Chương 3 VAI TRÒ CỦA AN SINH XÃ HỘI ĐỐI VỚI TIẾN BỘ XÃ HỘI
3.1.2. Những hạn chế cơ bản trong việc phát huy vai trò của an sinh xã hội đối với tiến bộ xã hội ở Việt Nam từ năm 1986 đến nay
3.1.2.1. Nhận thức về vai trò của an sinh xã hội đối với tiến bộ xã hội thông qua phát triển kinh tế, góp phần giải phóng người lao động, tạo thế ổn định về chính trị, văn hóa - xã hội còn chưa đầy đủ.
Những năm qua, nhận thức về vai trò của ASXH của cơ quan quản lý các cấp và một bộ phận cán bộ, đảng viên, tổ chức, doanh nghiệp và người dân chưa đúng và chưa đầy đủ; năng lực xây dựng chính sách ASXH còn hạn chế, việc tổ chức thực hiện ở các cấp, nhất là cấp cơ sở còn nhiều bất cập, sự phối hợp, lồng ghép các nguồn lực thực hiện các chính sách thấp; mức độ xã hội hóa chưa đủ, chưa huy động được sự tham gia mạnh mẽ của cộng đồng xã hội vào việc thực hiện các chính sách ASXH; việc khuyến khích và tạo điều kiện để người dân tự an sinh còn hạn chế; việc tổng kết, đánh giá để điều chỉnh các chương trình an sinh xã hội còn chậm trễ, nên việc thực hiện ASXH trên nhiều lĩnh vực cũng gặp nhiều hạn chế, qua đó ảnh hưởng đến việc thúc đẩy TBXH ở các khía cạnh:
Thứ nhất, do nhận thức vai trò của ASXH chưa cao, nên việc xây dựng và vận hành hệ thống ASXH còn thiếu và kém hiệu quả. Điều này làm cho các cơ quan thực thi chính sách ASXH lúng túng dẫn đến thực hiện sai, làm giảm hiệu quả. Nhận thức về cơ chế thực hiện ASXH còn bất cập, tư duy bao cấp vẫn tồn tại, hạn chế, do đó, việc huy động các nguồn lực xã hội vào thực hiện ASXH chưa hiệu quả nên các mục tiêu của TBXH chậm đạt được.
Thứ hai, nhận thức chưa thống nhất nên ASXH còn bị xem đơn thuần là sự cứu trợ, trợ giúp, ưu đãi… khiến cho việc huy động các nguồn lực phục vụ thực hiện ASXH còn hạn chế. Nhiều mục tiêu của TBXH không được chú trọng trong
hệ thống chính sách ASXH. Chẳng hạn, ở một số lĩnh vực như bảo hiểm y tế, chăm sóc sức khỏe, giáo dục, việc làm… chưa được thực hiện tốt, nên những năm qua mức độ tăng của chỉ số về sự phát triển con người (HDI) đang giảm không còn như những năm 90 và đầu những năm 2000.
Thứ ba, do nhận thức về ASXH còn hạn chế nên hệ thống ASXH ở nước ta tuy ngày càng được mở rộng trong những năm qua, nhưng độ bao phủ của nó vẫn còn thấp so với thực tế, nhiều mục tiêu của TBXH chưa đạt được. Chẳng hạn, trong Công ước 102 của Tổ chức lao động quốc tế (ILO) có quy định trợ cấp tối thiểu cho 9 nhánh chế độ BHXH là: (1) Chế độ ốm đau; (2) Chế độ thai sản; (3) Chế độ tai nạn lao động và bệnh nghề nghiệp; (4) Chế độ bảo hiểm thất nghiệp; (5) Chế độ chăm sóc y tế; (6) Chế độ tàn tật (ở Việt Nam còn gọi là chế độ mất sức lao động); (7) Chế độ tử tuất; (8) Chế độ hưu trí;(9) Chế độ chăm sóc gia đình (cho những người đông con)… Tuỳ theo điều kiện kinh tế - xã hội của từng nước trong từng giai đoạn, để có thể xây dựng, áp dụng các quy định này.
Như đã nêu, ở Việt Nam hiện nay, theo quy định của Luật BHXH, đã thực hiện 8 chế độ trong 9 chế độ BHXH nêu trên. Trước năm 1995, nước ta cũng đã thực hiện 6 chế độ, trong đó có chế độ mất sức lao động, nhưng lại không có chế độ bảo hiểm thất nghiệp (BHTN), phải đến những năm gần đây BHTN mới được thực hiện. Điều này đã ảnh hưởng tới quyền lợi của người lao động.
Việc thay đổi nhận thức về ASXH, về bản chất, vai trò, đặc điểm, chức năng của ASXH có ý nghĩa rất quan trọng để thực hiện ASXH, góp phần thúc đẩy TBXH. Có thể khái quát một số hạn chế, bất cập của ASXH, ảnh hưởng đến việc thực hiện các mục tiêu của TBXH ở một số khía cạnh sau:
Một là, quan điểm và nhận thức về ASXH còn chưa đầy đủ, nhiều chính sách thiết kế còn chưa phù hợp, mức độ tuân thủ pháp luật của các bên tham gia còn yếu; các chế tài xử phạt chưa đủ mạnh, mang nặng tính bao cấp của Nhà nước, chưa hướng vào các giải pháp nhằm nâng cao năng lực tự chống đỡ cho người dân.
Hai là, hệ thống chính sách ASXH chưa đầy đủ, thiếu sự liên kết và hỗ trợ, chồng chéo làm giảm hiệu quả vốn đầu tư. Một số chính sách ASXH chưa thực sự đến được với dân cư ở những vùng nông thôn, vùng sâu, vùng xa; chưa bổ sung kịp thời các chính sách mới để đảm bảo ổn định cuộc sống và an sinh cho người dân.
Ba là, mức độ bao phủ của hệ thống ASXH còn thấp, đối tượng còn hẹp, hệ thống chính sách ASXH còn bất bình đẳng. Theo UNDP, chỉ có khoảng 56% dân số Việt Nam nhận được hỗ trợ ASXH chính thức.. Một tỷ lệ lớn nguồn lực của ASXH phân phối cho nhóm đối tượng chính sách xã hội và khu vực chính thức (Theo kết quả đánh giá của UNDP tại Hội thảo của Ủy ban các vấn đề xã hội của Quốc hội ngày 8/11/2009: 40% chi ASXH dành cho 20% nhóm giàu, 27% dành cho nhóm thứ 2 (40% dân số nhóm trên nhận được 65% tổng chi ASXH), 20%
nhóm nghèo nhất chỉ nhận được 7% tổng chi ASXH) [17, tr. 20].
Bốn là, nguồn đầu tư cho ASXH của Nhà nước chưa đáp ứng được yêu cầu ngày càng tăng của ASXH. Nhà nước chưa thực sự coi trọng đúng mức đầu tư cho ASXH, là đầu tư cho con người, đầu tư cho phát triển, cho TBXH. Hơn nữa, nhiều vấn đề ASXH cần có sự đầu tư chủ yếu từ ngân sách Nhà nước lại có hướng xoá bao cấp tràn lan, thị trường hoá bằng bất cứ giá nào; trong khi đó, một số chính sách lại có xu hướng bao cấp nặng theo kiểu ban phát, với cơ chế xin - cho dẫn đến tư tưởng ỷ lại, trong chờ và Nhà nước, vào cấp trên, phát sinh tiêu cực…; khả năng bền vững tài chính của các chính sách ASXH chưa cao.
Năm là, quản lý nhà nước về ASXH còn nhiều hạn chế, thiếu một hệ thống giám sát đánh giá hiệu quả. Vẫn nghiêng phát triển các tổ chức công lập trong tổ chức thực hiện ASXH là chính. Sự tham gia của các đối tác xã hội và hoạt động của hệ thống ASXH chưa mạnh, chưa đa dạng; chưa phát triển và đào tạo được một đội ngũ làm công tác ASXH chuyên nghiệp, có đủ đức và tài; việc triển khai chính sách, pháp luật ASXH chưa nghiêm, cải cách thủ tục hành chính về ASXH chưa đạt kết quả cao, còn nhiều rào cản, phiền hà, người dân khó tiếp cận…
3.1.2.2. Ở một số lĩnh vực trong cấu trúc an sinh xã hội, việc tổ chức thực hiện kém hiệu quả đã cản trở tiến bộ xã hội
Hội nghị lần thứ năm Ban Chấp hành Trung ương, khóa XI của Đảng Cộng sản Việt Nam đã ra Nghị quyết về “Một số vấn đề về chính sách xã hội giai đoạn 2012 - 2020”, trong đó đặc biệt nhấn mạnh tới ASXH. Nghị quyết đã nêu ra những hạn chế yếu kém trong việc giải quyết các vấn đề xã hội, thực hiện chính sách xã hội và ASXH, nổi bật là: Tạo việc làm và giảm nghèo chưa bền vững, tỷ lệ hộ cận nghèo và tái nghèo còn cao. Mức trợ cấp ưu đãi người có công còn thấp; chất lượng công tác bảo vệ, chăm sóc sức khỏe chưa đáp ứng được yêu cầu của nhân dân, nhất là đối với người nghèo, đồng bào vùng sâu, vùng xa, vùng dân tộc thiểu số, tỷ lệ trẻ em suy dinh dưỡng còn cao và giảm chậm. Vệ sinh an toàn thực phẩm chưa được kiểm soát chặt chẽ. Tỷ lệ người tham gia BHXH, BHYT còn thấp. Đời sống của một bộ phận người có công, người nghèo, đồng bào dân tộc thiểu số vẫn còn rất khó khăn, chưa bảo đảm được mức tối thiểu dịch vụ xã hội cơ bản, nhất là về nhà ở và sử dụng nước sạch; chênh lệch các chỉ số về ASXH giữa miền núi, vùng đồng bào dân tộc thiểu số với mức trung bình của cả nước còn lớn [55].
Những hạn chế của hệ thống ASXH tác động tiêu cực tới TBXH thể hiện trên các mặt chủ yếu sau:
Thứ nhất, những hạn chế từ việc thực hiện chính sách, chế độ bảo hiểm xã hội, đã cản trở tiến bộ xã hội.
Việc mở rộng đối tượng tham gia BHXH còn chậm, đặc biệt là đối tượng tham gia bảo hiểm xã hội tự nguyện. Số người tham gia bảo hiểm xã hội còn thấp (hiện tại mới chiếm khoảng 22% lực lượng lao động). Nguyên nhân của tình trạng nêu trên là do một số quy định chính sách chưa thật sự hấp dẫn, chưa có cơ chế để khuyến khích người lao động tham gia, công tác tuyên truyền để mở rộng đối tượng còn chưa được quan tâm đúng mức; thu nhập của nhóm người nghèo trong xã hội không có tiền để đóng BHXH. Vấn đề xây dựng và phát triển quỹ BHXH chưa được vững chắc, có nguy cơ mất cân đối thu-chi
trong dài hạn. Cơ chế quản lý và sử dụng quỹ BHXH chưa đảm bảo công khai, minh bạch; chưa có đơn vị chịu trách nhiệm hoạt động đầu tư quỹ BHXH. Cơ quan BHXH hoạt động còn mang tính hành chính, bao cấp, chưa chuyển sang đơn vị cung cấp dịch vụ công.
Tình trạng nợ đóng, chậm đóng BHXH xảy ra còn khá phổ biến, đặc biệt ở các doanh nghiệp ngoài quốc doanh và các doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài (chiếm trên 70% tổng số nợ), làm ảnh hưởng đến nguồn thu quỹ bảo hiểm xã hội và quyền lợi của người lao động. Một trong những nguyên nhân của tình trạng nợ đóng, chậm đóng BHXH nêu trên là do Luật BHXH hiện hành quy định lãi chậm đóng bằng mức lãi suất của hoạt động đầu tư từ quỹ BHXH trong năm, trong khi đó mức lãi suất của hoạt động đầu tư từ quỹ BHXH thường thấp hơn nhiều so với lãi suất cho vay của các ngân hàng. Mặt khác, mức phạt tiền đối với các hành vi vi phạm pháp luật về BHXH theo quy định còn thấp. Chính vì vậy, nhiều doanh nghiệp cố tình nợ đóng, chậm đóng BHXH và chấp nhận chịu phạt để chiếm dụng tiền đóng BHXH.
Một số quy định trong chế độ BHXH hiện hành không còn phù hợp với thực tế, bộc lộ những hạn chế, bất cập, chưa phù hợp với thực tế, chậm được sửa đổi ảnh hưởng tới việc thực hiện các mục tiêu xã hội. Đối với bảo hiểm xã hội bắt buộc: Một số quy định trong pháp luật về BHXH hiện hành còn chưa phù hợp, như quy định về điều kiện hưởng lương hưu, tuổi nghỉ hưu đối với lao động nữ chưa tạo sự bình đẳng và tạo điều kiện để lao động nữ có thể tiếp tục làm việc và nâng cao mức thu nhập; quy định cho phép người lao động có dưới 20 năm đóng bảo hiểm xã hội nhận trợ cấp bảo hiểm xã hội một lần, chưa phù hợp với mục tiêu của bảo BHXH là nhằm bảo đảm cuộc sống cho người lao động khi hết tuổi lao động; quy định về tính mức bình quân tiền lương, tiền công tháng làm căn cứ tính hưởng BHXH còn có sự khác biệt giữa khu vực hành chính, sự nghiệp, doanh nghiệp nhà nước, lực lượng vũ trang và các doanh nghiệp ngoài nhà nước; quy định về trợ cấp tuất hàng tháng và một lần hiện nay còn có sự
chênh lệch lớn, một số trường hợp thân nhân hưởng trợ cấp tuất hàng tháng bị thiệt thòi hơn rất nhiều so với việc hưởng trợ cấp tuất một lần.
Đối với BHXH tự nguyện: Mức đóng BHXH tự nguyện hiện quy định còn khá cao so với đại bộ phận người dân ở khu vực nông thôn và lao động tự do có thu nhập hàng tháng thấp và không ổn định. Nhóm đối tượng người lao động từ 45 tuổi trở lên đối với nam và từ 40 tuổi trở lên đối với nữ không thể tham gia BHXH tự nguyện để được hưởng lương hưu khi đến tuổi nghỉ hưu, do họ không thể đóng góp bảo hiểm xã hội tự nguyện đủ 20 năm theo phương thức hàng tháng hoặc hàng quý hoặc 6 tháng một lần mà Luật Bảo hiểm xã hội quy định.
Việc quy định quỹ BHXH tự nguyện độc lập với quỹ hưu trí và tử tuất trong quỹ bảo hiểm xã hội bắt buộc gây nên sự khó khăn cho cơ quan bảo hiểm xã hội khi giải quyết chế độ cho những người nghỉ hưu vừa có thời gian tham gia BHXH bắt buộc vừa có thời gian tham gia BHXH tự nguyện.
Thứ hai, xóa đói, giảm nghèo chưa bền vững, nguy cơ tái nghèo cao.
Nếu tính theo tiêu chuẩn nghèo quốc tế là 2 USD/ngày/người thì tỷ lệ hộ nghèo ở Việt Nam còn khoảng 35% đến 40%. Còn theo tiêu chuẩn "nội" thì tỷ lệ hộ nghèo đã giảm từ 37,4% năm 1998 xuống còn 4,5% năm 2015 theo chuẩn nghèo giai đoạn 2011 – 2015. Theo Quyết định số 09/2011/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ ngày 31 tháng 1 năm 2011 về việc ban hành chuẩn nghèo áp dụng cho giai đoạn 2011-2015. Hộ nghèo ở nông thôn là hộ có mức thu nhập bình quân từ 400.000 đồng/người/tháng (từ 4.800.000 đồng/người/năm) trở xuống; hộ nghèo ở thành thị là hộ có mức thu nhập bình quân từ 500.000 đồng/người/tháng (từ 6.000.000 đồng/người/năm) trở xuống; hộ cận nghèo ở nông thôn là hộ có mức thu nhập bình quân từ 401.000 đồng đến 520.000 đồng/người/tháng; hộ cận nghèo ở thành thị là hộ có mức thu nhập bình quân từ 501.000 đồng đến 650.000 đồng/người/tháng. Số lượng là vậy, nhưng chất lượng chưa vững chắc ; thu nhập của một bộ phận lớn dân cư vẫn nằm giáp ranh mức nghèo. Do vậy, khi có những dao động về thu nhập hoặc gặp thiên tai, rủi ro, biến động giá cả, họ lại rơi xuống
ngưỡng nghèo. Cùng với xu hướng xóa đói giảm nghèo đã chậm lại thì tỷ lệ tái nghèo ngày càng tăng, ở mức 7% đến 10% [146].
Mặt khác, chưa khai thác, huy động được nhiều nguồn lực tại chỗ cho giảm nghèo, chưa phát huy được nội lực trong dân và chính người nghèo; việc huy động nguồn lực hỗ trợ cho giảm nghèo ở các doanh nghiệp còn thấp. Phân hóa giàu nghèo có xu hướng gia tăng; người nghèo khó tiếp cận dịch vụ xã hội và phúc lợi xã hội, nhất là dịch vụ xã hội chất lượng cao. Mức trợ cấp xã hội của Nhà nước còn thấp, chỉ bằng 1/2 chuẩn nghèo; mức độ bao phủ của các chính sách trợ giúp xã hội cũng thấp, vẫn còn nhiều đối tượng chưa được hưởng trợ cấp. Độ ngũ cán bộ, công chức, viên chức trong bộ máy quản lý Nhà nước từ Trung ương đến cơ sở và người dân chưa có nhận thức thật đầy đủ về xoá đói giảm nghèo bền vững nên chưa gắn thật chặt giữa tăng trưởng với giảm nghèo.
Giảm nghèo còn nặng áp đặt từ trên xuống và từ phía Nhà nước; hỗ trợ trực tiếp vốn là chính nên chỉ thích hợp trong ngắn hạn, trước mắt, hiệu quả dài hạn bị hạn chế, xuất hiện tư tưởng ỷ lại… Điều này đã cản trở TBXH.
Thứ ba, chính sách trợ giúp xã hội, ưu đãi xã hội cũng còn nhiều hạn chế, cản trở TBXH.
Chúng ta chưa có chính sách khuyến khích chăm sóc đối tượng dựa vào cộng đồng; mức trợ cấp xã hội còn thấp, đời sống đối tượng bảo trợ xã hội còn rất khó khăn; xu hướng già hóa dân số nhanh hơn dự kiến đặt ra những thách thức về chi phí liên quan đến chăm sóc sức khỏe người cao tuổi và chính sách an sinh xã hội. Đến hết năm 2014, cả nước mới có gần 4,415 triệu người từ 55 tuổi trở lên hưởng an sinh tuổi già (gồm 2,2 triệu người hưởng chế độ hưu trí, 1,6 triệu người già trên 80 tuổi và 670 ngàn người cao tuổi thuộc hộ nghèo được hưởng trợ cấp tuổi già), chiếm 32,74% dân số trên độ tuổi lao động [145]. Trong chính sách ưu đãi người có công, nhận thức về mức chuẩn để xác định trợ cấp ưu đãi người có công dựa trên mức sống trung bình của xã hội đạt được trong từng thời kỳ là một tiến bộ. Song trên thực tế xác định mức chuẩn này vẫn bị ràng buộc bởi nguồn ngân sách Nhà nước và còn gắn với điều chỉnh tiền lương tối
thiểu chung. Mức trợ cấp cho nhiều đối tượng còn thấp, chưa đáp ứng được yêu cầu của mức sống trung bình trong xã hội.
Vấn đề xã hội hóa và mở rộng cuộc vận động toàn dân tham gia công tác đền ơn đáp nghĩa là đúng đắn. Tuy nhiên, khả năng xã hội hóa và huy động nguồn lực trong nhân dân ở vùng nghèo lại có đông đối tượng là rất khó khăn.
Đặc biệt, hộ gia đình người có công cũng khó tiếp cận các nguồn lực để phát triển kinh tế trong điều kiện kinh tế thị trường (tín dụng, học nghề, áp dụng khoa học kỹ thuật, thị trường tiêu thụ…), nên vấn đề nâng cao năng lực thị trường cho gia đình người có công là một thách thức lớn. Đời sống của một bộ phận người có công còn nhiều khó khăn, nhất là ở vùng sâu, vùng xa, vùng căn cứ cách mạng.
Thứ tư, bất bình đẳng về thu nhập và mức sống giữa các vùng, các tầng lớp dân cư còn lớn và có xu hướng gia tăng.
Theo Bộ Lao động - Thương binh và Xã hội, năm 1992 - 1993, chênh lệch thu nhập giữa 20% dân số nhóm giàu nhất so với 20% dân số nhóm nghèo nhất là 4,43 lần, đến năm 2001 - 2002 tăng lên 8,14 lần và năm 2005 - 2006 là 8,38 lần, năm 2010 là 9,2 lần, năm 2012 là 9,4 lần. Người nghèo khó tiếp cận các dịch vụ xã hội cơ bản và phúc lợi xã hội, nhất là dịch vụ xã hội chất lượng cao (y tế, giáo dục, nước sạch, văn hóa, nhà ở…). Những hạn chế nêu trên đã ảnh hưởng không nhỏ tới việc thúc đẩy TBXH, tạo ra tình trạng bất công trong việc thụ hưởng ASXH như sau:
Một là, nếu xét ở góc độ công bằng xã hội thì việc mỗi nhóm, mỗi tầng lớp, giai cấp trong xã hội được hưởng phúc lợi xã hội từ ASXH theo nguyên tắc đóng góp nhiều, hưởng nhiều thì việc thực hiện ASXH ở nước ta những năm qua vẫn đảm bảo sự công bằng. Theo nguyên tắc đó, sở dĩ nhóm giàu nhất nhận được nhiều phúc lợi từ ASXH vì nhóm giàu nhất có mức đóng góp phí vào việc thực hiện các phúc lợi để họ được hưởng, còn nhóm nghèo thì hầu như không có đóng góp gì cả. Nguyên nhân của tình trạng này là do thu nhập thực tế của người dân