khoản thu khác từ hoạt động thăm dò, khai thác dầu, khí) là khoản thu phân chia theo tỷ lệ phần trăm giữa NSTW và NSĐP. Việc quy định điều chỉnh lại khoản thu này là phù hợp với tình hình hiện tại, bởi vì: Thứ nhất, khoản thuế này do nhiều địa phương cùng đóng góp nên NSTW không thể hưởng 100%. Mặt khác, khái niệm doanh nghiệp hạch toán ngành đã không còn phù hợp với thời điểm hiện tại. Thứ hai, việc quy định như vậy tăng cường phân cấp nguồn thu cho các địa phương nhằm đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế xã hội của địa phương nhằm hướng tới mục tiêu đảm bảo cân đối thu chi.
Thứ sáu, về thẩm quyền ban hành chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi NSNN là phù hợp với phân cấp quản lý kinh tế nói chung và PCQLNSNN nói riêng.
Thẩm quyền ban hành chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi NSNN được Luật NSNN phân định cho Chính phủ, Bộ Tài chính, Hội đồng nhân dân (HĐND) tỉnh. Theo đó, Khoản 10 Điều 25 Luật NSNN 2015, Chính phủ “Quyết định các chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi thực hiện thống nhất trong cả nước; đối với một số, tiêu chuẩn, định mức chi ngân sách, để phù hợp đặc điểm của ngân sách địa phương (NSĐP), quy định khung và giao HĐND cấp tỉnh quyết định cụ thể”. Khoản 3 Điều 26 Luật NSNN 2015, Điều 20 Nghị định số 163/2016/NĐ-CP ngày 21/12/2016 (Nghị định số 163) hướng dẫn Luật NSNN, Bộ Tài chính, “Quyết định ban hành chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi ngân sách đối với các ngành, lĩnh vực sau khi thống nhất với các bộ quản lý ngành, lĩnh vực;…”, “Quyết định ban hành mức chi ngân sách đối với các chế độ, tiêu chuẩn đã được Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ quyết định nhưng chưa có mức chi cụ thể; Quyết định ban hành chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi ngân sách đối với các ngành, lĩnh vực sau khi thống nhất với các bộ quản lý ngành, lĩnh vực…; Quyết định ban hành chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi ngân sách theo phân công của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ”. Điểm g, h Khoản 9 Điều 30 Luật NSNN 2015, HĐND cấp tỉnh “Quyết định cụ thể đối với một số chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi ngân sách theo quy định khung của Chính phủ; Quyết định các chế độ chi ngân sách đối với một số nhiệm vụ chi có tính chất đặc thù ở địa phương ngoài các chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi ngân sách do Chính phủ, Bộ trưởng Bộ Tài chính ban hành…”. Việc phân cấp thẩm quyền ban hành chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi NSNN như trên là phù hợp với tình hình
51
của Việt Nam. Bởi vì, thứ nhất, Chính phủ là cơ quan chấp hành của Quốc hội, khi thực thi cách chính sách Chính phủ chịu sự giám sát tối cao của Quốc hội và là cơ quan thống nhất quản lý về kinh tế nên hiểu rõ về xây dựng, ban hành các tiêu chuẩn, định mức chi. Thứ hai, do Quốc hội ở Việt Nam làm việc theo các kỳ họp (2 kỳ/năm) nên nếu để Quốc hội ban hành chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi NSNN thì có thể xảy ra tình trạng những chế độ chi quan trọng, phạm vi rộng, ảnh hưởng tới nhiệm vụ kinh tế xã hội phải đợi Quốc hội họp mới quyết định được, như vậy thì sẽ không kịp thời trong quá trình tổ chức thực hiện.
Thứ bảy, quy định về mức dư nợ vay của chính quyền địa phương vừa đáp ứng được nhu cầu đầu tư của địa phương trong năm, vừa đảm bảo khả năng trả nợ của ngân sách cấp tỉnh.
Theo quy định của Khoản 3 Điều 8 Luật NSNN 2002 thì “Mức dư nợ từ nguồn vốn huy động không vượt quá 30% vốn đầu tư xây dựng cơ bản trong nước hàng năm của ngân sách cấp tỉnh”. Bên cạnh đó, nhà nước còn có chính sách phát triển riêng cho 2 thành phố lớn là Hà Nội và Thành phố Hồ Chí Minh nên có quy định đặc thù riêng. Đối với Hà Nội, theo quy định tại Khoản 3 Điều 5 Nghị định số 123/2004/NĐ-CP ngày 18/5/2004 của Chính phủ quy định về một số cơ chế tài chính ngân sách đặc thù đối với thủ đô Hà Nội “tổng dư nợ các nguồn vốn huy động cho đầu tư các dự án, công trình thuộc nhiệm vụ đầu tư của ngân sách Thành phố … không vượt quá 100% tổng mức vốn ngân sách đầu tư xây dựng cơ bản của ngân sách Thành phố theo dự toán Hội đồng nhân dân Thành phố quyết định hàng năm…”; Mức dư nợ này sau đó được tăng lên 150% theo quy định tại Khoản 2 Điều 1 Nghi định số 112/2015/NĐ-CP ngày 3/11/2015 của Chính phủ về sửa đổi Nghị định số 123. Như vậy trước thời điểm Luật NSNN 2015 có hiệu lực thì mức dư nợ của Hà Nội tăng từ 100% lên 150%.
Tương tự đó, tại Khoản 3 Điều 5 Nghị định số 124/2004/NĐ-CP ngày 18/5/2004 của Chính phủ quy định về một số cơ chế tài chính ngân sách đặc thù đối với Thành phố Hồ Chí Minh thì “Tổng dư nợ các nguồn vốn huy động cho đầu tư các dự án, công trình thuộc nhiệm vụ đầu tư từ ngân sách Thành phố tại khoản 1, khoản 2 Điều này không vượt quá 100% tổng mức vốn đầu tư xây dựng cơ bản của ngân sách thành phố theo dự toán Hội đồng nhân dân thành phố quyết định hàng năm”. Sau đó tỷ lệ này tăng lên 150% theo quy
52
định tại Khoản 2 Điều 1 Nghị định số 61/2014 ngày 19/6/2014 sửa đổi bổ sung Nghị định số 124/2004 thì tại Điều 2 quy định“ Sửa đổi Khoản 3…Điều 5 như sau: Tổng dư nợ các nguồn vốn huy động cho đầu tư các dự án, công trình thuộc nhiệm vụ đầu tư từ ngân sách thành phố tại Khoản 1, Khoản 2 Điều này không vượt quá 150% tổng vốn đầu tư xây dựng cơ bản của ngân sách thành phố theo dự toán Hội đồng nhân dân thành phố quyết định hàng năm”. Như vậy trước thời điểm Luật NSNN 2015 có hiệu lực thì dư nợ của Thành phố Hồ Chí Minh là 150%.
Như vậy trước thời điểm Luật NSNN 2015 có hiệu lực (từ ngày 1/1/2017) thì mức dư nợ của Hà Nội là 150%, Thành phố Hồ Chí Minh là 150% và tất cả các thành phố trực thuộc trung ương, tỉnh khác là 30%. Rõ ràng, cơ chế chính sách này chỉ dành cho hai thành phố lớn còn các thành phố khác không được áp dụng. Tuy nhiên, có rất nhiều thành phố khác trực thuộc trung ương vẫn đảm bảo việc phát triển xây dựng cơ bản nhưng vẫn đảm bảo đầy đủ nguồn để trả nợ nhưng vẫn bị giới hạn ở mức 30%. Việc giới hạn tỷ lệ này là không phù hợp và hạn chế khả năng phát triển đối với các địa phương có tiềm lực phát triển kinh tế và đủ khả năng để trả nợ. Hiện nay quy định mức về vay nợ để đảm bảo bù đắp bội chi được phân thành 3 nhóm quy định tại Khoản 6 Điều 7 Luật NSNN 2015; Khoản 6 Điều 4 Nghị định 163 quy định “Mức dư nợ vay của ngân sách địa phương: (1) Đối với thành phố Hà Nội và thành phố Hồ Chí Minh không vượt quá 60% số thu ngân sách địa phương được hưởng theo phân cấp; (2) Đối với các địa phương có số thu ngân sách địa phương được hưởng theo phân cấp lớn hơn chi thường xuyên của ngân sách địa phương không vượt quá 30% số thu ngân sách được hưởng theo phân cấp; (3) Đối với các địa phương có số thu ngân sách địa phương được hưởng theo phân cấp nhỏ hơn hoặc bằng chi thường xuyên của ngân sách địa phương không vượt quá 20% số thu ngân sách được hưởng theo phân cấp”.
Việc quy định như trong Luật NSNN 2015 đã đáp ứng được nhu cầu đầu tư của địa phương trong năm, vừa đảm bảo khả năng trả nợ của ngân sách cấp tỉnh; đồng thời vẫn đảm bảo kiểm soát dư nợ công, dư nợ Chính phủ và dư nợ vay nước ngoài của quốc gia trong phạm vi cho phép và đảm bảo an ninh tài chính quốc gia. Bên cạnh đó, các quy định của Luật NSNN mới chỉ quy định mức dư nợ chung cho tất cả các địa phương mà chưa tính tới những nội dung như: dự nợ nhiều nơi rất cao, trong khi đó không bao giờ sử dụng hết, trong