CHƯƠNG 3. THỰC TIỄN THỰC HIỆN QUY ĐỊNH CỦA PHÁP LUẬT VIỆT NAM VỀ QUYỀN BỀ MẶT VÀ MỘT SỐ KIẾN NGHỊ HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT
3.2. KIẾN NGHỊ HOÀN THIỆN VỀ QUYỀN BỀ MẶT
3.2.1. Kiến nghị về lập pháp
Một là, ban hành đầy đủ các văn bản hướng dẫn thi hành Bộ luật dân sự 2015, tạo điều kiện thuận lợi cho các cá nhân, tổ chức, các chủ thể trong xã hội thực thi luật này.
Hai là, về tên gọi của “quyền bề mặt”. Ban soạn thảo sử dụng tên gọi
“quyền bề mặt” là chưa tương xứng với đối tượng của quyền này bởi đối tượng của quyền bề mặt hiện nay không chỉ bao gồm mặt đất, mặt nước mà còn bao gồm “khoảng không gian” và “lòng đất”. Theo đánh giá của một số chuyên gia, trong đó có PGS.TS Đỗ Văn Đại “thuật ngữ quyền bề mặt dường nhƣ là sử dụng máy móc từ “droit de superficie” trong pháp luật Pháp mà chính các tác giả Pháp cũng đã cho rằng không chuẩn” [38]. Tuy nhiên, theo đánh giá khác thì Ban soạn thảo đang tiếp cận theo cách hiểu phạm vi rộng của các quốc gia Châu Âu, tuy nhiên để phù hợp hơn, điều luật nên đƣợc sửa thành “quyền bề mặt. lòng đất và không gian” [38].
86
Ba là, ban hành văn bản hướng dẫn thực hiện pháp luật về trình tự, thủ tục đăng ký quyền bề mặt, xác định cụ thể cơ quan quản lý Nhà nước về quyền bề mặt, áp dụng khoa học kỹ thuật vào quá trình công khai việc đăng ký quyền bề mặt, tạo nguồn thông tin mở để mọi người có thể tra cứu chính xác, nhanh chóng và thuận tiện các thông tin pháp luật về quyền bề mặt. Nhƣ đã phân tích ở mục 3.1, thì việc ban hành các văn bản pháp luật về đăng ký quyền bề mặt là hết sức cần thiết. Do đó, tác giả đề xuất cần ban hành văn bản chung thống nhất trong việc đăng ký tài sản (động sản và bất động sản), bởi lẽ hiện nay việc đăng ký tài sản là động sản hoặc bất động sản đang còn nằm tản mạn trong các văn bản pháp luật chuyên ngành dẫn đến nhiều mâu thuẫn, chồng chéo. Việc đăng ký tài sản là nhu cầu tất yếu trong xã hội tại Việt Nam, nên chúng ta cần thiết phải xây dựng các quy phạm pháp luật về đăng ký tài sản, trong đó có các quy phạm pháp luật về trình tự, thủ tục đăng ký quyền bề măt nhằm điều chỉnh một cách có hiệu quả các quan hệ tài sản trong xã hội, giúp điều chỉnh minh bạch trong các giao dịch dân sự, thương mại. Mặt khác, xây dựng hành lang pháp lý cho việc đăng ký quyền bề mặt tạo điều kiện thúc đây thị trường bất động sản phát triển, từ đó huy động được nguồn lực quan trọng phát triển kinh tế - xã hội, tạo lập khung pháp lý an toàn, thông thoáng cho việc xác lập và bảo vệ quyền lợi cho chủ thể có quyền bề mặt cũng nhƣ chủ sở hữu đất khi tham gia giao dịch liên quan đến quyền bề mặt.
Bốn là, ban hành các văn bản pháp luật về việc tính chi phí khi chuyển giao quyền bề mặt để các bên có căn cứ để xác định chi phí cấp quyền bề mặt (nếu có), tạo điều kiện thuận lợi cho các chủ thể tham gia hoạt động khai thác quyền sử dụng bề mặt để phục vụ tốt hơn nữa trong việc phát triển kinh tế - xã hội.
87
Năm là, bổ sung các quy định pháp luật về việc ràng buộc trách nhiệm giữa những chủ thể khác nhau đƣợc cấp quyền bề mặt chồng lấn nhau; bổ sung quy định về ràng buộc trách nhiệm chung của các chủ sở hữu quyền bề mặt đối với việc làm ảnh hưởng đến diện tích đất hoặc bất động sản của chủ sở hữu cấp quyền.
Sáu là, khi xây dựng mỗi chế định pháp luật dân sự, chúng ta phải luôn cân bằng lợi ích giữa các chủ thể khi tham gia vào quan hệ pháp luật dân sự đó. Nhìn một cách tổng quan về chế định pháp lý quyền bề mặt, chúng ta có thể thấy nhà làm luật vẫn có sự quy định khá chặt chẽ về quyền của chủ thể có quyền bề mặt mà không có sự quy định về quyền của chủ sở hữu đất, cụ thể là tại Điều 271 (nội dung của quyền bề mặt). Điều này dẫn tới sự không bình đẳng giữa các bên khi tham gia vào giao dịch dân sự liên quan đến quyền bề mặt và có thể dẫn đến một số khó khăn nhất định trong việc giải quyết những tranh chấp trên thực tế. Cụ thể khi mà chủ thể có quyền bề mặt thực hiện các hoạt động quyền của mình nhưng gây thiệt hại và ảnh hưởng đến quyền và lợi ích hợp pháp của chủ sở hữu đất. Ví dụ A cho B thuê quyền bề mặt với thời hạn 40 năm trên diện tích đất của A là 500m2. B trồng cây xanh trên đó và thường xuyên dùng các loại thuốc sâu độc hại và các loại chất kích thích dẫn đến đất đai bị ô nhiễm nghiêm trọng, nguồn nước sinh hoạt ngầm của gia đình A ngay cạnh đó cũng vì thế mà ô nhiễm. Bởi vì quyền bề mặt là một loại vật quyền thì chúng ta có thể nhận thấy A không có căn cứ để chấm dứt quyền bề mặt đối với B. Nhƣng thật vô lý và bất công khi chúng ta không quy định cho phép A chấm dứt thực hiện quyền bề mặt đối với B trong trường hợp trên. Từ những phân tích trên, tác giả kiến nghị Bộ luật dân sự 2015 và cụ thể là tại Điều 271 cần bổ sung thêm những quyền và nghĩa vụ cơ bản của chủ sở hữu đất và quy định thêm các căn cứ làm chấm dứt quyền bề mặt của chủ sở hữu
88
đất đai để đảm bảo đƣợc quyền và lợi ích hợp pháp của các bên cũng nhƣ đảm bảo đƣợc nguyên tắc của quyền bề mặt là một vật quyền mang tính chất tuyệt đối. Tác giả kiến nghị nên đƣa vào Điều 272 quy định về chấm dứt quyền bề mặt thêm một căn cứ nữa, cụ thể:
“Điều 272. Chấm dứt quyền bề mặt.
Quyền bề mặt chấm dứt trong trường hợp sau đây:
1. Thời hạn hưởng quyền bề mặt đã hết;
…
6. Chủ sở hữu đất có quyền chấm dứt việc thực hiện quyền bề mặt của chủ thể có quyền bề mặt khi có căn cứ cho rằng chủ thể có quyền bề mặt làm ảnh hưởng nghiêm trọng đến đai và có nguy cơ hủy hoại đất đai nhưng phải thông báo trước cho chủ thể có quyền bề mặt trong một thời hạn hợp lý bằng văn bản”.
Bảy là, tác giả kiến nghị xây dựng thêm một Điều luật quy định về quyền và nghĩa vụ cơ bản của chủ sở hữu đất nhƣ sau:
“Điều…. Quyền và nghĩa vụ của chủ sở hữu đất:
1. Được hưởng những lợi ích từ việc chuyển giao quyền bề mặt cho người có nhu cầu về quyền bề mặt;
2. Yêu cầu chủ thể có quyền bề mặt chấm dứt việc thực hiện quyền của mình trong trường hợp người có quyền bề mặt làm ảnh hưởng nghiêm trọng đến đất đai thuộc sở hữu của mình nhưng phải thông báo bằng văn bản cho bên kia biết trước ít nhất là 06 tháng;
89
3. Không được thực hiện các công việc nhằm cảm trở, gây khó khăn hoặc xâm phạm đến các quyền và lợi ích hợp pháp khác của chủ thể có quyền bề mặt;
4. Thực hiện chuyển giao quyền bề mặt theo sự thỏa thuận của các bên;
5. Yêu cầu chủ thể có quyền bề mặt chấm dứt thực hiện quyền bề mặt nếu chủ thể quyền bề mặt không thực hiện việc thanh toán chi phí quyền bề mặt;
6. Các quyền và nghĩa vụ khác theo quy định của pháp luật”.
Tám là, khi quyền bề mặt còn thời hạn, chủ thể có toàn quyền sử dụng bề mặt để khai thác, xây dựng công trình, trồng cây, canh tác trên phạm vi bề mặt gồm: mặt đất, mặt nước, khoảng không gian trên mặt đất, mặt nước và chủ thể quyền bề mặt có quyền sở hữu đối với tài sản đƣợc tạo lập. Chủ thể của quyền bề mặt có quyền nhƣ một chủ sở hữu đối với bề mặt đó. Tuy nhiên, luật không quy định rõ chủ thể quyền bề mặt có quyền cầm cố, cho thuê…. bề mặt hay không, hay các chủ thể quyền bề mặt có quyền mang quyền bề mặt đi thế chấp để đảm bảo thực hiện nghĩa vụ không? Về nguyên tắc, các chủ thể luật dân sự đƣợc thực hiện tất cả các hành vi mà pháp luật không cấm. Vì vậy, cần có quy định cụ thể hướng dẫn Bộ luật Dân sự năm 2015 về vấn đề này, nếu không sẽ dẫn đến có nhiều cách hiểu khác nhau.
Chín là, theo khoản 2, Điều 270 Bộ luật Dân sự năm 2015 quy định:
“Trường hợp thỏa thuận hoặc di chúc không xác định thời hạn của quyền bề mặt thì mỗi bên có quyền chấm dứt quyền này bất cứ lúc nào nhưng phải thông báo bằng văn bản cho bên kia biết trước ít nhất là 06 tháng”. Nhƣ vậy, với quy định này thì người sử dụng đất cũng có quyền đơn phương chấm dứt quyền bề mặt. Tuy nhiên, quy định này lại có một sự bất hợp lý, bởi lẽ quy
90
định này có sƣ mâu thuẫn với quy định tại Điều 272 Bộ luật Dân sự năm 2015. Theo đó, trong quy định tại Điều 272 lại không đưa ra trường hợp người sử dụng đất đơn phương chấm dứt quyền bề mặt theo quy định tại khoản 2, Điều 270 vào một trong các căn cứ chấm dứt quyền bề mặt. Đây có thể đánh giá là một điểm chƣa thực sự hoàn thiện của Bộ luật Dân sự năm 2015. Do vậy, tác giả kiến nghị nên sửa đổi, bổ sung Điều 272 nhƣ sau:
“Điều 272. Chấm dứt quyền bề mặt.
Quyền bề mặt chấm dứt trong trường hợp sau đây:
…
1. Theo quy định tại Khoản 2, Điều 270 Bộ luật này”.
Mười là, tại khoản 3, Điều 271 Bộ luật Dân sự năm 2015 quy định về chuyển giao quyển bề mặt thì cụm từ “chuyển giao” quy định ở đây có bao gồm việc chủ thể quyền bề mặt có quyền định đoạt, thế chấp quyền bề mặt để đảm bảo cho việc thực hiện nghĩa vụ hay không cũng chƣa có sự rõ ràng. Tuy nhiên, theo quan điểm của tác giả, chủ thể quyền bề mặt có mọi quyền năng giống nhƣ chủ sở hữu bao gồm cả quyền định đoạt, do đó sẽ có cả quyền thế chấp quyền bề mặt để đảm bảo thực hiện nghĩa vụ dân sự. Tuy nhiên, trong thời điểm hiện nay khi mà quyền bề mặt chƣa có cơ chế đăng ký công khai nên việc quy định chủ thể quyền bề mặt đƣợc quyền thế chấp cũng sẽ gặp một số khó khăn nhất định. Trong tương lai không xa, nhà làm luật Việt Nam sẽ cần phải xây dựng khung pháp lý về vấn đề đăng ký quyền bề mặt để công khai, góp phần thừa nhận quyền bề mặt là một loại tài sản để có thể dùng bảo đảm nghĩa vụ dân sự là một điều thiết yếu. Khi quyền bề mặt trở thành một loại tài sản có thể dùng để đảm bảo thực hiện nghĩa vụ dân sự thì quyền bề
91
mặt đương nhiên trở thành một loại tài sản dùng để góp vốn vào các doanh nghiệp.
Mười một là, như đã phân tích ở nội dung chương 2, chúng ta muốn đảm bảo đƣợc quyền và lợi ích hợp pháp cho các chủ thể tham gia vào giao dịch quyền bề mặt thì cần phải xác định đƣợc cụ thể cho quyền bề mặt một thuộc tính, đó là “tính xác định đƣợc”. Do vậy, tác giả kiến nghị chúng ta nên xây dựng một bộ tọa độ định vị đối tượng quyền bề mặt trong không gian. Trước Việt Nam, pháp luật của Cộng hòa Pháp cũng đã xây dựng đƣợc “Bộ tọa độ định vị đối tƣợng của quyền bề mặt trong không gian” (gọi tắt là NGF), do đó, Việt Nam muốn xây dựng bộ tọa độ này thì đã có nguồn tài liệu tham khảo này của Pháp và học hỏi kinh nghiệm.