CHƯƠNG 1. CƠ SỞ LÝ THUYẾT VỀ KIỂM SOÁT CHI THƯỜNG XUYÊN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC TẠI KHO BẠC NHÀ NƯỚC
1.3. KHÁI NIỆM, MỤC ĐÍCH VÀ KHUÔN KHỔ PHÁP LÝ VỀ KIỂM SOÁT CHI CỦA KHO BẠC NHÀ NƯỚC
1.3.1. Khái niệm kiểm soát chi NSNN
KSC NSNN là quá trình các cơ quan Nhà nước có thẩm quyền thực hiện thẩm định, kiểm tra, kiểm soát các khoản chi NSNN dựa trên những chính sách, chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi tiêu do Nhà nước quy định. Hoạt động KSC NSNN được thực hiện nhằm bảo đảm quá trình sử dụng ngân sách được tiến hành như dự toán phê duyệt ban đầu, điều chỉnh và củng cố kịp thời các sai phạm, thiếu sót trong quá trình chi NSNN.
KSC thường xuyên NSNN qua KBNN là việc KBNN tiến hành kiểm tra, kiểm soát các khoản chi thường xuyên như: chi lương và các khoản phụ cấp theo lương, chi các khoản thanh toán cá nhân, công tác phí, chi sửa chữa, mua sắm nhỏ tài sản, chi hoạt động chuyên môn từng ngành,… theo đúng chế độ, định mức, chính sách do Nhà nước quy định thông qua các hình thức, phương thức, nguyên tắc quản lý tài chính trong quá trình cấp phát và thanh
toán các khoản chi tiêu NSNN, góp phần loại bỏ các khoản chi sai dự toán NSNN ban đầu hay chi vượt chế độ, định mức, đơn giá theo quy định.
Thực hiện tốt KSC thường xuyên có mục tiêu rất lớn trong việc phân phối
và sử dụng có hiệu quả nguồn lực tài chính của đất nước, tạo điều kiện giải quyết tốt mối quan hệ giữa tích lũy và tiêu dùng. Chi thường xuyên hiệu quả và tiết kiệm sẽ tăng tích lũy vốn NSNN cho đầu tư phát triển, thúc đẩy nền kinh tế tăng trưởng bền vững, nâng cao niềm tin của nhân dân vào vai trò quản lý điều hành của Nhà nước, góp phần không ngừng nâng cao đời sống nhân dân, phát triển kinh tế - xã hội.
1.3.2. Mục đích và yêu cầu của hoạt động kiểm soát chi qua KBNN Theo Quy định về chế độ kiểm soát, thanh toán các khoản chi NSNN qua KBNN (Bộ Tài chính, Thông tư số 161/2012/TT-BTC), KSC qua KBNN nhằm:
- Đảm bảo các quy trình nghiệp vụ được thực hiện theo đúng chế độ quy định, đảm bảo an toàn tiền và tài sản của Nhà nước.
- Phát hiện và chấn chỉnh kịp thời các sai phạm, áp dụng các biện pháp xử lý các hành vi vi phạm theo đúng thẩm quyền phân cấp trong hệ thống KBNN.
- Tổ chức rút kinh nghiệm, đánh giá những tồn tại, tìm ra nguyên nhân và đưa ra phương hướng, biện pháp khắc phục nhằm tăng cường hiệu quả, chất lượng công tác nghiệp vụ tại đơn vị.
1.3.3. Các quy định liên quan trong kiểm soát chi qua KBNN
Ngày 24 tháng 11 năm 2009, KBNN có quyết định số 1116/QĐ-KBNN về việc ban hành quy trình giao dịch một cửa trong KSC thường xuyên NSNN qua KBNN. Theo quy định này, quy trình giao dịch một cửa trong KSC thường xuyên được thực hiện tại bộ phận Kế toán Nhà nước (KTNN)
thuộc KBNN, khách hàng giao dịch với Kế toán viên (KTV) từ khâu gửi hồ sơ, thực hiện thanh toán và nhận kết quả. Trường hợp thanh toán bằng tiền mặt thì khâu nhận tiền mặt phải giao dịch thêm với thủ quỹ thuộc phòng KTNN.
Ngày 19/02/2013, KBNN có quyết định số 161/QĐ- KBNN về việc ban hành một số quy trình nghiệp vụ KTNN trong điều kiện áp dụng TABMIS. Quyết định này được ban hành với mục đích thống nhất một số quy trình kiểm soát các nghiệp vụ KTNN trong hệ thống KBNN, đảm bảo các nghiệp vụ KTNN được thực hiện theo đúng chế độ từ khâu tiếp nhận, phân loại, xử lý và kiểm soát chứng từ kế toán, đồng thời cung cấp căn cứ để KTV, Kế toán trưởng (KTT), thủ trưởng đơn vị KBNN kiểm soát tính hợp lệ, hợp pháp của chứng từ kế toán và thanh toán cho các đơn vị, tổ chức, cá nhân (gọi chung là đơn vị) từ đó tạo
điều kiện thuận lợi các đơn vị trong quá trình thanh toán, giao dịch tại KBNN.
Ngày 24/10/2014, KBNN có quyết định số 888/QĐ- KBNN về việc ban hành quy chế kiểm soát nghiệp vụ kế toán trong hệ thống KBNN nhằm đảm bảo các quy trình nghiệp vụ kế toán được thực hiện đúng chế độ quy định, đảm bảo an toàn tiền và tài sản của nhà nước, phát hiện và chấn chỉnh kịp thời các sai phạm, áp dụng các biện pháp xử lý các hành vi vi phạm theo đúng thẩm quyền đã được phân cấp trong hệ thống KBNN; tổ chức rút kinh nghiệm, đánh giá những tồn tại, tìm ra nguyên nhân, đưa ra phương hướng, biện pháp nhằm tăng cường hiệu quả, chất lượng công tác kế toán nghiệp vụ tại các đơn vị KBNN.
Ngày 15/9/2017, KBNN có quyết định số 4377/QĐ-KBNN về việc ban hành quy trình nghiệp vụ thống nhất đầu mối kiểm soát các khoản chi NSNN qua KBNN. Khi áp dụng quy trình mới này, số lượng giao dịch viên sẽ nhiều hơn so với số lượng công chức KSC trước đây. Khối lượng công việc được
phân công cho các giao dịch viên tương đối đều. Các giao dịch viên có nhiều thời gian để kiểm soát một hồ sơ, chứng từ, đồng thời có thêm thời gian để nghiên cứu sâu văn bản, bám sát từng khoản chi, từ đó nâng cao chất lượng KSC NSNN.
Đáng chú ý, với Đề án thống nhất đầu mối KSC, KTT đã tham gia vào quá trình KSC. Điều này giúp tăng cường hơn nữa chất lượng kiểm soát hồ sơ, chứng từ khi có thêm KTT xét duyệt chứng từ trước khi lãnh đạo kí duyệt.
Qua đó, nâng cao và phát huy được vai trò, kinh nghiệm của KTT trong công tác KSC, đồng thời chia sẻ, giảm bớt được áp lực công việc lên lãnh đạo đơn vị KBNN do trước đó công chức KSC kiểm soát, trực tiếp trình lãnh đạo kí duyệt.
1.4. NHẬN DIỆN VÀ ĐÁNH GIÁ CÁC RỦI RO TRONG CÔNG TÁC KIỂM SOÁT CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC NÓI CHUNG VÀ KIỂM SOÁT CHI THƯỜNG XUYÊN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC NÓI RIÊNG
1.4.1. Khái quát về rủi ro
Rủi ro trong công tác KSC thường xuyên NSNN là nguy cơ không tuân thủ pháp luật về NSNN, về quản lý chi NSNN và chế độ, qui trình thủ tục KSC thường xuyên NSNN qua KBNN. Hoạt động KSC thường xuyên NSNN thường đối mặt với các nhóm rủi ro cơ bản sau:
- Rủi ro từ môi trường như: các chính sách, tình hình kinh tế, xã hội trong năm tác động tiêu cực đến quản lý, điều hành và thực hiện chi ngân sách; sự thay đổi về tổ chức bộ máy tại các cơ quan, đơn vị thuộc bộ, ngành (nếu có);
Quan điểm chỉ đạo và phương thức quản lý, điều hành của bộ máy quản lý các cấp không còn phù hợp với tình hình thực tế; những đặc thù về chính sách nhân sự của bộ, ngành và của các đơn vị; Cơ chế phân cấp quản lý tài chính, ngân sách còn thiếu sót; Quy định về tổ chức và hoạt động của kiểm toán nội bộ và thanh tra nội bộ chưa đầy đủ, hợp lý…..
- Rủi ro từ hoạt động (rủi ro tác nghiệp) như: rủi ro xuất phát từ hành vi tiêu cực, gian lận sai sót trong quản lý và điều hành việc kiểm soát hoạt động chi NSNN qua KBNN; không tuân thủ các nghiệp vụ và hồ sơ, chứng từ, tài liệu liên quan đến từng loại hoạt động chi NSNN của KBNN; thủ tục kiểm soát (TTKS) đã được xây dựng không phù hợp đối với từng loại nghiệp vụ chi NSNN;
- Rủi ro thông tin phục vụ quá trình ra quyết định.
Những yếu tố gây ra rủi ro trong công tác KSC thường xuyên NSNN gồm:
- Năng lực, trình độ và đạo đức của đội ngũ cán bộ công chức (CBCC);
- Tổ chức bộ máy KSC thường xuyên;
- Quy trình nghiệp vụ KSC thường xuyên;
- Cơ sở vật chất, công nghệ kỹ thuật.
- Môi trường kiểm soát hoạt động chi NSNN;
- Chất lượng công tác giám sát hoạt động KSC thường xuyên NSNN.
1.4.2. Đặc điểm rủi ro trong hoạt động kiểm soát chi NSNN
Như đã biết, rủi ro trong các hoạt động của KBNN có thề phát sinh ở cấp độ toàn hệ thống hoặc có thề chỉ ảnh hưởng đến từng hoạt động cụ thể như quản lý kho quỹ, kế toán, quản lý thu, chi NSNN,...
Rủi ro có thể phát sinh và tác động đến từng hoạt động trước khi gây ảnh hưởng dây chuyền đến toàn đơn vị. Để nhận dạng rủi ro, nhà quản lý KBNN cần sử dụng nhiều phương pháp khác nhau như các phương pháp dự báo, phân tích các dữ liệu quá khứ cho đến việc tiến hành rà soát thường xuyên các hoạt động trong đơn vị.
Việc phân tích và đảnh giá rủi ro là vấn đề khá phức tạp và có nhiều phương pháp đánh giá rủi ro khác nhau. Thông thường nhà quản lý KBNN cần ước lượng tầm cỡ của rủi ro qua ảnh hưởng có thể có của những rủi ro
đến mục tiêu của đơn vị, tiếp theo là xem xét khả năng xảy ra rủi ro và những biện pháp có thể sử dụng để đối phó với những rủi ro bằng việc thực hiện tốt các chính sách kiểm soát. Các rủi ro có thể phát sinh từ bản chất hoạt động của đơn vị hoặc từ yếu kém của chính hệ thống kiểm soát nội bộ.
Rủi ro trong hoạt động KSC thường xuyên NSNN có những đặc điểm chủ yếu sau:
- Rủi ro có nguy cơ xảy ra ở mọi thời điểm, mọi khâu trong suốt quá trình thực hiện hoạt động KSC;
- Rủi ro trong hoạt động KSC thường xuyên NSNN phần lớn là rủi ro tác nghiệp, mang tính chủ quan do yếu tố con người;
- Rủi ro trong hoạt động KSC thường xuyên NSNN thường xuất phát từ hành vi gian lận và sai sót; nó có tính tiêu cực, gây ra những sự cố, tổn thất;
- Các rủi ro gây ra thiệt hại, tổn thất về tài chính nghiêm trọng đều có nguyên nhân chủ quan từ hành vi gian lận, mức độ thiệt hại tổn thất hoàn toàn có thể đo lường được;
- Phần lớn các rủi ro trong công tác KSC thường xuyên NSNN đều xác định trước được nguyên nhân vì vậy có thể phòng ngừa và triệt tiêu nếu thực hiện tốt biện pháp phòng ngừa.
1.4.3. Nhận diện rủi ro
Cũng như mọi hoạt động khác, kiểm soát hoạt động chi NSNN qua KBNN không thể tránh khỏi rủi ro dẫn đến không đạt được các mục tiêu của đơn vị. Nguyên nhân dẫn đến rủi ro có thể do đơn vị hưởng thụ NSNN và cả cán bộ KBNN, đặc biệt CBCC trực tiếp thực hiện KSC có thể không hiểu rõ hoặc cố tình thực hiện sai chính sách, quy trình nghiệp vụ chi NSNN qua KBNN. Để đánh giá rủi ro, KBNN cần nhận diện rủi ro trong hoạt động của KBNN nói chung, trong đó có rủi ro đối với việc kiểm soát hoạt động chi NSNN qua KBNN gồm rủi ro ở cấp toàn hệ thống KBNN và rủi ro từng hoạt
động chi NSNN qua KBNN. Qua nhận dạng rủi ro, KBNN có cơ sở để xây dựng và thực hiện các chính sách, TTKS phù hợp nhằm kiểm soát chặt chẽ chi NSNN qua KBNN, đặc biệt đối với khu vực nguy cơ rủi ro cao để đảm bảo rủi ro ở mức độ chấp nhận được. Có thể nhận dạng những rủi ro cơ bản trong kiểm soát hoạt động chi NSNN qua KBNN như sau:
- Rủi ro xảy ra có thể ở cấp độ toàn hệ thống có thể có những rủi ro sau:
+ Các CBCC của KBNN không nhận biết được những bất cập, hạn chế của các văn bản pháp luật của Nhà nước ban hành liên quan đến các hoạt động KBNN, trong đó có kiểm soát hoạt động chi NSNN qua KBNN.
+ Các CBCC của KBNN không đảm bảo được mục tiêu trong quá trình thực hiện nhiệm vụ, như: không tuân thủ đầy đủ, kịp thời hoặc thiếu nhất quán với các chuẩn mực chuyên môn, chuẩn mực đạo đức nghề nghiệp và các quy định của luật pháp, các thông lệ hoạt động do chưa được đào tạo, hướng dẫn một cách rõ ràng về các chuẩn mực chuyên môn, chỉ dẫn về các vấn đề pháp luật...
+ Các CBCC của KBNN đã được giao trách nhiệm chính về quản lý rủi ro nhưng không thực hiện đúng mọi việc trong phạm vi quyền hạn của mình.
- Rủi ro ở cấp độ hoạt động chi: có thể có nhiều rủi ro trong kiểm soát và xử lý nghiệp vụ, chẳng hạn như những rủi ro trong KSC thường xuyên NSNN qua KBNN: Chứng từ chưa đảm bảo tính pháp lý, không logic về mặt thời gian nhưng cán bộ KSC chi không phát hiện ra khi KSC thanh toán;
Không thường xuyên và định kỳ rà soát hồ sơ đăng ký mẫu dấu, chữ ký (MDCK) của chủ tài khoản, chữ ký trên chứng từ không giống với chữ ký đã đăng ký nhưng cán bộ KSC vẫn không phát hiện ra; Rủi ro về việc đối chiếu số liệu giao dịch với ngân hàng nơi KBNN mở tài khoản có chênh lệch nhưng không xác định được nguyên nhân; Cán bộ KBNN không đối chiếu số liệu chi tiết về nội dung, chữ ký của chủ tài khoản khi chi tiền dẫn đến người trực tiếp
giao dịch của ĐVSDNS đã chiếm đoạt tiền của đơn vị trong một thời gian dài nhưng KBNN không phát hiện ra....