Chương 1 TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU LIÊN QUAN ĐẾN VAI TRÒ
2.2. NỘI DUNG VAI TRÒ NHÀ NƯỚC TRONG TÁI CƠ CẤU NỀN KINH
2.2.1. Nội dung vai trò nhà nước trong tái cơ cấu nền kinh tế
Nằm chung trong nội dung và chức năng quản lý, điều hành nền kinh tế, nhưng trong hoạt động tái cơ cấu nền kinh tế, nhà nước có những vai trò nổi bật riêng. Điều này xuất phát từ bối cảnh kinh tế, mục tiêu, nhiệm vụ cụ thể mà việc tái cơ cấu nền kinh tế đặt ra. Vai trò của nhà nước lúc này không chỉ dừng ở những nội dung tổng quát chung như định hướng phát triển nền kinh tế, tạo lập môi trường cho sự phát triển, kiểm tra, giám sát hoạt động kinh tế… Lúc này, nhà nước phải tập trung phát huy vai trò của mình vào những việc cụ thể nhằm khắc phục khủng hoảng, ổn định kinh tế - xã hội hoặc thiết lập cơ cấu nền kinh tế hiệu quả hơn, bền vững hơn. Nội dung vai trò của nhà nước trong tái cơ cấu nền kinh tế gồm:
2.2.1.1. Vai trò nhận thức
Mọi thứ đều bắt đầu từ nhận thức. Vai trò nhận thức của nhà nước chính là vai trò tổng kết thực tiễn, xây dựng lý luận, tuyên truyền, giáo dục nhằm phổ biến những nhận thức này cho hệ thống chính trị và toàn xã hội. Thực hiện vai trò này, nhà nước có thể huy động các nguồn lực xã hội, nghiên cứu, thảo luận, xây dựng giải pháp, mô hình, kiến nghị, đề xuất… Song chỉ có nhà nước mới có quyền lực, chức năng để công nhận và đưa vào áp dụng những kết quả của quá trình nhận thức, quá trình tổng kết, nghiên cứu thực tiễn đó, đồng thời xây dựng định hướng, kế hoạch hành động. Trong tái cơ cấu cần nhấn mạnh vai trò này vì hoạt động tái cơ cấu nền kinh tế là hoạt động mang tính "cưỡng bức kinh tế" do tính cấp thiết của nó. Tái cơ cấu nền kinh tế là tình huống mới nảy sinh trong quá trình quản lý, điều hành nền kinh tế của nhà nước. Mặc dù nhà nước đã có một quá trình dài về nhận thức trong quản lý, điều hành nền kinh tế
song trong tình trạng khủng hoảng, toàn bộ hoặc một phần nhận thức đó có thể đã trở nên lạc hậu, không phù hợp với thực tiễn, gây ảnh hưởng xấu tới sự phát triển kinh tế - xã hội. Nhà nước cần có những nhận thức lại, và trong thời gian ngắn cần phải có những quyết sách điều chỉnh để ổn định kinh tế - xã hội.
Mặt khác, hoạt động nhận thức này chỉ được thực hiện bởi nhà nước. Trong tình huống nền kinh tế có vấn đề gây ảnh hưởng xấu, song ảnh hưởng này không phải toàn bộ nền kinh tế đã nhận thức được ngay. Chỉ có nhà nước, với chức năng kinh tế vĩ mô mới có thể nhận biết và dự đoán được những khiếm khuyết, bất ổn của nền kinh tế. Các chủ thể khác của nền kinh tế là người dân và doanh nghiệp không thể nhận thức được những vấn đề này do phạm vi ảnh hưởng và trách nhiệm xã hội không đòi hỏi họ làm điều đó. Thực tế các cuộc khủng hoảng, bất ổn kinh tế ở mọi quốc gia, mọi thời điểm cho thấy, khi khủng hoảng hay bất ổn diễn ra, các nhân tố của nền kinh tế trở nên rối loạn, mất phương hướng, mất khả năng tự điều chỉnh. Chỉ có nhà nước mới có khả năng nhận thức, dự báo được khủng hoảng hay bất ổn kinh tế. Và bằng quyền lực của mình, nhà nước mới có đủ thẩm quyền tuyên bố tình trạng khủng hoảng, bất ổn kinh tế - xã hội.
Xem lại lịch sử các cuộc tái cơ cấu nền kinh tế, chúng ta thấy vai trò nhận thức của nhà nước là rất quan trọng và có ý nghĩa quyết định sự thành công hay thất bại của quá trình tái cơ cấu. Tất cả các cuộc khủng hoảng trên thế giới đều được nhận thức và được xác nhận bởi các nhà nước cầm quyền. Nếu nhà nước không nhận thức được, không xác định tình trạng khủng hoảng, làm suy giảm hiệu quả hoạt động của nền kinh tế thì sẽ không có hành động tái cơ cấu. Ví dụ tiêu biểu là hoạt động tái cơ cấu nền kinh tế Mỹ sau cuộc đại khủng hoảng kinh tế 1929-1931, Nhà nước Mỹ đã chọn Lý thuyết kinh tế của Jonh Maynard Keynes làm cơ sở nhận thức và lý luận cho tái cơ cấu. Để đi đến lựa chọn lý thuyết này, Nhà nước Mỹ đã trải qua một cuộc đấu tranh về tư duy, lý luận sâu sắc. Đây chính là nhận thức của Nhà nước Mỹ trong quá trình khủng hoảng và khắc phục khủng hoảng. Với nội dung là những lý thuyết chung về việc làm, lãi suất và tiền tệ, Keynes cho rằng, cần phải tổ chức lại toàn bộ hệ thống kinh tế tư bản chủ nghĩa theo nguyên tắc lý thuyết mới. Như vậy, Nhà nước Mỹ nói riêng và các nhà nước tư bản nói chung đã phải gạt bỏ những lý luận và cách làm cũ, đồng thời gạt bỏ nhiều đề xuất về cách làm mới khác để chọn Lý thuyết kinh tế của Jonh Maynard Keynes làm giải pháp khắc phục khủng hoảng. Đây là quá trình nhận thức của chính nhà nước. Sau đó nhà nước lại
phải chuyển hóa những nhận thức đó thành nhận thức và hành động của toàn xã hội.
Nhà nước nhận thức đúng sẽ đưa ra được chương trình hành động đúng và kết quả cuộc đại khủng hoảng đã được khắc phục. Kết quả cụ thể của quá trình nhận thức về tái cơ cấu đó là, nhà nước công nhận tình trạng khủng hoảng và ban hành chủ trương tái cơ cấu nền kinh tế. Nhà nước cân đối các nguồn lực, lựa chọn mục tiêu, thiết lập hệ thống các giải pháp, phương hướng thực hiện tái cơ cấu, đề ra các mục tiêu, nhiệm vụ cho hoạt động tái cơ cấu. Đây là việc lựa chọn mô hình, nội dung tái cơ cấu, xác định đối tượng, phương pháp, phạm vi, lực lượng, thời gian, các kịch bản, cách thức tiến hành tái cơ cấu.
Vai trò nhận thức của nhà nước trong tình huống khủng hoảng, bất ổn kinh tế là rất quan trọng. Nó vừa là điểm khởi đầu cho quá trình tái cơ cấu, song nó cũng là nội dung xuyên suốt quá trình tái cơ cấu. Vai trò nhận thức của nhà nước sẽ quyết định nội dung, giải pháp tái cơ cấu. Như định nghĩa trên, tái cơ cấu có hai mục đích là khắc phục khiếm khuyết và tái cơ cấu để phát triển. Do đó, nội dung tái cơ cấu không cố định mà tùy thuộc điều kiện cụ thể do nhà nước nhận thức được. Từ nhận thức của nhà nước, tái cơ cấu có thể được thực hiện một cách toàn diện ở tất cả các khía cạnh như trong phần định nghĩa hoặc có thể thực hiện ở từng nội dung, đối tượng cụ thể. Lúc đó, biểu hiện vai trò của nhà nước trong tái cơ cấu cũng có những nội dung riêng phù hợp với đối tượng, mục tiêu tái cơ cấu.
Tái cơ cấu nền kinh tế không chỉ được tiến hành bởi riêng nhà nước, mà nó còn cần phải được chuyển hóa thành hành động chung của nền kinh tế, của xã hội.
Do đó, nhà nước phải vừa tự nhận thức được tình huống tái cơ cấu, vừa phải tuyên truyền, chuyển hóa những nhận thức này tới những chủ thể khác trong nền kinh tế, đặc biệt là hệ thống doanh nghiệp để đạt sự thống nhất chung về mặt nhận thức trong thực hiện tái cơ cấu.
2.2.1.2. Vai trò định hướng hoạt động tái cơ cấu kinh tế
Trong quá trình quản lý, điều hành nền kinh tế, nhà nước xây dựng, hoạch định các chương trình, kế hoạch, mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội cũng như những giải pháp thực hiện trong ngắn hạn, trung hạn, dài hạn. Đây là những vấn đề mang tính vĩ mô của nền kinh tế. Căn cứ các chương trình, kế hoạch, mục tiêu, giải pháp này, nhà nước sử dụng các công cụ quản lý kinh tế của mình tác động vào nền kinh tế như công cụ chính sách, thuế, tiền tệ, tài chính, chính sách tài khóa, thành phần kinh tế nhà nước… Nhà nước không can thiệp trực tiếp vào hoạt động vi mô
của nền kinh tế. Do đó, không có phần phân công công việc, tổ chức thực hiện, không có các chế định hoặc xây dựng các cơ chế kiểm soát riêng cho các chương trình, kế hoạch, mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội. Tất cả sẽ được thể hiện qua hiệu quả chung của nền kinh tế thông qua các chỉ tiêu kinh tế vĩ mô.
Tuy nhiên, trong tái cơ cấu nền kinh tế đòi hỏi nhà nước phải trực tiếp thực hiện, tức là nhà nước phải tác động vào nền kinh tế bằng việc tổ chức lại hoạt động kinh tế với các hình thức mới, cắt bỏ đi, tăng hay giảm các ngành, lĩnh vực, bộ phận kinh tế để xác lập một cơ cấu kinh tế hiệu quả, phù hợp. Với tích chất trực tiếp, cấp bách, cưỡng chế, nhà nước không chỉ can thiệp bằng công cụ quản lý kinh tế và phải sử dụng cả công cụ quản lý hành chính để tác động vào nền kinh tế. Nhà nước không chỉ quản lý vĩ mô mà cũng phải can thiệp vào những hoạt động vi mô nhất định, đặc biệt là hệ thống doanh nghiệp, các lĩnh vực, ngành nghề trong nền kinh tế.
Vì vậy, cần nhấn mạnh vai trò định hướng hoạt động tái cơ cấu kinh tế của nhà nước. Đó là việc nhà nước xây dựng chương trình, kế hoạch, kịch bản cụ thể cho hoạt động tái cơ cấu nhằm xác định đúng đắn, đầy đủ hành động của nhà nước và các chủ thể khác trong nền kinh tế trong hoạt động tái cơ cấu kinh tế. Nói cách khác, nhà nước phải định hướng cụ thể mô hình cơ cấu kinh tế mà chúng ta cần đạt được để khắc phục bất ổn, ổn định kinh tế, xây dựng cơ cấu nền kinh tế phù hợp.
Khác với hoạt động quản lý, điều hành kinh tế vĩ mô, chương trình, kế hoạch tái cơ cấu có đối tượng rất cụ thể là các hạn chế, khiếm khuyết trong cơ cấu nền kinh tế hoặc các mục tiêu phát triển kinh tế cụ thể. Nếu phương pháp thực hiện chương trình, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội vĩ mô chủ yếu là các phương pháp kinh tế thì phương pháp thực hiện chương trình, kế hoạch trong tái cơ cấu bao gồm cả các phương pháp kinh tế và phương pháp hành chính. Nội dung của vai trò định hướng này có thể được cụ thể hóa qua một số hoạt động và quy trình sau:
Bước 1: Từ thực trạng của nền kinh tế hoặc mục tiêu mong muốn, nhà nước xác định các vấn đề bất ổn, các vấn đề cần thay đổi. Nội dung bước 1 gồm:
- Khảo sát thực tiễn tổng thể và từng vấn đề cần thay đổi.
- Nghiên cứu, thảo luận, phân tích tính hiệu quả và đề xuất phương hướng, giải pháp giải quyết vấn đề trên cơ sở các nguồn lực khả thi và yêu cầu về mục tiêu, kết quả. Đưa ra những dự báo tình hình, xu hướng, xu thế vận động của nền kinh tế trong ngắn hạn, trung hạn, dài hạn, lập bài toán hình định lượng cho các mô hình kinh tế
Bước 2: Ra quyết định thực hiện tái cơ cấu. Đây là chủ trương lớn, cần hội tủ đầy đủ các thông tin và nội dung cả về lý luận và thực tiễn. Trong quyết định tái cơ cấu cần thể hiện các nội dung cơ bản:
- Thể hiện rõ, chỉ ra rõ mô hình cơ cấu cần đạt được. Mô hình này phải đảm bảo các nguyên tắc của thị trường, đảm bảo tính khả thi dựa trên khả năng nguồn lực của nền kinh tế và mục tiêu đặt ra cho hoạt động tái cơ cấu.
- Xây dựng các kịnh bản, mô hình cho hoạt động tái cơ cấu với những nội dung cụ thể.
- Xác định đối tượng, phạm vi, nguồn lực và thời hạn thực hiện tái cơ cấu.
- Đưa ra hệ thống các phương pháp, quan điểm, giải pháp và nhất là hệ thống các hành động cụ thể, khả thi, có thời hạn để thực hiện tái cơ cấu.
Bước 3: Thực hiện tái cơ cấu. Trong thực hiện tái cơ cấu nhà nước tập trung các công việc sau:
- Thể chế hóa mô hình cơ cấu và nội dung hoạt động tái cơ cấu thành hệ thống chính sách, pháp luật nhằm tạo sự thống nhất trong hành động, tạo hành lang pháp lý, tạo điều kiện pháp lý để huy động nguồn lực và các điều kiện khác phục vụ hoạt động tái cơ cấu.
- Nhà nước trực tiếp thực hiện hoạt động tái cơ cấu với trách nhiệm là chủ thể quản lý, điều hành nền kinh tế. Đó là những thay đổi của nhà nước nhằm thực hiện tái cơ cấu gồm: tạo lập thể chế phù hợp; thay đổi tư duy quản lý, điều hành; cải cách hành chính; cải tổ và xây dựng bộ máy nhà nước về kinh tế cũng như các hoạt động quản lý nhà nước liên quan.
- Nhà nước trực tiếp thực hiện hoạt động tái cơ cấu với tư cách là thành phần cấu thành nền kinh tế với các hoạt động như: cơ cấu lại các thành phần kinh tế, ngành nghề kinh tế, lĩnh vực kinh tế; cơ cấu lại hệ thống doanh nghiệp nhà nước; tái cơ cấu đầu tư công và các lĩnh vực kinh tế công; tái cơ cấu hệ thống tài chính; tái cơ cấu các khâu của quá trình sản xuất nhằm thích ứng với xu thế phát triển kinh tế mới; tái cơ cấu đảm bảo hội nhập kinh tế quốc tế hiệu quả…
- Nhà nước tăng cường giám sát, kiểm tra quá trình tái cơ cấu theo kế hoạch với các tiêu chí cơ bản về thời gian, nguồn lực, hiệu quả…kịp thời có kế hoạch đối ứng với những tình huống mới, những tình huống sai lệch so với dự báo, dự kiến.
Định hướng tái cơ cấu nền kinh tế, nhà nước cần xác định những kế hoạch, phương án, kịch bản cụ thể trong đó có sự phân cấp, phân công và tổ chức thực
hiện. Đồng thời ban hành các tiêu chí để kiểm soát, đo lường hiệu quả, chất lượng, tiến độ thực hiện tái cơ cấu. Tất cả các nội dung này phải định lượng được, kiểm soát được, kiểm tra được. Tránh đưa ra những nội dung mang tính trừu tượng, định tính. Đặc biệt, với mô hình nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, vai trò của nhà nước càng trở nên quan trọng và là hạt nhân của nền kinh tế trong việc tạo dựng mô hình, xác định phương hướng, định hướng phát triển. Trong tái cơ cấu nền kinh tế, vai trò định hướng càng phải được nhấn mạnh để đảm bảo giữ vững mục tiêu xây dựng mô hình nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa.
2.2.1.3. Vai trò tạo lập thể chế
Theo nghĩa tổng quát, thể chế là tập hợp những quy định, luật lệ của một chế độ xã hội, buộc mọi người phải tuân theo. Đó là những quy tắc chính thức, các quy định không chính thức hay những nhận thức chung có tác động kìm hãm, định hướng hoặc chi phối sự tương tác của các chủ thể với nhau trong những lĩnh vực nhất định. Những luật lệ, quy định, phép tắc, tập quán nói trên và nhiều cái khác nữa trong lĩnh vực kinh tế hình thành nên "thể chế kinh tế". Thể chế có vai trò rất quan trọng. Thể chế có thể là tốt mà cũng có thể là xấu, gây cản trở hoặc thúc đẩy tích cực. Thể chế có thể là luật lệ viết ra thành văn bản mà cũng có thể là những quy luật bất thành văn. Ngay từ khi xuất hiện, nhà nước đã xác định việc tạo lập thể chế là nội dung cực kỳ quan trọng trong chức năng và vai trò của nhà nước. Nó là công cụ vừa thể hiện quyền lực nhà nước, vừa bảo vệ quyền lực nhà nước và chỉ nhà nước mới được ban hành thể chế.
Vấn đề tạo lập thể chế thuộc về quyền lực nhà nước. Nhà nước đóng vai trò kiến tạo, định hướng, xây dựng và hoàn thiện thể chế kinh tế, quản lý và định hướng phát triển kinh tế - xã hội bằng pháp luật, quy hoạch, kế hoạch và các công cụ điều tiết phù hợp với kinh tế thị trường, giảm thiểu can thiệp bằng mệnh lệnh hành chính;
tạo môi trường cạnh tranh bình đẳng, minh bạch và lành mạnh; đồng thời sử dụng các công cụ, chính sách và các nguồn lực của nhà nước để thực hiện tiến bộ, công bằng xã hội. Nhà nước bảo vệ quyền sở hữu tài sản hợp pháp và quyền tự do kinh doanh của người dân, doanh nghiệp; tạo môi trường đầu tư, kinh doanh bình đẳng, an toàn, thuận lợi; thể chế hóa quyền tài sản (bao gồm quyền sở hữu, quyền sử dụng, quyền định đoạt và hưởng lợi từ sử dụng tài sản) của Nhà nước, tổ chức và cá nhân đã được quy định trong Hiến pháp năm 2013; bảo đảm quyền quản lý, thu lợi của Nhà nước đối với tài sản công và quyền bình đẳng trong việc tiếp cận, sử dụng tài sản công của mọi chủ thể