CHƯƠNG 1: MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI KHU VỰC GIÁO DỤC ĐẠI HỌC CAO ĐẲNG TƢ THỤC
2.2. THỰC TRẠNG QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI KHU VỰC GIÁO DỤC ĐẠI HỌC CAO ĐẲNG TƢ THỤC TẠI VIỆT NAM
2.2.2. Ban hành văn bản quy phạm pháp luật cho các trường đại học cao đẳng tư thục . 91
2.2.2.1 Cấp phép thành lập
Trước 15/1/2009 Bộ GD&ĐT đã ban hành quy trình thủ tục thành lập trường đại học, cao đẳng, tuy nhiên trong quá trình thực hiện còn nhiều vấn đề vướng mắc phát sinh trong quá trình thực hiện. Việc thành lập trường đại học chưa căn cứ đầy đủ vào nhu cầu về nhân lực cũng như khả năng đầu tư của từng địa phương, chưa gắn với nâng cao chất lượng đào tạo. Việc cho phép thành lập mới trường đại học còn dễ dãi. Nhiều cơ sở giáo dục đại học chƣa thực hiện đầy đủ quy trình thủ tục và điều kiện thành lập trường đã tổ chức tuyển sinh đào tạo. Đến nay, có khoảng hơn 20% các trường mới thành lập, nâng cấp còn thuê mướn cơ sở để tổ chức đào tạo.
Quy mô đào tạo đại học đã vƣợt xa năng lực đào tạo. Từ năm 1987 đến 2009, số sinh viên cả nước tăng 13 lần, nhưng số giảng viên chỉ tăng 3 lần; số lượng sinh viên theo học hệ không chính quy lên đến 50% tổng số sinh viên... Nhà nước cho thành lập trường, cho nâng cấp trường, cho mở thêm chuyên ngành đào tạo không đủ điều kiện nhƣ trong dự án đã phê duyệt, cần xem xét lại vấn đề này trong QLNN về mặt thể chế, về mặt quy trình, quy chế để thành lập trường, để nâng cấp trường, để mở chuyên ngành. Quy trình thành lập trường qua nhiều Quyết định thay đổi nhung vẫn tồn tại những kẽ hở nhƣ: các cá nhân, các tổ chức kinh tế xã hội đều được quyền đứng tên hoặc cùng đứng tên thành lập trường dân lập, tư thục. Riêng đối với đại học tƣ thục phải có thêm một số tiêu chí. Các điều kiện gồm việc thẩm tra và giám sát quá trình thành lập cần phải sửa đổi cho phù hợp hơn.
Một thực trạng hiện nay là các cơ quan có thẩm quyền cho phép thành lập tràn lan các trường đại học, cao đẳng, trong khi điều kiện các trường mới thành lập chưa đảm bảo về cơ sở vật chất, đội ngũ giáo viên, cá biệt có nhiều trường phải đi thuê toàn bộ về cơ sở vật chất để hoạt động, nhất là các trường dân lập và tư thục. Theo số liệu thống kê của Bộ GD&ĐT từ năm 2000 đến năm 2007 số trường ĐH-CĐ thành lập mới là 169 trường tăng 110% nhưng trong đó chỉ có 25 trường ĐH- CĐNCL, đến giai đoạn 2007-2011 số trường đại học cao đẳng tăng lên là 54 trường trong đó có 10 trường NCL điều đó chứng tỏ giai đoạn 2000-2007 nhà nước cho phép
thành lập ồ ạt nhiều trường. Qua biểu đồ thể hiện số trường ngoài công lập thành lập mới chiếm tỷ lệ rất thấp so với các trường công lập, hơn nữa các trường đại học công lập thành lập mới chủ yếu là được nâng cấp từ trường cao đẳng nên cơ sở vật chất và đội ngũ giáo viên thường chưa đủ chuẩn.
Hình 2.8 Thống kê số trường ĐH-CĐ giai đoạn 2000-2007
Hình 2.9 Thống kê số trường ĐH-CĐ giai đoạn 2008-2011
Từ sự phân tích trên cho thấy các quy trình, quy chế cần phái đƣợc xem xét lại, có cơ chế giám sát chặt chẽ trong viện thẩm định thành lập trường với quan điểm là vừa phát triển số lượng hợp lý theo quy hoạch, vừa từng bước nâng cao chất
lƣợng giáo dục ĐH-CĐ.
Những căn cứ pháp lý trong thủ tục thành lập trường
(1) Quyết định 07/2009/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ ban hành điều kiện và thủ tục thành lập, đình chỉ hoạt động, sát nhập, chia tách, giải thể trường đại học.
Hiện nay thay thế bằng Quyết định 64/2013/QĐ-TTg
(2) Nghị định 32/2008/NĐ-CP của Chính phủ về việc quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Bộ Giáo dục và Đào tạo.
(3) Quyết định 121/2007/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ về việc phê duyệt Quy hoạch mạng lưới các trường đại học và cao đẳng giai đoạn 2006 – 2020. Hiện nay thay thế bằng Quyết định 37/2013/QĐ-TTg.
(4) Nghị định số 75/2006/NĐ-CP về việc quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật Giáo dục.
(5) Quyết định 61/2009/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ về việc ban hành Quy chế tổ chức hoạt động của trường đại học tư thục.
Những căn cứ pháp lý trên chƣa đồng bộ và hoàn chỉnh, thời gian tới Bộ Giáo dục và đào tạo cần phải bổ sung và cụ thể hóa các văn bản của Chính phủ nhiều hơn nữa.
2.2.2.2 Tổ chức và quản lý nhân sự của nhà trường
Nhà nước đã trao cho trường đại học quyền quyết định, gần như hoàn toàn, công tác tổ chức bộ máy học thuật của mình thông qua quyết định 61/2009/QĐTTg.
Đây là bước tiến mới trong QLNN về GDĐH-CĐTT. Tuy nhiên, các đại học lại không đƣợc trao quyền quyết định về tổ chức các đơn vị thành viên, tức là các đại học chƣa đƣợc bảo đảm về tự chủ bộ máy học thuật của mình. Điều này làm hạn chế tính hiệu lực của các trường đại học khi điều hành.
Nhà nước đã quy định và ban hành chính sách để quản lý và xây dựng đội ngũ cán bộ trường đại học đủ về số lượng, đảm bảo chất lượng và đáp ứng yêu cầu đổi mới. Cách thức tuyển dụng từng bước được hoàn thiện theo hướng khách quan và cạnh tranh hơn. Đặc biệt, từng bước bảo đảm sự bình đẳng giữa giảng viên biên chế và hợp đồng, giữa giảng viên trường công lập và trường ngoài công lập. Tách bạch đội ngũ cán bộ trường đại học khỏi phạm vi cán bộ - công chức, khuyến khích thực hiện chế độ hợp đồng lao động dài hạn v.v... Bên cạnh đó, Nhà nước cũng đã thực hiện chính sách tiêu chuẩn hóa đội ngũ giảng viên, định mức lao động, điều kiện làm việc, nhiệm vụ khoa học công nghệ, cơ chế đánh giá kết quả công việc. Tuy nhiên, về cơ bản, quản lý đội ngũ cán bộ trường ĐH-CĐTT vẫn mang tính chức nghiệp “đến hẹn lại lên”, chưa thực sự khuyến khích được người tài giỏi. Nguy cơ tiềm ẩn trong quản lý cán bộ là một cán bộ trường đại học thuộc diện quản lý của cấp trên chỉ tập trung làm hài
lòng cấp này hơn là vì lợi ích của trường mình.
Trong quy trình bổ nhiệm, miễn nhiệm chức danh giáo sƣ chƣa gọn nhẹ, nên giao cho trường đại học thực hiện công tác này theo tiêu chuẩn và điều kiện chung do Nhà nước quy định. Để vừa đảm bảo chất lượng giáo sư được công nhận vừa đảm bảo sự tự chủ và trách nhiệm của trường đại học, phù hợp với điều kiện và hoàn cảnh nước ta hiện nay. Việc Nhà nước trao quyền bổ nhiệm chức danh giáo sư đối với những người đủ tiêu chuẩn do hội đồng chức danh giáo sư nhà nước công nhận phù hợp với mong đợi của các nhà quản lý. Kết quả khảo sát các nhà quản lý GDĐH qua Bảng 2-15, Mục 2, cho thấy 80% ý kiến (M=3,02) mong muốn trao quyền công nhận giáo sư, phó giáo sư cho các trường đủ điều kiện phản ảnh phần nào thực trạng mong đợi này. Tuy nhiên, Nhà nước cũng chưa có biện pháp để đảm bảo số lƣợng chức danh giáo sƣ đƣợc bổ nhiệm phù hợp, không để sự lạm dụng quyền tự bổ nhiệm có nguy cơ làm tăng quá mức số lƣợng giáo sƣ với các khoản chi trả lương không cần thiết.
Bảng 2.16 Kết quả khảo sát về tổ chức bộ máy đối với đại học-cao đẳng tư thục Mục khảo sát
Kiểu trả ời
Trung bình
(M)
Độ ệch chuẩn
(S.D.)
Tần suất trả ời (F) (%)
4 3 2 1
1. Trao quyền triện để cho trường ĐH-CĐ về sự dụng nguồi lực phân bổ bên trong nhà trường
M 3,42 0,56 45 50 0 1
2. trao Quyền công nhận giáo sƣ, phó giáo sƣ cho các trường đại học đủ điều kiện
Đ 3,02 0,79 26 50 14 5
Trong ban hành Quy chế tổ chức và hoạt động của trường đại học tư thục, cần phải trao quyển triệt để cho các trường về sử dụng nguồn lực, đại đa số các nhà quản lý đều đồng thuận với 98,9% nhất trí với ý kiến trên (M=3,42), tuy nhiên trong quá trình triển khai các trường ĐH-CĐTT vẫn còn nhiều thụ động về vấn đề này.
Mỗi trường đều có công tác quản lý và nhân sự riêng, dựa vào đặc điểm và tính chất của từng trường, tuy nhiên để hướng hoạt động của các trường đi theo đúng quỹ đạo, nhà nước sẽ xây dựng những định chế và quy định bắt buộc các trường đều phải thực hiện, hiện nay cơ chế quản lý các trường này chưa rõ ràng, đặc biệt là các trường tư thục. Nguyên tắc tự trị quản lý giáo dục đại học trong cơ chế thị trường tất yếu nảy sinh nguyên tắc tự do cạnh tranh. Ƣu điểm của nó là tạo ra một nền giáo dục bậc cao đại chúng gắn bó chặt chẽ và bền vững với cộng đồng địa phương, có quan hệ mật thiết với nền kinh tế, bám sát nhu cầu của thị trường lao động. Nguyên tắc cạnh tranh giáo dục cũng buộc các trường ĐH-CĐ phải không ngừng đầu tư
hiện đại hóa cơ sở vật chất, thu hút và khuyến khích những giảng viên giỏi làm việc cho trường, không ngừng nâng cao chất lượng đào tạo.Về tổ chức và nhân sự:
Trong nhiều năm qua vấn đề quan hệ nội bộ của một số trường hợp có nhiều bất cập. HĐQT của một số trường mất đoàn kết nghiêm trọng, đặc biệt là mâu thuẫn giữa HĐQT và Hiệu trưởng, làm ảnh hưởng đến sự phát triển của các trường. Về cơ cấu tổ chức bộ máy cũng còn chưa thống nhất theo quy định, có trường bổ nhiệm 11 phó hiệu trưởng, nhưng có trường trong suốt 10 năm hoạt động không có phó hiệu trưởng, do không thống nhất trong phương pháp quản lý, nội bộ mất đoàn kết của một số trường đã làm ảnh hưởng không nhỏ đến vai trò và uy tín trong xã hội. Nguyên nhân của những yếu kém là một số trường chưa có kế hoạch tổng thể trong việc phát triển trường, đặc biệt là xây dựng cơ sở vật chất và đào tạo đội ngũ giảng viên cơ hữu. Một số trường để động lực kinh tế chi phối các mặt hoạt động, các điều kiện đảm bảo chất lƣợng đã không đáp ứng đƣợc với tăng quy mô đào tạo. Phần lớn các trường chưa có quy chế chi tiêu nội bộ, vấn đề sở hữu tài sản trong các trường ngoài công lập cho đến nay vẫn chưa có các quy định cụ thể, gây nhiều trở ngại trong quản lý. Nhiều văn bản pháp quy đã lạc hậu, không phù hợp với thực tiễn nhƣng chƣa đƣợc điều chỉnh kịp thời, gây lúng túng khi xử lý. Các cơ quan QLNN có liên quan chƣa thực sự quan tâm đến sự phát triển của các trường nên chưa biến các chủ trương thành các chính sách cụ thể, định hướng cho sự phát triển chung của các trường.
2.2.2.3 Thực trạng công tác quản lý chất lượng đào tạo
Quy định mục tiêu chất lượng đào tạo hiện nay đối với các trường ĐH-CĐTT đều phải tự xây dựng, các trường đều phải tự đánh giá sau đó gửi cho Bộ GD&ĐT, tuy nhiên tỷ lệ các tự đánh giá kiểm định chất lƣợng vẫn chƣa nhiều, đặc biệt tại các trường tư thục, chỉ có một vài trường là thực hiện nghiêm túc. Cục khảo thí và kiểm định chất lƣợng đã triển khai nhƣng việc kiểm định và đánh giá chất lƣợng của các trường đại học cao đẳng vẫn đang gặp rất nhiều khó khăn.
Chất lƣợng giáo dục là vấn đề vừa mang tính ổn định vừa mang tính động.
Vậy nên để đánh giá, kiểm định, cần phải đòi hỏi có bộ tiêu chuẩn và mục tiêu giáo dục hội tụ hai đặc tính trên một cách tương ứng. Thế nhưng, hiện tại Cục khảo thí và kiểm định chất lượng giáo dục dường như vẫn chưa xác định nội dung nào mang tính ổn định, nội dung nào mang tính đặc thù của từng lĩnh vực và nội dung nào mang tính động cần phải thay đổi khi tình hình thay đổi. Chính vì thế đã nảy sinh vấn đề các trường khác nhau rất xa về số liệu trong tiêu chuẩn đánh giá nhưng cuối cùng lại có kết luận mức độ chất lƣợng giống nhau.
Cho dù công tác tự đánh giá của các trường đại học, cao đẳng đã được trú trọng hơn trong thời gian qua, nhƣng công tác KĐCLGD chƣa trở thành nhu cầu thực sự, chưa có ý nghĩa sống còn đối với nhà trường. Có nhiều nguyên nhân dẫn đến thực trạng trên, trở ngại đầu tiên đó là nhận thức của chính đội ngũ cán bộ,
giảng viên trong các trường và sau đó là cả xã hội. Tuy rằng trong một bộ phận giảng viên cũng đã có những chuyển biến, nhưng một số người vẫn chưa thấy được vai trò của KĐCLGD đối với việc nâng cao chất lƣợng GDĐH-CĐ. Chính điều này đã dẫn đến việc triển khai KĐCLGD ở một số trường còn mang tính hình thức, nên chất lƣợng của các báo cáo tự đánh giá chƣa cao. Thêm nữa vai trò của các trung tâm, phòng hoặc tổ đảm bảo chất lƣợng còn mờ nhạt, công tác cải tiến chất lƣợng còn hạn chế, công tác bồi dƣỡng chuyên môn, nghiệp vụ hàng năm cho cán bộ, giảng viên chưa được chú trọng. Tính đến tháng 11/2013 mới có 17 trường đại học và 05 trường cao đẳng dân lập, tư thục nộp báo cáo tự đánh giá cho Cục khảo thí và kiểm định chất lƣợng giáo dục. Bộ GD&ĐT đã có quy định về việc xây dựng các đơn vị chuyên trách làm công tác đảm bảo chất lƣợng, nhƣng việc này cũng đang bị xem nhẹ. Thực tế cho thấy, đến nay vẫn còn nhiều trường chưa có trung tâm, phòng, tổ hoặc bộ phận chuyên trách làm công việc này. Còn với các đơn vị đã đƣợc thành lập lại chƣa có quy định thống nhất về tên gọi, chức năng và nhiệm vụ nên triển khai chƣa đồng bộ và kém hiệu quả. Đội ngũ cán bộ làm công tác KĐCLGD vừa thiếu và vừa yếu, hầu hết đều mới và chƣa đƣợc đào tạo về chuyên môn, nghiệp vụ.
Về kinh phí cho công tác đảm bảo và kiểm định chất lƣợng giáo dục cũng chưa đáp ứng yêu cầu. Phần lớn các trường đại học, cao đẳng chưa chú trọng dành kinh phí cho hoạt động này. Một số ít trường đã chủ động dành kinh phí, nhưng còn rất hạn chế. Khách quan bởi sự thiếu quan tâm của các nhà trường nhưng chủ quan cũng do hiện nay Bộ GD&ĐT vẫn chưa có văn bản nào hướng dẫn về mức chi cho hoạt động này.
Từ năm 2002 đến 2008 chỉ có 20 trường được đánh giá ngoài, đến năm 2012 số trường được kiểm định, đánh giá ngoài vẫn tăng không đáng kể. Nhất là đối với hệ thống các trường tư thục thì hầu như chưa được đề cập. Nguyên nhân thứ nhất, là do việc kiểm định không mang tính bắt buộc và kết quả kiểm định chƣa đƣợc kết nối với bất kỳ một trách nhiệm hay lợi ích cụ thể nào nên chƣa tạo áp lực tự chịu trách nhiệm thực sự; thứ hai, là do thiếu hệ thống cơ sở dữ liệu kiểm định. Tuy nhiên, điều gây tranh cãi không phải ở số trường được kiểm định mà là việc chậm công bố kết quả kiểm định (kiểm định đƣợc tiến hành từ năm 2004 nhƣng đến tháng 11/2009 vẫn chƣa công bố kết quả). Thực tế này cho thấy sự cam kết và quyết tâm thực sự còn hạn chế. Một bất cập khác là công tác kiểm định chất lƣợng là chƣa có sự công khai. Điều này làm tính trách nhiệm chƣa đƣợc kiểm chứng đúng mức, mang tính nội bộ hơn là xã hội. Kết quả khảo sát các nhà quản lý giáo dục qua Bảng 2.17, Mục 1 với 96% ý kiến (M=3,39) và Mục 2 với 91% ý kiến (M=3,32) mong muốn cho thấy kết quả kiểm định chất lượng chương trình cũng như công khai và kết nối kết quả kiểm định là hướng đi đúng và cần tiếp tục được quan tâm để đáp ứng đòi hỏi từ thực tế.
Bảng 2.17 Đảm bảo chất lượng giáo dục đại học cao đẳng Mục khảo sát Kiểu
trả ời
Trung bình
(M)
Độ ệch chuẩn (S.D.)
Tần suất trả ời (F) (%)
4 3 2 1
1. Kiểm định chất lƣợng cả chương trình đào tạo và trường ĐH-CĐ
M 3,39 0,59 44 52 3 1
2. Công khai kết quả kiểm định chất lƣợng và xếp hạng các trường đại học gắn kết quả kiểm định với tài trợ công
M 3,32 0,63 41 50 9 0
Hiện nay vấn đề kiểm định chất lƣợng vẫn chƣa làm rõ chất lƣợng giáo dục đại học có bao trùm cả nội dung và hiệu quả của nền giáo dục hay chƣa. Công việc này là cần thiết vì hiện tại quan niệm về chất lƣợng giáo dục của chúng ta cũng đồng thời là quan điểm về mục tiêu giáo dục, là nội hàm về những kiến thức, năng lực, phẩm chất mà một nền giáo dục nói chung, hay một cấp học, một bậc học cụ thể phải cung cấp, bồi dưỡng cho người học. Hiệu quả của giáo dục phụ thuộc vào chất lƣợng giáo dục. Thế nhƣng, việc đánh giá, kiểm định chất lƣợng giáo dục đại học hiện nay vẫn chƣa quan tâm đúng đắn đến mối quan hệ này, nói cách khác là thiếu sự xác định ngay từ đầu khi xây dựng các mục tiêu giáo dục. Vậy nên, kết quả của những đợt kiểm định chất lƣợng giáo dục đại học cho đến nay vẫn chƣa tạo nên sự thay đổi nào mang tính đột phá, nhất là ở khâu đối chiếu, so sánh, rút ra kết luận và có sự điều chỉnh sau kiểm định, nhằm đảm bảo một chương trình đào tạo, hay một trường nào đó đã đạt hay vượt những chuẩn mực nhất định về chất lượng, từ đó hỗ trợ trường liên tục cải tiến chất lượng. Công tác kiểm định chất lượng giáo dục đại học mới đạt đến việc đánh giá sản phẩm của chất lƣợng giáo dục tạo ra đã đảm bảo đƣợc về khối lƣợng kiến thức, năng lực phẩm chất mà mục tiêu giáo dục đặt ra, nhƣng chƣa kết luận đƣợc sản phẩm đó đã thực sự đáp ứng nhu cầu của xã hội hay chƣa, giá trị gia tăng của sản phẩm đó đã đƣợc khai thác hợp lý hay chƣa.
Những khó khăn, bất cập trên cho thấy công tác KĐCLGD một yếu tố quan trọng trong lộ trình nâng cao chất lƣợng GDĐH-CĐ còn cần phải có nhiều nỗ lực lớn hơn nữa từ chính các nhà trường và các cấp quản lý.
2.2.2.4 Thực trạng về quản lý công tác tuyển sinh
Công tác tuyển sinh đƣợc đánh dấu bằng sự phân cấp việc ra đề thi, tổ chức kỳ thi tại trường, chấm thi, xét tuyển và triệu tập thí sinh trúng tuyển. Luật Giáo dục 2005 cũng đã trao quyền tự chủ tổ chức tuyển sinh cho trường đại học. Nhưng trên thực tế, quy chế tuyển sinh do Bộ GD&ĐT ban hành lại quy định trách nhiệm do Bộ quán xuyến hầu như toàn bộ công tác tuyển sinh thông qua phương án được gọi