Khái quát các chính sách về quản lý đất đai

CHƯƠNG 1: TỔNG QUAN VỀ VẤN ĐỀ NGHIÊN CỨU

1.2. Cơ sở pháp lý trong công tác quản lý nhà nước về đất đai tại Việt Nam 11 1. Hệ thống pháp luật về đất đai

1.2.2. Khái quát các chính sách về quản lý đất đai

1.2.2.1. Khái quát chính sách đất đai tại Việt Nam trước năm 2003

Đại hội Đảng VI, tháng 12 năm 1986 đã đánh dấu bước ngoặc phát triển trong đời sống kinh tế – xã hội ở Việt Nam. Sự đổi mới trong tư duy kinh tế góp phần chuyển đổi từ nền kinh tế tập trung bao cấp sang kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa và tạo nên diện mạo mới của đất nước, con người Việt Nam hôm nay.

Quá trình chuyển đổi từ cơ chế tập trung bao cấp sang cơ chế thị trường là tất yếu khách quan phù hợp với tình hình thực tiễn trong và ngoài nước. Nó đáp ứng kịp thời tính thúc bách của hoàn cảnh lúc bấy giờ: siêu lạm phát, thất nghiệp tăng cao, sản xuất đình đốn, lưu thông ngưng trệ, cán cân thương mại thâm hụt… hầu hết các chỉ số vĩ mô đều dưới mức an toàn, đời sống kinh tế – xã hội khủng hoảng nghiêm trọng.

Khởi đầu cho công cuộc chuyển đổi ở Việt Nam là các chính sách, pháp luật đất đai trong nông nghiệp nông thôn được đánh dấu từ Chỉ thị 100, năm 1981 của Ban Bí thư hay còn gọi là “Khoán 100” với mục đích là khoán sản phẩm đến người lao động đã tạo ra sự chuyển biến tốt trong sản xuất nông nghiệp. Sau kết quả khả quan của “Khoán 100” năm 1988, Nghị quyết 10 của Bộ Chính trị đã có bước đột phá quan trọng khi lần đầu tiên thừa nhận các hộ gia đình là đơn vị kinh tế tự chủ.

Luật Đất đai ra đời năm 1993 nhằm thể chế hóa các chính sách đất đai đã ban hành, đồng thời, qui định và điều chỉnh các quan hệ kinh tế – xã hội theo hướng dài hạn.

Nhờ những đột phá quan trọng trong các chính sách đất đai đã mang lại những thành tựu to lớn trong nông nghiệp, nông thôn và tăng trưởng kinh tế ở Việt Nam gần 20 năm qua góp phần giữ vững ổn định chính trị – xã hội.

Tuy nhiên, chính sách đất đai mới chủ yếu điều chỉnh các quan hệ kinh tế – xã hội và ruộng đất trong nông nghiệp nông thôn. Trong khi nền kinh tế thị trường hiện đại đòi hỏi chính sách đất đai bao quát rộng và toàn diện trên các lĩnh vực sản xuất kinh doanh, đầu tư, du lịch, qui hoạch, giao thông, kinh doanh bất động sản… chứ không bó hẹp trong nông nghiệp, nông thôn. Vì vậy, trong những năm gần đây, nền kinh tế thị trường phát triển mạnh, nhu cầu sử dụng, chuyển nhượng, kinh doanh đất đai ở các lĩnh vực, các vùng ngày càng lớn đã phát sinh nhiều vấn đề mà chính sách đất đai khó giải quyết. Đặc biệt, thị trường bất động sản trong thời gian qua biến động khó lường gây lúng túng nhiều phía từ các tầng lớp dân cư, nhà đầu tư và cả những người làm chính sách.

Văn bản đầu tiên do Nhà nước ban hành về đất đai và ruộng đất thể hiện tinh thần đổi mới của Đại hội VI là Luật Đất đai năm 1987. Sau Luật Đất đai năm 1987, Thông tư liên bộ số 05-TT/LB ngày 18/12/1991 của Bộ Thủy sản và Tổng cục Quản lý ruộng đất hướng dẫn giao những ao nhỏ, mương rạch trong vườn nằm gọn trong đất thổ cư cho hộ gia đình; ao lớn, hồ lớn thì giao cho một nhóm hộ gia đình. Với những mặt nước chưa sử dụng có thể giao cho tổ chức, cá nhân không hạn chế.

Ngày 15/07/1992, Chủ tịch Hội đồng Bộ trưởng ra Quyết định số 327/CT chính sách sử dụng ruộng đất đồi núi trọc, rừng, bãi bồi ven biển và mặt nước với nội dung: lấy hộ gia đình làm đơn vị sản xuất để giao đất rừng, giao đất bãi bồi với những điều kiện rộng rãi: mỗi hộ được giao đất rừng tùy khả năng trong đó có 5000m2 kinh tế vườn (nếu là đất rừng), 300m2 (nếu là đất trồng cây công nghiệp), 700m2 (nếu là đất bãi bồi). Nhà nước dành 60% vốn dự án để xây dựng kết cấu hạ tầng, 40% còn lại cho hộ gia đình vay không lấy lãi. Những hộ chuyển vùng đến khu kinh tế mới được phép chuyển quyền sử dụng đất canh tác, đất thổ cư để lấy tiền làm vốn. Trong Quyết định này Chủ tịch Hội đồng Bộ trưởng cũng khuyến

khích các doanh nghiệp, các công ty tư nhân trong nước và nước ngoài bỏ vốn đầu tư dưới hình thức đồn điền, trang trại.

Như vậy chính sách đất đai giai đoạn 1981-1992 chủ yếu: Thể hiện tinh thần đổi mới nhưng rất thận trọng, thực hiện từng bước chậm, chủ yếu là mang tính thăm dò, thí điểm; Chủ yếu là điều chỉnh trong nông nghiệp và các đơn vị tập thể như nông, lâm trường, hợp tác xã; Quyền sử dụng đất ổn định lâu dài của cá nhân vẫn chưa được thừa nhận.

- Giai đoạn đẩy mạnh thực hiện chính sách đất đai (1993 đến nay)

Trước những kết quả khả quan của “Khoán 100” và “Khoán 10”, Hội nghị lần thứ năm Ban Chấp hành Trung ương khóa VII ra Nghị quyết về Tiếp tục đổi mới và phát triển kinh tế - xã hội nông thôn. Nghị quyết là cơ sở cho việc thông qua Luật Đất đai, Luật Thuế sử dụng đất nông nghiệp tại kỳ họp thứ 3 Quốc hội khóa IX ngày 14/07/1993. Luật Đất đai 1993 thực chất là thể chế hóa chính sách đất đai cho phù hợp với yêu cầu kinh tế - xã hội đặt ra.

Sau khi Luật Đất đai năm 1993 ra đời, Chính phủ và các bộ, ngành đã có văn bản triển khai Luật này. Nghị định 64/CP ngày27/9/1993 về đất nông nghiệp. Nghị định 88/CP ngày 17/8/1994 về đất đô thị. Nghị định 02/CP ngày 15/1/1994 về đất lâm nghiệp.

Như vậy, Luật Đất đai năm 1993 khẳng định đất đai thuộc sở hữu toàn dân và nguyên tắc giao đất sử dụng ổn định lâu dài cho tổ chức, hộ gia đình cá nhân. Đồng thời giao quyền sử dụng đất và kèm theo các quyền khác như: quyền chuyển đổi, quyền thừa kế, quyền thế chấp, quyền cho thuê, quyền chuyển nhượng nhằm tăng cường tính tự chủ và lợi ích kinh tế được đảm bảo về mặt pháp lý cho những người sử dụng đất.

Tuy nhiên, kinh tế thị trường phát triển kéo theo các quan hệ xã hội trở nên phức tạp hơn, nhu cầu sử dụng và mua bán quyền sử dụng trở nên thường xuyên đã làm phát sinh rất nhiều vấn đề mà Luật Đất đai năm 1993 khó giải quyết. Vì vậy, ngày 02/12/1998 Luật sửa đổi bổ sung một số điều của Luật.

Đất đai được ban hành và ngày 01/10/2001 tiếp tục sửa đổi một số điều của Luật Đất đai. Luật sửa đổi lần này là chú trọng đến khía cạnh kinh tế của đất đai và vai trò quản lý nhà nước đối với đất đai. Điều đó được thể hiện bởi những quy định về khung giá các loại đất, thuế chuyển quyền sử dụng đất, tính giá trị tài sản khi giao đất hoặc khi nhà nước bồi thường, quy hoạch và kế hoạch sử dụng đất, cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất…

Như vậy, chính sách đất đai giai đoạn 1993 đến 2003: (1) Về ưu điểm: quyền sử dụng đất lâu dài của cá nhân đã được thừa nhận và đảm bảo thực hiện; đồng thời, có sự điều chỉnh cho phù hợp với tình hình thực tiễn; (2) Về khuyết điểm: chính sách thiếu tầm chiến lược, không có khả năng dự báo dài hạn, thay đổi thường xuyên thể hiện tính đối phó và xử lý tình huống.

Chính sách đất đai Việt Nam trong thời kỳ chuyển đổi kinh tế đến nay là phù hợp với tiến trình phát triển và đổi mới kinh tế của đất nước. Quá trình tiến triển trong tư duy về chính sách đất đã mang lại những tác động sâu rộng từ những chuyển biến trong quan hệ ruộng đất, nông nghiệp và phát triển nông thôn, đến sự ra đời sôi động của thị trường bất động sản [17].

1.2.2.2. Khái quát chính sách đất đai tại Việt Nam từ năm 2003 đến nay

Nghị quyết Đại hội đại biểu toàn quốc Đảng Cộng sản Việt Nam Khóa X (năm 2006) chủ trương quyền sử dụng đất trở thành một nguồn vốn quan trọng cho phát triển. Nghị quyết số 26-NQ/TW ngày 05 tháng 8 năm 2008 về nông nghiệp, nông dân, nông thôn, tại Hội nghị Ban Chấp hành Trung ương Ðảng lần thứ bảy (Khóa X) tiếp tục khẳng định đất đai là thuộc sở hữu toàn dân, Nhà nước thống nhất quản lý theo quy hoạch, kế hoạch để sử dụng có hiệu quả; giao đất cho hộ gia đình sử dụng lâu dài; mở rộng hạn mức sử dụng đất; thúc đẩy quá trình tích tụ đất đai; công nhận quyền sử dụng đất được vận động theo cơ chế thị trường, trở thành một nguồn vốn trong sản xuất, kinh doanh.

Nhằm khắc phục những bất cập, tồn tại và xử lý những vấn đề phát sinh mà pháp luật đất đai năm 2003 chưa quy định, nhiệm vụ quan trọng được đặt ra là phải tổng kết thi hành Nghị quyết Hội nghị lần thứ bảy Ban Chấp hành Trung ương

Đảng khoá IX về tiếp tục đổi mới chính sách, pháp luật đất đai trong thời kỳ đẩy mạnh công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước (Nghị quyết số 26-NQ/TW ngày 12 tháng 3 năm 2003). Trên cơ sở kết quả tổng kết về chính sách, pháp luật về đất đai, tại Hội nghị lần thứ 6 Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa XI đã ban hành Nghị quyết số 19-NQ/TW ngày 31 tháng 10 năm 2012 về tiếp tục đổi mới chính sách pháp luật về đất đai trong thời kỳ đẩy mạnh toàn diện công cuộc đổi mới, đặt nền tảng để đến năm 2020 nước ta cơ bản trở thành nước công nghiệp theo hướng hiện đại. Theo đó, Đảng ta tiếp tục khẳng định đất đai thuộc sở hữu toàn dân Nhà nước, Nhà nước thống nhất quản lý và thực hiện giao đất, cho thuê đất, công nhận quyền sử dụng đất ổn định lâu dài hoặc có thời hạn cho người sử dụng đất; Nhà nước không thừa nhận việc đòi lại đất đã được Nhà nước giao cho người khác sử dụng trong quá trình thực hiện các chính sách đất đai; khai thác, sử dụng quỹ đất đúng mục đích, tiết kiệm và có hiệu quả cao trên cơ sở phát triển theo chiều sâu, chiều cao, tận dụng không gian, bảo đảm lợi ích trước mắt và lâu dài, phát huy tiềm năng, nguồn lực về đất; nâng cao chất lượng và bảo vệ đất canh tác nông nghiệp, bảo đảm an ninh lương thực quốc gia và môi trường sinh thái; chính sách đất đai phải đảm bảo hài hòa lợi ích của Nhà nước, của người sử dụng đất, của người giao lại quyền sử dụng đất và của nhà đầu tư, khắc phục tình trạng lãng phí và tham nhũng trong quản lý đất đai; ưu tiên đầu tư xây dựng hệ thống cơ sở dữ liệu, hạ tầng thông tin đất đai hiện đại; phát triển đa dạng các loại hình dịch vụ về đất đai; tăng cường trách nhiệm và nghĩa vụ của mọi thành viên trong xã hội đối với việc quản lý và sử dụng đất; kiên quyết lập lại trật tự trong quản lý, sử dụng đất đai theo luật pháp.

Trên cơ sở Nghị quyết số 19-NQ/TW, Luật Đất đai năm 2013 đã được trình Quốc hội thông qua và có hiệu lực từ ngày 01 tháng 7 năm 2014. Có thể khẳng định, việc ra đời của Luật đất đai năm 2013 là một bước tiến mới trong xây dựng và hoàn thiện hệ thống chính sách đất đai trong điều kiện hội nhập sâu rộng, chính sách pháp luật về đất đai hiện nay ngày càng hoàn thiện, theo hướng phân định rõ ràng ranh giới giữa các lĩnh vực luật chuyên ngành, giảm bớt sự chồng chéo, mâu thuẫn về nội dung. Tuy còn một số điểm bất cập nhưng hệ thống pháp luật đất đai thực sự

đã là nền tảng vững chắc và toàn diện, tạo môi trường pháp lý khá đầy đủ cho việc quản lý và sử dụng đất, trong đó đã làm rõ thêm các quan hệ đất đai liên quan đến chính sách giao ruộng đất ổn định lâu dài cho hộ gia đình, cá nhân sử dụng gắn với các quy định về quyền của người sử dụng đất; quy định một cách cụ thể hơn về quyền và trách nhiệm của Nhà nước với tư cách là đại diện chủ sở hữu toàn dân đối với đất đai, thống nhất quản lý nhà nước đối với đất đai; các quyền, nghĩa vụ của người sử dụng đất được quy định cụ thể, phù hợp với từng đối tượng, từng hình thức sử dụng đất; kéo dài thời hạn giao đất nông nghiệp trong hạn mức cho hộ gia đình, cá nhân; mở rộng hạn mức nhận chuyển quyền sử dụng đất nông nghiệp;

khuyến khích nhận góp vốn, thuê quyền sử dụng đất để tập trung đất đai nhằm tạo điều kiện đẩy mạnh tiến trình công nghiệp hóa, hiện đại hóa nông nghiệp và nông thôn; quy định chặt chẽ chế độ sử dụng đất trồng lúa, đất rừng nhằm đảm bảo mục tiêu an ninh lương thực quốc gia và bảo vệ môi trường; hạn chế các trường hợp được Nhà nước giao đất, chuyển cơ bản sang áp dụng hình thức thuê đất; thực hiện cơ chế đấu giá quyền sử dụng đất khi giao đất có thu tiền sử dụng đất, cho thuê đất;

thực hiện định giá đất theo cơ chế thị trường, khắc phục tình trạng "xin - cho" trong sử dụng đất; quy định Nhà nước chủ động thu hồi đất theo kế hoạch sử dụng đất, lập Quỹ phát triển đất, tạo quỹ đất “sạch” để đấu giá quyền sử dụng đất, mở rộng các đối tượng thuê đất trả tiền một lần cho cả thời gian thuê; bổ sung quy định khung pháp lý về thông tin đất đai, cơ sở dữ liệu đất đai, quyền tiếp cận thông tin đất đai;

hoàn thiện các quy định nhằm tăng cường sự tham gia của người dân và trách nhiệm giải trình của Nhà nước trong quá trình lập, tổ chức thực hiện quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, phương án bồi thường, hỗ trợ và tái định cư; quan tâm hơn đến việc đảm bảo quyền sử dụng đất cho nhóm người dễ bị tổn thương như phụ nữ, người nghèo, đồng bào dân tộc thiểu số. Có thể khẳng định, pháp luật đất đai trong giai đoạn này đã hình thành hành lang pháp lý quan trọng và ngày càng hoàn thiện, từng bước đưa công tác quản lý Nhà nước về đất đai vào nề nếp, đồng thời phát huy nguồn lực đất đai cho công cuộc xây dựng đất nước.

Sau hơn 02 năm tổ chức thi hành, đến nay các văn bản hướng dẫn thi hành Luật đã được ban hành tương đối đồng bộ và khá đầy đủ giúp cho việc triển khai thi hành Luật có hiệu quả hơn. Công tác tuyên truyền, giáo dục pháp luật về đất đai được tổ chức bằng nhiều hình thức khác nhau, đã góp phần quan trọng để đưa Luật Đất đai vào cuộc sống . Xử lý hiệu quả những khó khăn vướng mắc trong quá trình chuyển tiếp thi hành Luật Đất đai, không để ách tắc gây phiền hà cho doanh nghiệp và người dân; tiến độ cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất được nâng lên, chính thức tạo hành lang pháp lý cho công tác xây dựng hệ thống thông tin đất đai, cơ sở dữ liệu đất đai; công tác lập, rà soát, điều chỉnh quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất các cấp chuyển biến tích cực; đặc biệt là kế hoạch sử dụng đất hàng năm cấp huyện để làm cơ sở cho việc thu hồi đất, giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất; việc giao đất, cho thuê đất, công nhận quyền sử dụng đất theo quy định của Luật Đất đai năm 2013 đã hạn chế được giao đất, cho thuê đất cho các chủ đầu tư không có năng lực, tránh được lãng phí trong việc sử dụng đất; việc thu hồi đất, bồi thường, giải phóng mặt bằng đã có chuyển biến rõ rệt, hạn chế tối đa việc thu hồi đất “tùy tiện” làm ảnh hưởng đến quyền lợi của người sử dụng đất. Tích cực và giải quyết hiệu quả những khó khăn, vướng mắc của địa phương, người dân và doanh nghiệp trong quá trình quản lý và sử dụng đất; đặc biệt, việc phối hợp chặt chẽ với các địa phương nhằm tháo gỡ kịp thời các khó khăn, vướng mắc trong công tác bồi thường, giải phóng mặt bằng đối với các dự án lớn, các công trình trọng điểm. Bước đầu tăng cường hơn công tác kiểm tra, kiểm soát việc quản lý, sử dụng đất nhằm phát hiện, ngăn chặn và xử lý vi phạm pháp luật đất đai của các tổ chức được nhà nước giao đất, cho thuê đất; đẩy mạnh và tăng cường hiệu quả hợp tác quốc tế lĩnh vực đất đai.

Việc thực hiện các quy định của Luật Đất đai năm 2013 liên quan đến công tác thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư đã giảm các khiếu nại trong lĩnh vực đất đai, chỉ có 45/1.214 vụ việc khiếu nại đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính thực hiện theo quy định của Luật Đất đai năm 2013. Giảm tối đa các thủ tục hành chính trong lĩnh vực đất đai và chú trọng cải cách hành chính trong lĩnh vực đất đai.