CHƯƠNG 3: HOÀN THIỆN QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI KHU VỰC GIÁO DỤC ĐẠI HỌC CAO ĐẲNG TƢ THỤC Ở VIỆT NAM
3.1 VAI TR QUẢN LÝ CỦA NHÀ NƯỚC TRONG PHÁT TRIỂN HỆ THỐNG ĐẠI HỌC-CAO ĐẲNG TƢ THỤC TẠI VIỆT NAM ĐẾN NĂM 2020 VÀ TẦM NHÌN 2030
3.2.2. Đổi mới mô hình quản lý nhà nước đối với khu vực giáo dục đại học cao đẳng tƣ thục
Trong bối cảnh hội nhập quốc tế đòi hỏi công tác quản lý nhà nước phải tự điều chỉnh về vai trò và nội dung quản lý. Sự điều chỉnh đó thể hiện qua hoạt động quản lý bằng các chính sách vĩ mô, trong đó cần xây dựng đƣợc chính sách cụ thể và rõ ràng, bảo đảm ba yếu tố chất lƣợng, hiệu quả, công bằng. Xây dựng mô hình QLNN đối với HTĐHCDTT theo hướng giám sát của nhà nước kết hợp với mô hình dựa vào thị trường như đã phân tích tại mục 1.2.5, đồng thời tham khảo kinh nghiệm của thế giới để cải tiến mô hình cho phù hợp hơn. Cần tách bạch giữa vai trò QLNN ở tầm vĩ mô với công việc quản lý của nhà trường, gắn với việc sửa đổi, bổ sung cơ cấu và quá trình QLNN. Trong chừng mực nào đó, nó gắn với việc thiết lập khuôn khổ hay mô hình QLNN mới: Mô hình QLNN đối với khu vực GDĐHCĐTT bảo đảm vận hành có hiệu quả. Mô hình này nhắm tới việc tạo môi trường mà trong đó cơ cấu và quá trình quản lý của Nhà nước bảo đảm cho các trường tư thục, dù là cơ quan của nhà nước hay tổ chức nhà nước có tính độc lập, được quản lý và điều hành theo cách riêng của mình. Đương nhiên, phải phù hợp với quy định pháp luật.
Mô hình đƣợc xây dựng trên cơ sở cơ cấu lại tổ chức và thẩm quyền quản lý các trường, tách bạch việc ban hành và thực thi chính sách GDĐH-CĐ. Theo mô hình này, cơ cấu tổ chức và thẩm quyền gồm có ba lớp: lớp QLNN về GDĐH-CĐ;
lớp quản lý trung gian và lớp quản lý trường ĐH-CĐTT. Từ những tìm hiểu và phân tích trên theo chúng tôi quản lý nhà nước đối với khu vực GDĐHCĐTT được mô tả qua Hình 3.2.
- Lớp QLNN đối với khu vực GDĐHCĐTT là lớp thực hiện thẩm quyền hành
chính nhà nước cao nhất đối với trường. Đây cũng là cấp thực hiện quyền lực công (quyền hành pháp) cao nhất, trực tiếp và thuần túy, thông qua cơ quan hành chính nhà nước cao nhất là Chính phủ với các Bộ, ngành trung ương. Việc thực hiện quyền hành pháp một cách trực tiếp thể hiện ở chỗ, Chính phủ thông qua Bộ GD&ĐT trực tiếp quản lý và điều hòa lĩnh vực giáo dục, điều hòa hoạt động của các trường. Còn thực hiện quyền hành pháp thuần túy thể hiện ở chỗ chỉ tập trung thực hiện chức năng QLNN về giáo dục với vai trò tối thiểu là bảo đảm môi trường bền vững, thực thi pháp luật, khuyến khích và bảo vệ quyền tự chủ về học thuật, bảo đảm tính kỷ cương và trung thực trong hoạt động giáo dục nói chung và khu vực GDĐHCĐTT nói riêng mà không trực tiếp tham gia quản lý chủ quản các trường.
Sự can thiệp của Chính phủ hay các Bộ tới các trường được thực hiện bình đẳng, thông qua hình thức điều chỉnh pháp lý, chủ yếu bằng quy định pháp luật và công cụ chính sách của nhà nước. Điều này cũng hàm ý cơ quan nhà nước không can thiệp vào hoạt động của các trường tư thục.
Quan hệ phối hợp Quan hệ chỉ đạo
Hình 3.2 Sơ đồ mô hình quản lý nhà nước đối với khu vực GDĐHCĐTT Trong mô hình này, Bộ GD&ĐT là cơ quan duy nhất, thay mặt Chính phủ thực hiện chức năng QLNN đối với khu vực GDĐHCĐTT. Để thực hiện điều này, Nhà nước cần sắp xếp, nhóm lại chức năng và quy định cơ chế phối hợp giữa bộ này các bộ, ngành khác. Đồng thời, các nhiệm vụ quản lý không phù hợp với chức năng QLNN của Bộ GD&ĐT cũng cần đƣợc chuyển giao cho UBND các tỉnh thành
CHÍNH PHỦ
Bộ Giáo dục và đào UBND tỉnh – tạo
Thành phố trực thuộc TW
Các Bộ, Ngành có liên quan khác
Các tổ chức quản ý trung gian:
Hiệp hội các trường ĐH-CĐ ngoài công p, Hội đồng Hiệu trưởng, Tổ chức kiểm định … Khu vực giáo dục ĐH-CĐ tƣ thục
- Hội đồng quản trị - Trường ĐH-CĐ tư thục
phố có chức năng QLNN phù hợp hay cho các tổ chức trung gian độc lập mang tính chuyên môn sẽ đƣợc thành lập.
- Lớp quản lý trung gian thực hiện chính sách và đƣợc giao quyền ở một số lĩnh vực mang tính chuyên môn và kỹ thuật. Lớp này gồm các tổ chức đệm độc lập, đƣợc thành lập theo luật định, có chức năng tƣ vấn, điều phối và phối hợp kỹ thuật, cung cấp diễn đàn thảo luận và hỗ trợ các cơ quan quản lý hành chính nhà nước về 3 lĩnh vực chính là đảm bảo chất lƣợng, chính sách GDĐH-CĐ và tài chính. Cơ cấu tổ chức điều hành một tổ chức trung gian phải đảm bảo đại diện đƣợc lợi ích của Nhà nước, nhà trường và một số bên liên quan khác được pháp luật quy định.
Cơ chế quản lý trung gian rất khác so với cơ chế chủ quản ở một số điểm sau:
Trước hết, trong cơ chế này, thẩm quyền của các tổ chức trung gian không mang tính quyền lực công trong khi thẩm quyền của các cơ quan chủ quản thì mang tính quyền lực công. Thứ hai, tổ chức trung gian đại diện lợi ích của nhiều bên có liên quan trong đó có cả lợi ích của Nhà nước. Thứ ba, những người tham gia tổ chức này chủ yếu là các chuyên gia trong khi ở các cơ quan chủ quản là công chức nhà nước. Sau cùng, cơ chế quản lý trung gian không phải là một cấp quản lý mà chỉ là bộ phận điều phối và phối hợp hoạt động; nó không làm tăng tầng nấc quản lý (chỉ đạo và phê duyệt).
Mặt tích cực nổi trội của cơ chế trung gian là tách bạch hơn nữa chức năng ra quyết định và chức năng chấp hành trong nội bộ các Bộ, ngành ở số mặt công tác mang tính chuyên môn, là cầu nối giữa các bộ ngành với các trường tư thục. Trong khi đó, các Bộ, ngành tập trung vào việc xây dựng chính sách, bảo đảm tính khoa học và hợp lý của quyết định hành chính. Đặc biệt, nó không chỉ đảm bảo tính phản biện chính sách bên trong vừa tăng sự tham gia phản biện từ bên ngoài.
- Lớp quản lý trường đại học cao đẳng tư thục thực hiện chức năng quản lý nhà trường, điều hành và phối hợp thực hiện nhiệm vụ học thuật trong trường. Lớp này bao gồm các cơ sở tƣ thục có địa vị pháp lý độc lập, là một tổ chức hoạt động theo phương thức “độc lập” bình đẳng mà quyền sở hữu của một nhóm người có thể vì lợi nhuận và không vì lợi nhuận.
Địa vị pháp lý độc lập cho phép các trường được tự quyết định việc tổ chức và thực hiện hoạt động đào tạo, khoa học, kinh tế và tài chính; tuyển chọn và bố trí lao động theo quy định pháp luật chung hay điều lệ của từng loại hình trường. Trong một số trường hợp, có thể là một luật riêng cho một trường do Quốc hội thông qua.
Đồng thời, chịu trách nhiệm về hoạt động của mình trước cá nhân, xã hội và Nhà nước. Trong thẩm quyền của mình, các cơ quan nhà nước tiến hành kiểm tra sự phù hợp về hoạt động của trường với mục tiêu quy định trong luật hay điều lệ của trường.
Các trường được trao quyền tự quản về học thuật, cụ thể như là: tự sắp xếp tổ
chức và hoạt động của mình theo điều lệ hay luật riêng phù hợp quy định pháp luật;
chủ động chọn lựa cán bộ giảng dạy, điều kiện tuyển sinh và hình thức đào tạo; chủ động trong phát triển và thực hiện chương trình đào tạo cũng như các dự án nghiên cứu; tự chọn môn học chuyên môn để giảng dạy; tuyển chọn và bổ nhiệm cán bộ giảng dạy theo quy định chung về cán bộ giảng dạy; có quyền phát triển nguồn quỹ và quyết định việc chi tiêu; có quyền ký kết hợp đồng với Nhà nước hay khách hàng khác để đào tạo, bồi dƣỡng hay tiến hành các nghiên cứu lý thuyết và ứng dụng; có quyền hợp tác với các các trường đại học và các tổ chức khác; có quyền lập, sở hữu và sử dụng trang thiết bị phục vụ giảng dạy, nghiên cứu hay cho thuê (phù hợp); có quyền tổ chức hợp tác quốc tế, ký kết các hợp đồng và tham gia các tổ chức quốc tế theo quy định pháp luật v.v...
Mô hình QLNN trên được kỳ vọng là giúp Nhà nước thực hiện quản lý đối với khu vực GDĐHCĐTT nhằm bảo đảm đƣợc tự chủ, tự quyết và tự chịu trách nhiệm của trường. Việc áp dụng mô hình này giúp các Bộ ngành, UBND tỉnh/thành phố rảnh tay để tập trung vào chức năng QLNN bằng hệ thống chính sách và pháp luật.
Cụ thể là chuẩn bị cơ chế chính sách, pháp luật, chiến lƣợc phát triển; tổ chức triển khai thực hiện các cơ chế chính sách; kiểm tra quá trình thực hiện mà chủ yếu là giám sát hệ thống đại học và giảm can dự trực tiếp vào việc cung cấp dịch vụ giáo dục. Nhất là dành quyền quyết định nhiều nhất cho cấp trường so với các cấp trên và dưới nó.
Để thiết lập mô hình này Nhà nước cần thực hiện đồng thời các nội dung dưới đây:
- Xem xét và quy định lại sự phối hợp và phân cấp QLNN về GDĐH-CĐ giữa Bộ GD&ĐT, các Bộ ngành khác và UBND tỉnh/thành phố.
- Cơ cấu lại các cơ quan hành chính tham gia QLNN về GDĐH-CĐ theo hướng Bộ GD&ĐT là cơ quan duy nhất theo pháp luật được ban hành các văn bản quy phạm pháp luật và thực hiện việc thanh tra, kiểm tra chấp hành các văn bản đó ở tất cả các hoạt động giáo dục trong đó có các trường tư thục.
- Nghiên cứu xây dựng một cơ quan quản lý trực thuộc Bộ Giáo dục và Đào tạo để chuyên trách theo dõi, hướng dẫn, giám sát khu vực GDĐHCĐTT.
- Tách bạch giữa quản lý các trường trên phương diện QLNN và quản lý các trường trên phương diện chủ sở hữu nhà nước; thành lập các tổ chức trung gian không mang tính quyền lực hay “dựa” vào quyền lực.
Số lƣợng, tổ chức và quy mô của tổ chức trung gian không cố định mà phụ thuộc vào yêu cầu thực tế về quản lý, hỗ trợ và phát triển hệ thống đại học. Trong giai đoạn hiện tại nên thiết lập các tổ chức: i) Hội đồng hiệu trưởng đại học; ii) Tổ chức kiểm định chất lượng trường đại học và chương trình đào tạo; iii) Tổ chức Hiệp hội các trường ĐH-CĐNCL; iv) Tổ chức tài trợ đào tạo và nghiên cứu; và v) các tổ chức hỗ trợ và đảm bảo sự tham gia khác (khi cần), cụ thể:
Hội đồng hiệu trưởng đại học cao đẳng có nhiệm vụ tham gia xây dựng chuẩn đào tạo; tư vấn xây dựng và đánh giá chương trình đào tạo, giáo trình cũng nhƣ phối hợp và chia sẻ tài nguyên; gắn kết với doanh nghiệp về đào tạo và sử dụng; đặc biệt, cung cấp diễn đàn thảo luận về thể chế và chính sách phát triển GDĐH-CĐ và quyền tự chủ của trường đại học.
Hội đồng này có nhiệm vụ tạo sự đồng thuận và đƣa ra tiếng nói chính thức của trường đại học về những vấn đề liên quan đến nhà trường; chia sẻ kinh nghiệm trong quản lý và tổ chức các hoạt động liên kết, tự giám sát cam kết về chất lƣợng.
Tổ chức và hoạt động của Hội đồng dựa trên nguyên tắc tự quản và quy chế do Bộ GD&ĐT ban hành. Các thành viên hội đồng hiệp thương cử ra một Ban liên lạc để theo dõi và thúc đẩy các trường thực hiện các cam kết. Hình thức này đã từng thực hiện vào năm 1987 với tên gọi Hội nghị Hiệu trưởng các trường đại học, cao đẳng.
Tương tư như vậy, một diễn đàn của các giảng viên cũng có thể được thành lập riêng hoặc đƣợc thực hiện thông qua tổ chức Công đoàn ngành giáo dục.
Tổ chức kiểm định chất lượng trường đại học và chương trình đào tạo thực hiện nhiệm vụ tư vấn, đánh giá và kiểm định chất lượng; xếp hạng trường đại học cao đẳng trong đó có trường tư thục; chứng nhận đạt chuẩn chất lượng các trường tham gia kiểm định và cung cấp diễn đàn thảo luận về chất lượng.
Đồng thời, có thể tham gia kiểm định việc thực hiện các mục tiêu chính sách GDĐH-CĐ theo yêu cầu của Nhà nước, của trường đại học. Bên cạnh đó, tiến hành thiết lập hệ thống thông tin chính thức về kiểm định chất lƣợng, là đầu mối tổ chức xuất bản các ấn phẩm về kiểm định và xếp hạng các trường. Tổ chức kiểm định được điều hành dưới sự quản trị của một hội đồng kiểm định gồm có đại diện Bộ GD&ĐT, Bộ Khoa học và Công nghệ, Bộ Lao động Thương binh và Xã hội, trường đại học cao đẳng, nhà sử dụng lao động, tổ chức của cán bộ giảng dạy là phù hợp với điều kiện hiện nay.
Việc lập tổ chức một cơ quan làm đầu mối quản lý chất lƣợng GDĐH-CĐ là yêu cầu khách quan. Nó phù hợp với khả năng là quy mô các tổ chức kiểm định và đảm bảo chất lượng sẽ tăng nhanh trong tương lai khi Nhà nước khuyến khích sự tham gia cung cấp dịch vụ kiểm định chất lƣợng. Kết quả khảo sát các nhà quản lý trong và ngoài ngành giáo dục Việt Nam qua Bảng 3.6, Mục 1, cho thấy 96% ý kiến (M=3,07; S.D.=0,38) dự đoán đến năm 2020 quy mô tổ chức kiểm định chất lƣợng sẽ gia tăng và tăng đáng kể, tương tự ở Mục 3 các nhà quản lý GDĐH (M=3,46;
DS=0,59) cũng cho rằng cần phải xây dựng hệ thống kiểm định độc lập và khuyến khích sự tham gia của các lực lƣợng xã hội.
Tổ chức Hiệp hội các trường ĐH-CĐNCL sau này là Hiệp hội các trường ĐH-CĐTT, có thể vừa là thành viên của Hội đồng quốc gia giáo dục, thực hiện nhiệm vụ tƣ vấn cho Chính phủ về chính sách và chiến lƣợc quản lý và phát triển ĐH-CĐNCL; kết nối mục tiêu và ƣu tiên của chính sách quốc gia GDĐH-CĐ với
các chính sách quốc gia khác nhƣ giáo dục phổ thông, lao động, thuế, đất đai hay cho sinh viên vay v.v... Đặc biệt, theo dõi và thúc đẩy đảm bảo quyền bình đẳng giữa trường tư thục với công lập. Nhất là chính sách công bằng xã hội trong tiếp cận GDĐH-CĐ.
Bảng 3.6 Tầm nhìn về quản lý giáo dục đại học Mục khảo sát
Kiểu trả ời
Trung bình
(M)
Độ ệch chuẩn (S.D.)
Tần suất trả ời (%) 4 3 2 1 1. Số lƣợng cơ quan kiểm định và đảm
bảo chất lƣợng từ nay đến 2020 G 3,07 0,38 11 85 4 0 2. Quản lý của Nhà nước phải dựa trên
nguyên tắc “Phạm vi quản lý hiệu quả” Đ 3,11 0,52 18 68 8 0 3. Xây dựng hệ thống kiểm định chất
lƣợng độc lập và khuyến khích tham gia của các lực lƣợng xã hội
Đ 3,46 0,59 51 44 5 0 4. Luật GDĐH tƣ đảm bảo HTĐH-CĐTT
hoạt động nhƣ thực thể pháp lý tự chủ M 3,43 0,77 55 30 8 3
* Khác biệt có ý nghĩa thống kê (0,05):
- Các nhà quản lý của trường đại học - Các nhà quản lý bên ngoài
3,50 2,96
Ghi chú: Kết quả khảo sát các nhà quản lý giáo dục; Kiểu trả lời, Đ: Đồng ý; M:
mong muốn; Tần suất trả lời, 4: Tích cực nhất, 1: Không tích cực
Tổ chức tài trợ đào tạo và nghiên cứu thực hiện nhiệm vụ tƣ vấn và dịch vụ chuyên môn về tài chính GDĐH-CĐ và tài trợ một phần cho các trường đại học cao đẳng tư thục, xây dựng nguyên tắc và tiêu chí xem xét tài trợ, giúp Nhà nước phân bổ nguồn tài trợ và giám sát việc sử dụng hiệu quả của khoản tài trợ, tách bạch giữa việc ra và thực thi chính sách tài chính trong giáo dục. Mục đích chủ yếu của việc thành lập cơ quan này là để giúp Bộ GD&ĐT thống nhất quản lý và giám sát nguồn lực đầu tư cho các trường tư thục hoạt động phi lợi nhuận.
Chức năng chính của tổ chức này là phân bổ ngân sách nếu có và tƣ vấn tài chính tập trung cho trường tư thục theo sự ủy quyền của Nhà nước. Trong trường hợp cần thiết, Bộ GD&ĐT có thể uỷ quyền cho tổ chức này giám sát hoạt động tài chính tại các trường. Cơ quan tài trợ trường đại học phải kết hợp chặt chẽ với Bộ GD&ĐT nhƣng là một thực thể pháp lý độc lập. Nó đƣợc điều hành bởi một ban gồm các thành viên đại diện một số Bộ, ủy ban, trường đại học cao đẳng, các chuyên gia tài chính và có thể có cả các nhà doanh nghiệp theo quy định pháp luật.
Đặc biệt, nó không nhắm tới việc chỉ tạo ra cơ cấu thẩm quyền mang tính quyền lực mà là thẩm quyền dựa trên tính chuyên môn và đồng thuận. Trong trường hợp theo