vi cạnh tranh không lành mạnh trong hoạt động ngân hàng của các ngân hàng thương mại ở Việt Nam
Như đã phân tích ở trên, pháp luật Việt Nam hiện hành chưa có quy định cụ thể về thẩm quyền và biện pháp xử lý đối với hành vi cạnh tranh không lành mạnh trong hoạt động ngân hàng của các ngân hàng thương mại. Nội dung xử lý hành cạnh tranh không lành mạnh trước đây được thực hiện theo quy định tại Nghị định 120/2005/NĐ-CP ngày 30/9/2005 của Chính phủ quy định về xử lý vi phạm pháp luật trong lĩnh vực cạnh tranh. Nghị định 71/2014/NĐ-CP ngày 21/07/2014 của Chính phủ quy định chi tiết Luật Cạnh tranh về xử lý vi phạm pháp luật trong lĩnh vực cạnh tranh1 được ban hành thay thế Nghị định 120/2005/NĐ-CP ngày 30/9/2005 của Chính phủ quy định về xử lý vi phạm pháp luật trong lĩnh vực cạnh tranh nhằm bảo đảm sự phù hợp với Luật Xử lý vi phạm hành chính và Luật Khiếu nại – những luật mới được ban hành trong thời gian gần đây. Theo quy định tại Nghị định 71/2014/NĐ-CP ngày 21/07/2014 của Chính phủ quy định chi tiết Luật Cạnh tranh về xử lý vi phạm pháp luật trong lĩnh vực cạnh tranh cũng chỉ quy định thẩm quyền xử lý hành vi cạnh tranh không lành mạnh là do Cơ quan quản lý Cạnh tranh thực hiện. Đồng thời Nghị định này cũng khơng có quy định “để ngỏ” khả 1 Nghị định này có hiệu lực từ ngày 15/09/2014 và thay thế Nghị định 120/2005/NĐ-CP ngày 30/9/2005 của Chính phủ quy định về xử lý vi phạm pháp luật trong hoạt động cạnh tranh.
năng quy định thẩm quyền xử lý hành vi cạnh tranh không lành mạnh cho cơ quan quản lý nhà nước chuyên ngành.
Mặc dù Luật Cạnh tranh thiết kế thẩm quyền của Cơ quan quản lý cạnh tranh và Hội đồng cạnh tranh khá rành mạch, nhưng dường như người ta vẫn nhận thấy, Cơ quan quản lý cạnh tranh mà cụ thể là Cục Quản lý Cạnh tranh vẫn ôm đồm nhiều việc, nhiều thẩm quyền của cơ quan quản lý cạnh tranh làm ảnh hưởng đến việc giải quyết vụ việc hạn chế cạnh tranh của Hội đồng cạnh tranh. Căn cứ vào các quy định tại Mục 4 và 5 Chương V của Luật Cạnh tranh 2004 có thể thấy rằng, trong một vụ việc về hành vi lạm dụng, cơ quan có thẩm quyền xử lý là Hội đồng cạnh tranh, song gần như tất cả các hoạt động tố tụng đều do Cục quản lý cạnh tranh tiến hành. Hội đồng cạnh tranh chỉ có thẩm quyền tổ chức phiên điều trần và ra quyết định xử lý vụ việc, giải quyết các khiếu nại các quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh về hành vi hạn chế cạnh tranh. Như vậy, cho dù là cơ quan có quyền cao nhất, nhưng kết quả xử lý của Hội đồng cạnh tranh gần như phải lệ thuộc vào kết quả của các hoạt động tố tụng trước đó của Cục quản lý cạnh tranh. Nếu có bất cứ nghi ngờ gì về kết quả điều tra thì phải trả lại hồ sơ để cơ quan điều tra tiến hành điều tra lại. Rõ ràng, cách thiết kế cơ chế phân quyền theo các quy định hiện hành có vẻ đảm bảo sự chun mơn hố cao độ song lại làm mờ nhạt đi vai trò rất quan trọng của Hội đồng cạnh tranh là xử lý vụ việc [81, tr.47-54].
Nghiên cứu cơ chế áp dụng pháp luật về thẩm quyền giải vào giải quyết vụ việc cạnh tranh không lành mạnh trong hoạt động ngân hàng của các ngân hàng thương mại, chúng tôi nhận thấy những bất cập chủ yếu sau đây:
Một là, Luật Cạnh tranh và các văn bản hướng dẫn thi hành chưa có quy định
về cơ chế phối hợp giữa Cơ quan quản lý Cạnh tranh và Ngân hàng Nhà nước trong việc giải quyết vụ việc cạnh tranh không lành mạnh trong hoạt động ngân hàng. Các nghiên cứu lý luận và thực tiễn đã cho thấy, pháp luật chống hành vi cạnh tranh khơng lành mạnh có liên quan đến nhiều lĩnh vực pháp luật khác nhau. Do đó, để giải quyết “thấu tình đạt lý” cũng như đáp ứng những địi hỏi mang tính đặc thù của từng lĩnh vực khi giải quyết vụ việc cạnh tranh không lành mạnh địi hỏi phải có sự tham gia của cơ quan quản lý nhà nước trong lĩnh vực chuyên ngành đó.
Kinh doanh ngân hàng là lĩnh vực kinh doanh nhạy cảm, có mức độ ảnh hưởng lớn đối với đời sống kinh tế xã hội và ln có nguy cơ xảy ra đổ vỡ dây chuyền. Vì vậy, yêu cầu quản lý hoạt động ngân hàng của các tổ chức tín dụng phải chặt chẽ hơn nhiều so với các lĩnh vực khác. Việc xử lý các vấn đề phát sinh trong hoạt động ngân hàng luôn phải bảo đảm mục tiêu an toàn hoạt động ngân hàng và hệ thống các tổ chức tín dụng. Trọng trách này đã được giao cho Ngân hàng Nhà nước thì việc xử lý vụ việc cạnh tranh không lành mạnh trong hoạt động ngân hàng đòi hỏi sự tham gia của Ngân hàng Nhà nước là tất yếu, nhất là trong giai đoạn điều tra.
Hai là, về bản chất, quy định về xử lý vi phạm trong hoạt động cạnh tranh
theo quy định tại Nghị định 71/2014/NĐ-CP ngày 21/07/2014 của Chính phủ quy định chi tiết Luật Cạnh tranh về xử lý vi phạm pháp luật trong lĩnh vực cạnh tranh là xử phạt vi phạm hành chính trong hoạt động cạnh tranh. Điều này được thể hiện trên các khía cạnh:
- Hình thức xử lý vi phạm pháp luật về cạnh tranh bao gồm các hình thức xử phạt chính, các biện pháp xử phạt bổ sung và các biện pháp khắc phục hậu quả (Điều 3 Nghị định 71/2014/NĐ-CP ngày 21/07/2014 của Chính phủ quy định chi tiết Luật Cạnh tranh về xử lý vi phạm pháp luật trong lĩnh vực cạnh tranh). Đối với mỗi hành vi vi phạm pháp luật về cạnh tranh, tổ chức, cá nhân vi phạm phải chịu một trong các hình thức xử phạt chính sau đây: a) Phạt cảnh cáo; b) Phạt tiền. Mức phạt tiền đối với hành vi vi phạm quy định về cạnh tranh không lành mạnh được quy định cụ thể tại Điều 5 Nghị định 71/2014/NĐ-CP ngày 21/07/2014 của Chính phủ quy định chi tiết Luật Cạnh tranh về xử lý vi phạm pháp luật trong lĩnh vực cạnh tranh.
- Nội dung xử lý vi phạm pháp luật cạnh tranh đối với hành vi cạnh tranh không lành mạnh được quy định từ Điều 28 đến Điều 36 Nghị định 71/2014/NĐ-CP ngày 21/07/2014 của Chính phủ quy định chi tiết Luật Cạnh tranh về xử lý vi phạm pháp luật trong lĩnh vực cạnh tranh, song mức phạt tiền còn khá thấp.
- Một trong những nguyên tắc được quy định để xử lý vi phạm pháp luật cạnh tranh là “Việc xử lý hành vi vi phạm quy định về kiểm soát hành vi hạn chế cạnh
tranh và cạnh tranh khơng lành mạnh phải tn theo các trình tự, thủ tục trong tố tụng cạnh tranh được quy định tại Chương V của Luật Cạnh tranh và các quy định tại Chương III của Nghị định số 116/2005/NĐ-CP ngày 15 tháng 9 năm 2005 của Chính phủ quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Cạnh tranh” (Điều 43 Nghị định 71/2014/NĐ-CP ngày 21/07/2014 của Chính phủ quy định chi tiết Luật Cạnh tranh về xử lý vi phạm pháp luật trong lĩnh vực cạnh tranh), song nội dung quy định tại chương III của Nghị định số 116/2005/NĐ-CP ngày 15 tháng 9 năm 2005 của Chính phủ quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Cạnh tranh và các quy định tại Nghị định này lại thiên về hướng dẫn thủ tục tố tụng cạnh tranh đối với hành vi hạn chế cạnh tranh.
Thực tiễn pháp lý này sẽ phát sinh vấn đề là, nếu các quy định về tố tụng cạnh tranh giải quyết không rõ ràng về thủ tục tố tụng cạnh tranh không lành mạnh (thủ tục tố tụng cạnh tranh) so với thủ tục xử phạt vi phạm hành chính (thủ tục hành chính) thì sẽ khó có thể phân biệt rõ ràng thẩm quyền của Cơ quan quản lý Cạnh tranh và Ngân hàng Nhà nước khi xử phạt vi phạm hành chính đối với hành vi cạnh tranh không lành mạnh trong hoạt động ngân hàng. Bởi lẽ, về bản chất, hành vi cạnh tranh không lành mạnh nói chung, hành vi cạnh tranh khơng lành mạnh trong hoạt động ngân hàng nói riêng khơng chỉ là hành vi vi phạm pháp luật mà nó cịn bao hàm cả “trái với các chuẩn mực thông thường về đạo đức kinh doanh”. Do vậy, trọng tâm của thủ tục tố tụng cạnh tranh nhằm giải quyết vụ việc liên quan đến cạnh tranh không lành mạnh là cơ quan quản lý cạnh tranh phải có thẩm quyền giải thích, xác định một hành vi cạnh tranh có phải là cạnh tranh khơng lành mạnh hay không. Cơ quan quản lý cạnh tranh chỉ nên xử lý các hành vi cạnh tranh khơng lành mạnh được giải thích là “trái với các chuẩn mực thông thường về đạo đức kinh doanh”. Những hành vi cạnh tranh không lành mạnh trái pháp luật được quy định trong văn bản pháp luật nên trao về cho cơ quan quản lý nhà nước chuyên ngành xử phạt cho phù hợp với tính chất của cơ quan tố tụng cạnh tranh của Cơ quan quản lý cạnh tranh.
Ba là, nội dung pháp luật về xử lý vi phạm Luật Cạnh tranh liên quan đến
hành vi cạnh tranh không lành mạnh chưa phân định rõ thẩm quyền của Cơ quan quản lý Cạnh tranh với cơ quan nhà nước chuyên ngành khi xử lý hành vi cạnh tranh không lành mạnh trong hoạt động ngân hàng.
Theo quy định của Luật Ngân hàng Nhà nước Việt Nam, Ngân hàng Nhà nước Việt Nam là cơ quan ngang bộ của Chính phủ và Ngân hàng Trung ương của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, thực hiện chức năng quản lý nhà nước về tiền tệ và hoạt động ngân hàng. Một trong những nội dung quản lý nhà nước về tiền tệ và hoạt động ngân hàng “Kiểm tra, thanh tra, giám sát ngân hàng; xử lý vi phạm
pháp luật về tiền tệ và hoạt động ngân hàng theo quy định của pháp luật” (Khoản 11 Điều 4 Luật Ngân hàng Nhà nước Việt Nam năm 2010). Trực tiếp thực hiện việc kiểm tra, thanh tra, giám sát ngân hàng là Cơ quan Thanh tra, giám sát ngân hàng hướng tới mục đích “góp phần bảo đảm sự phát triển an toàn, lành mạnh của hệ
thống các tổ chức tín dụng và hệ thống tài chính; bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của người gửi tiền và khách hàng của tổ chức tín dụng; duy trì và nâng cao lịng tin của cơng chúng đối với hệ thống các tổ chức tín dụng; bảo đảm việc chấp hành chính sách, pháp luật về tiền tệ và ngân hàng; góp phần nâng cao hiệu quả và hiệu lực quản lý nhà nước trong lĩnh vực tiền tệ và ngân hàng” (Điều 50 Luật Ngân hàng
Nhà nước năm 2010) thì việc giám sát hoạt động cạnh tranh của các tổ chức tín dụng cũng phải được coi là một nội dung của giám sát ngân hàng. Chính vì vậy, sự tham gia của Cơ quan Thanh tra, Giám sát ngân hàng góp phần quan trọng vào việc phát hiện và xử lý hành vi cạnh tranh không lành mạnh của các tổ chức tín dụng.
Theo quy định tại Nghị định 06/2006/NĐ-CP ngày 09/01/2006 của Chính phủ quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Bộ Cơng thương. Theo đó, Cục Quản lý cạnh tranh là tổ chức trực thuộc Bộ Cơng thương có chức năng giúp Bộ trưởng Bộ Công thương thực hiện quản lý nhà nước về cạnh tranh, chống bán phá giá, chống trợ cấp, áp dụng các biện pháp tự vệ đối với hàng hóa nhập khẩu vào Việt Nam; bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng; phối hợp với các doanh nghiệp, hiệp hội ngành hàng trong việc đối phó với các vụ kiện trong thương mại
quốc tế liên quan đến bán phá giá, trợ cấp và áp dụng các biện pháp tự vệ. Về cạnh tranh, Cục Quản lý cạnh tranh “Tổ chức điều tra xử lý đối với các vụ việc cạnh
tranh liên quan đến hành vi cạnh tranh không lành mạnh và các hành vi vi phạm pháp luật cạnh tranh khác theo quy định của pháp luật” (Điểm b Khoản 4 Điều 2
Nghị định 06/2006/NĐ-CP ngày 09/01/2006 của Chính phủ quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Bộ Công thương).
Như vậy, Cơ quan Thanh tra, Giám sát ngân hàng và Cục Quản lý Cạnh tranh có cùng chức năng là bảo vệ trật tự cạnh tranh, quyền lợi ích hợp pháp của các chủ thể tham gia cạnh tranh và bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng. Song với hoạt động ngân hàng cần phải được giám sát một cách chặt chẽ để có thể phát hiện sớm và xử lý kịp thời các hành vi cạnh tranh không lành mạnh trong hoạt động ngân hàng. Với chức năng, nhiệm vụ được giao Cơ quan Thanh tra, Giám sát ngân hàng trực thuộc Ngân hàng Nhà nước Việt Nam đóng góp phần quan trọng vào việc thiết lập, duy trì mơi trường cạnh tranh ngân hàng an toàn, lành mạnh. Tuy nhiên, để nhận diện, xác định tính khơng lành mạnh trong hành vi cạnh tranh của các tổ chức tín dụng cần phải có sự phối hợp chặt chẽ với Cục Quản lý Cạnh tranh, bởi lẽ, đây là cơ quan được giao nhiệm vụ điều tra xử lý vụ việc cạnh tranh không lành mạnh nên Cơ quan này có nhiều kinh nghiệm trong việc xác định tính khơng lành mạnh trong hành vi cạnh tranh của các tổ chức tín dụng. yêu cầu này chưa được thể hiện trong các văn bản pháp luật về chống cạnh tranh không lành mạnh trong hoạt động ngân hàng ở Việt Nam.
Bốn là, các quy định về giải quyết yêu cầu bồi thường thiệt hại do hành vi
cạnh tranh không lành mạnh gây ra chưa đáp ứng được yêu cầu bảo đảm quyền yêu cầu bồi thường thiệt hại của người bị xâm phạm là do sự không rõ ràng trong quy định về giải quyết yêu cầu bồi thường thiệt hại do hành vi cạnh tranh không lành mạnh gây ra. Điều này được thể hiện trên các khía cạnh:
- Theo quy định tại Khoản 3 Điều 117 Luật Cạnh tranh thì “Tổ chức, cá nhân
có hành vi vi phạm pháp luật về cạnh tranh gây thiệt hại đến lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân khác thì phải bồi thường thiệt hại
theo quy định của pháp luật”. Với quy định này của Luật Cạnh tranh thì việc giải
quyết yêu cầu bồi thường thiệt hại được áp dụng theo quy định của pháp luật là chung chung. Bất cập này đã được khắc phục bởi hướng dẫn tại Điều 6 Nghị định 71/2014/NĐ-CP ngày 21/07/2014 của Chính phủ quy định chi tiết Luật Cạnh tranh về xử lý vi phạm pháp luật trong lĩnh vực cạnh tranh quy định: “1. Tổ chức, cá
nhân có hành vi vi phạm pháp luật về cạnh tranh gây thiệt hại đến lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân khác thì phải bồi thường. 2. Việc bồi thường thiệt hại quy định tại khoản 1 Điều này được thực hiện theo các quy định của pháp luật về dân sự”.
Ngoài ra, Luật Cạnh tranh cũng chưa quy định rõ việc giải quyết yêu cầu bồi thường thiệt hại do hành vi cạnh tranh không lành mạnh gây ra là thuộc thẩm quyền giải quyết của cơ quan quản lý cạnh tranh hay tòa án nhân dân. Điều này đã dẫn đến cách hiểu không thống nhất giữa các cấp tòa án khi giải quyết yêu cầu bồi thường thiệt hại do hành vi cạnh tranh không lành mạnh gây ra [19, tr.68-69].
- Theo quy định pháp luật về xử lý vi phạm pháp luật trong lĩnh vực cạnh tranh, cơ quan quản lý cạnh tranh khơng có quyền giải quyết yêu cầu bồi thường