quy phạm pháp luật cạnh tranh chủ yếu mang tính cấm đoán, mang tính định tính, thiếu định lượng – các đặc điểm chung của luật chung nên khó có thể áp dụng để điều chỉnh quan hệ cạnh tranh chuyên ngành đòi hỏi nhiều yếu tố mang tính đặc thù, cụ thể, chi tiết, phải định lượng và dễ dàng nhận diện.
Ba là, yêu cầu của việc quy định các hành vi cạnh tranh không lành mạnh trong hoạt động ngân hàng là không lặp lại các quy định của Luật Cạnh tranh và các văn bản hướng dẫn thi hành liên quan đến chống cạnh tranh không lành mạnh mà chỉ quy định những hành vi cạnh tranh không lành mạnh đặc thù gắn với đặc thù trong hoạt động ngân hàng của các tổ chức tín dụng. Để thực hiện tốt yêu cầu này, các quy phạm pháp luật về chống cạnh tranh không lành mạnh trong hoạt động ngân hàng đòi hỏi phải chi tiết, cụ thể, rõ ràng, phản ánh đúng những hành vi cạnh tranh không lành mạnh riêng có của hoạt động ngân hàng. Yếu tố lợi ích công (yêu cầu của việc thực hiện chính sách tiền tệ quốc gia, nhất là mục tiêu ổn định giá trị đồng tiền, bảo đảm an toàn hoạt động ngân hàng và hệ thống các tổ chức tín dụng) và quyền lợi của người tiêu dùng (người sử dụng dịch vụ ngân hàng) cần phải được đặt song song với yêu cầu bảo vệ các tổ chức tín dụng với tư cách là các chủ thể tham gia cạnh tranh.
3.2.2. Thực trạng quy định về hành vi cạnh tranh không lành mạnh trong hoạt động ngân hàng hoạt động ngân hàng
Từ thực trạng giải quyết mối quan hệ giữa Luật Cạnh tranh và Luật các Tổ chức tín dụng liên quan đến đối tượng và phạm vi áp dụng của pháp luật về chống cạnh tranh không lành mạnh trong hoạt động ngân hàng như đã phân tích ở trên nên khi đánh giá thực trạng quy định về cạnh tranh không lành mạnh trong hoạt động ngân hàng, tác giả sẽ đánh giá thực trạng này trên hai khía cạnh: quy định về cạnh tranh không lành mạnh trong Luật Cạnh tranh và quy định về chống cạnh tranh không lành mạnh trong hoạt động ngân hàng theo Luật các Tổ chức tín dụng.
Thứ nhất, về thực trạng quy định cạnh tranh không lành mạnh trong Luật Cạnh tranh. Luật Cạnh tranh của Việt Nam điều chỉnh đồng thời hai nội dung hành vi hạn chế cạnh tranh và hành vi cạnh tranh không lành mạnh, nhưng trong mối tương quan giữa quy định về hành vi hạn chế cạnh tranh và hành vi cạnh tranh không lành mạnh thì dường như nhà làm luật ưu tiên cho việc xây dựng các quy định về hạn chế cạnh tranh, các quy định về cạnh tranh không lành mạnh chưa được nhà làm luật quan tâm một cách thích đáng. Cụ thể, về số lượng điều luật quy định về hành vi cạnh tranh không lành mạnh chỉ là 10 điều từ Điều 39 đến Điều 48. Các điều luật quy định về hành vi hạn chế cạnh tranh là 31 điều từ Điều 8 đến Điều 38. Ngoài ra, Nghị định 116/2005/NĐ-CP ngày 15/09/2005 của Chính phủ quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Cạnh tranh cũng dành tới 40 điều quy định chi tiết về hành vi hạn chế cạnh tranh từ Điều 4 đến Điều 44.
Nghiên cứu nội dung các quy định về hành vi cạnh tranh không lành mạnh trong Luật Cạnh tranh cho thấy, xuất phát từ tính trừu tượng, khó xác định và mang tính định tính “có thể bị quy kết là cạnh tranh không lành mạnh” cần phải được nghiên cứu và quy định chi tiết nhiều hơn là các hành vi hạn chế cạnh tranh với các tiêu chí xác định thị phần trên thị trường liên quan. Bởi lẽ, việc giải thích, xác định một hành vi có phải là hành vi cạnh tranh không lành mạnh hay không phụ thuộc vào cách thức giải thích của cơ quan có thẩm quyền xử lý vụ việc cạnh tranh không lành mạnh. Thực trạng này càng làm cho các quy định pháp luật về chống cạnh tranh không lành mạnh khó đi vào cuộc sống.
Báo cáo rà soát Luật Cạnh tranh của Cục quản lý cạnh tranh cho thấy, trong năm năm thi hành Luật Cạnh tranh, Cơ quan quản lý cạnh tranh đã điều tra 61 vụ việc liên quan đến cạnh tranh không lành mạnh, trong đó 46/63 vụ việc do Cục Quản lý cạnh tranh khởi xướng, 15/61 vụ việc cạnh tranh không lành mạnh điều tra dựa trên đơn khiếu nại từ các doanh nghiệp [11, tr.178]. Con số vụ việc cạnh tranh không lành mạnh như trên theo chúng tôi là quá ít so với diễn biến thực tế của tình trạng cạnh tranh không lành mạnh trong nền kinh tế chuyển đổi như Việt Nam.
Không những thế, lĩnh vực pháp luật cạnh tranh không lành mạnh còn liên quan tới rất nhiều lĩnh vực pháp luật khác nhau được ban hành ở nhiều thời điểm khác nhau nên tất yếu tồn tại những khác biệt về mô tả cấu thành pháp lý của hành vi, khác biệt về mức độ và biện pháp xử lý, thủ tục xử lý người có hành vi vi phạm [11, tr.210] nên khó có thể bảo đảm tính thống nhất trong áp dụng các quy định pháp luật về chống cạnh tranh không lành mạnh ở Việt Nam.
Thứ hai, về thực trạng quy định về hành vi cạnh tranh không lành mạnh trong pháp luật ngân hàng. Chống cạnh tranh không lành mạnh trong hoạt động ngân hàng là vấn đề đã được Nhà nước quan tâm ngay từ khi chuyển đổi từ mô hình ngân hàng một cấp sang ngân hàng hai cấp, song có sự khác biệt khá lớn về phương thức chống hành vi cạnh tranh không lành mạnh trong hoạt động ngân hàng.
Trong giai đoạn đầu chuyển đổi sang mô hình ngân hàng hai cấp, Nhà nước đã rất thận trọng trong việc xác định nội dung quyền kinh doanh ngân hàng của các đơn vị được thí điểm. Pháp lệnh Ngân hàng thương mại, Hợp tác xã tín dụng và Công ty tài chính ngày 23/05/1990 của Hội đồng Nhà nước (nay là Ủy ban Thường vụ Quốc hội) đã có nhiều quy định hướng tới việc bảo đảm môi trường kinh doanh bình đẳng giữa các tổ chức kinh doanh ngân hàng. Mặc trong Pháp lệnh này không trực tiếp sử dụng thuật ngữ cạnh tranh bất hợp pháp hay cạnh tranh không lành mạnh trong hoạt động ngân hàng mà sử dụng từ “cấm”, nhưng nội dung chính yếu của nó đã đề cập được đến cả hai nội dung là chống hành vi hạn chế cạnh tranh và chống hành vi cạnh tranh không lành mạnh.
Theo quy định tại Điều 29 Pháp lệnh Ngân hàng thương mại, Hợp tác xã tín dụng và Công ty tài chính “Cấm tổ chức tín dụng tham gia vào các hợp đồng hoặc sử dụng những cách thức nhằm giành cho mình vị trí khống chế trên thị trường tiền tệ, tài chính, ngoại hối, hoặc giành ưu thế không công bằng đối với bên thứ ba hay các tổ chức tín dụng khác”. Có thể coi Điều 29 Pháp lệnh Ngân hàng thương mại, Hợp tác xã tín dụng và Công ty tài chính là quy định đặt nền móng cho tư tưởng về chống cạnh tranh không lành mạnh trong hoạt động ngân hàng khi khẳng định cấm “giành ưu thế không công bằng đối với bên thứ ba hay các tổ chức tín dụng khác” –
đây chính là những đối tượng sẽ bị thiệt hại từ hành vi giành ưu thế không công bằng đối với bên thứ ba hay các tổ chức tín dụng khác của tổ chức tín dụng. Nói như cách gọi ngày nay, việc cấm tổ chức tín dụng có hành vi “giành ưu thế không công bằng đối với bên thứ ba hay các tổ chức tín dụng khác” là biểu hiện đặc trưng của hành vi cạnh tranh không lành mạnh, bởi lẽ khi tổ chức tín dụng có hành vi “giành ưu thế không công bằng đối với bên thứ ba hay các tổ chức tín dụng khác” cũng có nghĩa là nó đã dành ưu thế một cách không trung thực, không công bằng, không đàng hoàng như yêu cầu của tiêu chuẩn thị trường tối thiểu.
Luật các Tổ chức tín dụng năm 1997 (sửa đổi năm 2004) chính thức quy định về hợp tác và cạnh tranh của tổ chức tín dụng tại Điều 16. Theo Điều luật này, các tổ chức hoạt động ngân hàng được hợp tác và cạnh tranh hợp pháp. Nghiêm cấm các hành vi cạnh tranh bất hợp pháp, gây tổn hại đến việc thực hiện chính sách tiền tệ quốc gia, an toàn hệ thống các tổ chức tín dụng và lợi ích hợp pháp của các bên. Hành vi cạnh tranh bất hợp pháp bao gồm: a) Khuyến mại bất hợp pháp; b) Thông tin sai sự thật làm tổn hại lợi ích của tổ chức tín dụng khác và của khách hàng; c) Đầu cơ lũng đoạn thị trường tiền tệ, vàng, ngoại tệ; d) Các hành vi cạnh tranh bất hợp pháp khác.
Khi Luật Cạnh tranh 2004 ra đời, quy định về cạnh tranh không lành mạnh chính thức được xác lập và có nội hàm rộng hơn rất nhiều so với quan niệm hành vi “cạnh tranh bất hợp pháp”. Do đó, Luật các Tổ chức tín dụng năm 2010 cũng chính thức ghi nhận hành vi cạnh tranh không lành mạnh trong hoạt động ngân hàng và nghiêm cấm tổ chức tín dụng thực hiện hành vi cạnh tranh không lành mạnh. Kể từ khi Luật các Tổ chức tín dụng 2010 có hiệu lực (01/01/2011) đến nay, Chính phủ - cơ quan được giao quy định cụ thể các hành vi cạnh tranh không lành mạnh trong hoạt động ngân hàng và hình thức xử lý các hành vi này nhưng vẫn chưa ban hành được văn bản hướng dẫn cụ thể.
Từ quy định của pháp luật hiện hành về cạnh tranh không lành mạnh trong hoạt động ngân hàng chúng ta có những nhận xét sau đây:
Một là, quan niệm về cạnh tranh không lành mạnh trong hoạt động ngân hàng ở Việt Nam chính thức được ghi nhận về mặt pháp luật là kể từ Luật các Tổ chức tín dụng năm 2010. Quan niệm này được xác lập dựa trên quy định về hành vi cạnh tranh không lành mạnh được quy định trong Luật Cạnh tranh. Về phương pháp tiếp cận, các hành vi cạnh tranh không lành mạnh trong hoạt động ngân hàng của các ngân hàng thương mại Việt Nam được tiếp cận dưới góc độ là các hành vi tiêu cực cần được ngăn cấm. Các biểu hiện không lành mạnh trong cạnh tranh của các ngân hàng thương mại được xác định dựa trên cơ sở hoạt động ngân hàng, gắn liền với các dịch vụ ngân hàng mà ngân hàng thương mại được quyền cung ứng.
Hai là, các quy định về hành vi cạnh tranh không lành mạnh trong hoạt động ngân hàng ở Việt Nam hiện nay mới dừng lại ở những nguyên tắc chung, chưa có văn bản nào quy định một cách cụ thể. Trong điều kiện chúng ta chưa xây dựng được các quy định pháp luật điều chỉnh hành vi cạnh tranh không lành mạnh trong hoạt động ngân hàng thì khi xử lý cách hành vi cạnh tranh không lành mạnh trong hoạt động ngân hàng của các ngân hàng thương mại cơ quan nhà nước sẽ phải “vận dụng” và chủ động giải thích tính không lành mạnh của hành vi cạnh tranh của các ngân hàng thương mại để có biện pháp xử lý phù hợp. Tuy nhiên, việc “vận dụng” quy định của Luật Cạnh tranh để giải quyết có thể không phản đúng bản chất của quan hệ cạnh tranh và do đó, khó có thể giải quyết/xử lý triệt để tình trạng cạnh tranh không lành mạnh trong hoạt động ngân hàng của các ngân hàng thương mại.
Ba là, Luật các Tổ chức tín dụng quy định thẩm quyền quy định cụ thể các hành vi cạnh tranh không lành mạnh trong hoạt động ngân hàng và hình thức xử lý đối với hành vi này cho Chính phủ, song cho đến nay, Chính phủ vẫn chưa ban hành được văn bản quy định cụ thể hành vi cạnh tranh không lành mạnh trong hoạt động ngân hàng. Đây là thiếu khuyết lớn cần nhanh chóng thực hiện để tạo lập công cụ pháp lý cho việc chống hành vi cạnh tranh không lành mạnh trong hoạt động ngân hàng.
Bốn là, do chưa có văn bản hướng dẫn nên hiện nay, chúng ta vẫn chưa có được quan điểm thống nhất về xử lý đối với hành vi cạnh tranh không lành mạnh
trong hoạt động ngân hàng, nghĩa là, chúng ta sẽ quy định hành vi cạnh tranh không lành mạnh trong hoạt động ngân hàng, quy định những hành vi cạnh tranh không lành mạnh trong hoạt động ngân hàng bị xử phạt vi phạm hành chính, quy định trình tự, thủ tục giải quyết vụ việc cạnh tranh không lành mạnh trong hoạt động ngân hàng tại cơ quan quản lý cạnh tranh và quy định trình tự giải quyết vụ việc cạnh tranh không lành mạnh tại tòa án nhân dân với hai loại việc là giải quyết yêu cầu bồi thường thiệt hại do hành vi cạnh tranh không lành mạnh gây ra, công nhận một hành vi cạnh tranh trong hoạt động ngân hàng là hành vi cạnh tranh không lành mạnh và truy cứu trách nhiệm hình sự đối với hành vi cạnh tranh không lành mạnh đủ yếu tố cấu thành tội phạm.