CHƯƠNG 1: TỔNG QUAN VỀ VẤN ĐỀ NGHIÊN CỨU
1.3. Cơ sở lý luận về đô thị hóa và quản lý đất đai đô thị
1.3.3. Khái quát công tác quản lý đất đai tại các khu đô thị ở Việt Nam
Quản lý hành chính nhà nước đối với các đô thị được coi là một phạm trù rộng lớn và phức tạp, trong đó, quản lý sử dụng đất đô thị là một phần quan trọng của nội dung quản lý đô thị, bởi lẽ, nó có liên quan đến cơ chế, chính sách ở nhiều cấp, nhiều ngành, từ trung ương đến địa phương. Trong điều kiện hiện nay, khi mà Đảng và Nhà nước ta chủ trương mục tiêu dân giàu, nước mạnh, thực hiện công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước, thì các đô thị Việt Nam với tư cách là trung tâm hành chính, kinh tế, xã hội, văn hóa của các vùng miền, địa phương trong cả nước đang giữ vai trò quan trọng đối với sự phát triển.
Có thể nói, đất đai là lĩnh vực phức tạp, nhạy cảm. Công tác quản lý nhà nước về đất đai ảnh hưởng trực tiếp tới phát triển kinh tế - xã hội, bảo đảm an ninh, quốc phòng, bảo vệ môi trường và phát triển bền vững. Làm tốt công tác quản lý đất đai
sẽ góp phần tăng nguồn thu cho ngân sách nhà nước, bảo đảm lợi ích của nhà đầu tư và đời sống người dân. Ở các đô thị, hoạt động sản xuất kinh doanh, dịch vụ, sinh sống của dân cư đều gắn liền với đất đai trong giới hạn của không gian đô thị. Đất đai đô thị được coi là nền tảng phát triển đô thị. Nó được hình thành từ sự chuyển đổi mục đích sử dụng của các loại đất khác, mà chủ yếu là đất nông nghiệp. Chính bởi vậy, quản lý nhà nước đối với sử dụng đất đô thị mang tính đặc thù, xuất phát từ tính chất đặc thù trong các hoạt động của đô thị.
Đô thị Việt Nam đã và đang trong xu thế phát triển rất nhanh về số lượng, quy mô đất đai và dân số. Trong các yếu tố hình thành và phát triển đô thị, thì yếu tố mở rộng đất đai có vai trò đặc biệt quan trọng. Mọi hoạt động kinh tế - xã hội của đô thị trong xu thế phát triển, yêu cầu sử dụng nhiều đất, nhưng chỉ diễn ra trong phạm vi giới hạn của đô thị, làm cho tính khan hiếm của đất đô thị rõ ràng hơn, vai trò của đất đô thị càng trở nên quan trọng trong đời sống đô thị và việc sử dụng tiết kiệm đất đô thị càng trở nên cấp bách. Sử dụng hiệu quả đất đô thị trở thành mục tiêu quản lý và sử dụng. Đất đô thị nước ta năm 2000 có 990.276 ha, năm 2005 tăng lên 1.153.548 ha, đến năm 2009 đã tăng lên 1.429.000 ha. Đất đai đô thị còn tiếp tục gia tăng trong quá trình đô thị hóa theo mục tiêu công nghiệp hóa, hiện đại hóa. Theo cách phân loại của Luật Đất đai hiện hành, thì không có loại đất đô thị, nhưng trong kiểm kê đất đai tại thời điểm năm 2005 lại có danh mục đất đô thị. Kết quả kiểm kê cho thấy, đất nông nghiệp chiếm 58,6% trong đất đô thị, trong đó, đất sản xuất nông nghiệp chiếm 62,12%, đất trồng lúa đã chuyển sang đất đô thị chiếm 26,5% so với đất nông nghiệp trong đô thị [22].
Kết quả của quá trình chuyển đổi mục đích sử dụng chủ yếu từ đất nông nghiệp sang đất đô thị không những làm thay đổi mục đích sử dụng, mà còn làm thay đổi nội dung, hình thức tổ chức quản lý và sử dụng đất phù hợp với sự phát triển đô thị, hình thành khách quan một danh mục mới trong phân loại đất. Đất đô thị tồn tại vừa là một nguồn lực hết sức quan trọng để phát triển đô thị, vừa là đối tượng quản lý trực tiếp của chính quyền đô thị trong quản lý và sử dụng theo cơ chế và chính sách phù hợp tính chất đô thị.
Hiện nay, tính pháp lý của đất đô thị chưa rõ và chưa có quy định riêng trong phân loại của pháp luật đất đai hiện hành. Cách phân loại đất theo mục đích sử dụng trong đô thị không phù hợp tính chất không gian đô thị là một thể thống nhất trong xây dựng và quản lý quy hoạch phát triển kinh tế và quy hoạch sử dụng đất của chính quyền đô thị. Vì vậy, để phù hợp trong xây dựng chính sách đất đô thị, cần phải thay đổi tên gọi “đất phi nông nghiệp” trong pháp luật đất đai bằng tên gọi mới là “đất xây dựng”. Nhóm đất này bao gồm các loại đất xây dựng nông thôn, đất đô thị, đất công nghiệp và dịch vụ, đất kết cấu hạ tầng, đất quốc phòng an ninh và các loại đất khác do Chính phủ quy định.
Việc chuyển mục đích sử dụng đất sản xuất nông nghiệp sang đất đô thị đang là xu thế không thể cưỡng lại được, làm giảm quỹ đất hữu hạn về canh tác của quốc gia, nên việc chuyển đổi cần phải xác định một ngưỡng nhất định về quy mô đô thị phù hợp sinh thái đặc thù cho từng vùng kinh tế, trên cơ sở phải triệt để tiết kiệm sử dụng đất nông nghiệp, nhất là đất sản xuất nông nghiệp đặc sản, năng suất cao.
Đồng thời, phải có cơ chế quản lý sử dụng hiệu quả đất đô thị đúng mục đích đã được thể hiện và thực thi có kiểm soát trong quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội và quy hoạch sử dụng đất đai.
Đô thị mang tính chất đầu tàu trong phát triển kinh tế - xã hội trong quá khứ, hiện tại và tương lai. Đất đô thị có tác dụng hiệu ứng lan tỏa về môi trường sinh thái, sự phát triển dân số, về hiệu quả kinh tế - xã hội và cơ cấu sử dụng đất vùng lân cận nói riêng và cả nước nói chung.
Thị trường đất đô thị được hình thành trên cơ chế nhà nước là đại diện chủ sở hữu đất đai có quyền giao, cho thuê có thu tiền đối với các đối tượng sử dụng.
Người sử dụng có quyền thừa kế, thế chấp, chuyển nhượng… quyền sử dụng.
Khi đất đai có giá trị tài sản làm cho giá đất đô thị tăng lên không ngừng, đất đai trở thành nơi đầu tư để tích trữ vốn và gia tăng giá trị. Sự biến động thị trường đất đô thị mang tính xã hội có tác động mạnh đến hoạt động kinh tế - xã hội. Nguồn thu từ giao đất, cho thuê đất, thuế, các loại phí có liên quan đến đất đai, là những yếu tố rất quan trọng trong tạo lập nguồn tài chính của chính quyền đô thị. Tùy theo quy
mô, vị trí của đô thị, nguồn thu này có thể chiếm từ 30-70% của ngân sách chính quyền đô thị.
Phát triển kinh tế làm cho giá đất đô thị tăng cao là động lực quan trọng nhất để sử dụng tiết kiệm đất đô thị, còn là cách khai thác tốt nhất hạ tầng kỹ thuật và hạ tầng xã hội hiện có, làm tăng giá trị sử dụng đất. Giá trị đất đô thị không ngừng tăng cao do nhu cầu phát triển, do sự hạn chế về không gian sử dụng, mặt khác khi thay đổi mục đích sử dụng thì phải tăng chi phí đầu tư. Vì thế, khai thác không gian đô thị không những cả chiều sâu và chiều cao, mà còn có xu hướng lấn đất nông nghiệp vào mở rộng đô thị [22].
Việt Nam được xếp vào một trong các quốc gia có tỷ trọng dân số đô thị thấp trên thế giới với khoảng 23% dân số chính thức sống ở các đô thị. Tuy nhiên, trong những năm gần đây, tốc độ đô thị hoá tăng nhanh vừa kéo theo sự gia tăng của dân số đô thị chính thức và nhiều hơn là sự gia tăng dân số đô thị phi chính thức. Chính sự gia tăng nhanh chóng của dân số đô thị trong khi các điều kiện cơ sở hạ tầng đô thị tăng chậm đang tạo ra những sức ép lớn về giải quyết các nhu cầu sinh hoạt đô thị. Để gia tăng phát triển hệ thống cơ sở hạ tầng đô thị, một trong những điều kiện cơ bản là khả năng đáp ứng về diện tích đất đai tạo bề mặt cho phát triển đô thị.
Việc mở rộng thêm diện tích đất đai cho phát triển đô thị đang gặp phải nhiều giới hạn về địa hình bề mặt và nhất là giới hạn cho phép phát triển quy mô đô thị. Chính những giới hạn trên đang làm tăng thêm mâu thuẫn giữa cung và cầu về đất đai các đô thị ở nước ta. Hình 1.4 sơ đồ thể hiện các dự án đô thị nổi bật tại thành phố Hồ Chí Minh giai đoạn 2010-2017.
Hình 1.4. Sơ đồ các dự án đô thị nổi bật tại thành phố Hồ Chí Minh giai đoạn 2010-2017
Do điều kiện đặc thù về lịch sử, đất đai đô thị ở nước ta hiện đang sử dụng phân tán về mục đích sử dụng và chủ thể sử dụng. Sự đan xen giữa đất đai các khu dân cư với đất phát triển các hoạt động sản xuất công nghiệp, thương mại, dịch vụ và các cơ quan hành chính sự nghiệp. Sự đan xen về mục đích sử dụng cũng dẫn đến sự đan xen về chủ thể đang sử dụng đất đô thị. Sự đan xen về chủ thể và mục đích sử dụng đang làm tăng thêm tính bất hợp lý trong việc sử dụng đất của các đô thị ở nước ta hiện nay. Việc đan xen trên cũng đang là lực cản cho việc quy hoạch phát triển đô thị theo hướng văn minh, hiện đại.
Việc phát triển các đô thị ở nước ta vốn dĩ đã thiếu quy hoạch thống nhất, thêm vào đó, do sự đan xen về chủ thể sử dụng và mục đích sử dụng, nên tình trạng sử dụng đất đô thị hiện nay không theo quy hoạch đang là vấn đề nổi cộm phổ biến của các đô thị. Do thiếu quy hoạch và sử dụng không theo quy hoạch nên việc sử dụng đất đô thị hiện nay đang thể hiện nhiều điều bất hợp lý cả về bố trí kết cấu không gian, địa điểm và lợi ích mang lại.
Những vấn đề bất cập trên đặt ra cho công tác quản lý đất đai phát triển đô thị ở nước ta trong thời gian tới nhiều vấn đề lớn cấp bách phải thực hiện:
Thứ nhất, hình thành quy hoạch về định hướng phát triển tổng thể hệ thống đô thị, tránh tình trạng phát triển đô thị tự phát không theo quy hoạch. Việc quy hoạch hệ thống đô thị cần phải xác định được quy mô, phạm vi phát triển của các đô thị trung tâm, các đô thị vệ tinh và giới hạn tình trạng tự phát kéo dài nối liền các đô thị trung tâm với các đô thị vệ tinh.
Thứ hai, cần thống kê, điều tra nắm chắc thực trạng sử dụng đất đai của các đô thị hiện có; chủ động xây dựng quy hoạch chi tiết việc phát triển không gian và sử dụng đất đô thị để công bố công khai rộng rãi nhằm hạn chế các hoạt động sử dụng tự phát sai quy hoạch, hướng các hoạt động tư nhân đi theo định hướng quy hoạch đã phê duyệt. Xúc tiến việc thực hiện các phương án quy hoạch ở những nơi, những khâu trọng điểm.
Thứ ba, chú trọng xây dựng và hoàn thiện hệ thống chính sách, công cụ và bộ máy quản lý việc sử dụng đất đai, quản lý phát triển đô thị từ Trung ương đến các thành phố, các quận và cấp phường.
Sự phát triển đô thị mang tính tất yếu khách quan nói chung và ở Việt Nam nói riêng. Đất đai đô thị có tính đặc thù do tính chất hoạt động đô thị tạo nên theo quy luật giá trị và thị trường. Công tác quản lý nhà nước về đất đai ở khu đô thị thời gian qua mang đậm tính chất quản lý tài nguyên, cho nên đã dẫn đến rất nhiều hạn chế và không thật sự hiệu quả trong sử dụng. Trước bối cảnh toàn cầu hóa và thị trường hóa, thì việc chuyển từ hình thức quản lý tài nguyên sang hình thức tổ chức kinh doanh tài sản là sự lựa chọn tất yếu cho sự phát triển phù hợp yêu cầu phát
triển kinh tế - xã hội đô thị và kinh doanh đất đai đô thị trở thành trung tâm kinh doanh đô thị.