CHƯƠNG 1. CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC CẤP HUYỆN
1.1 TỔNG QUAN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC
Thuật ngữ ngân sách theo tiếng Anh là “Budget” có nghĩa là cái túi đựng tiền. Thuật ngữ “Budget” xuất phát bởi từ cổ “Bougette” của Pháp. Từ thế kỷ 17, người Anh sử dụng thuật ngữ “Budget” để chỉ ngân sách hay túi tiền của nhà vua.
NSNN là một phạm trù kinh tế và cũng là một phạm trù lịch sử. Sự xuất hiện và tồn tại của nó gắn liền với sự ra đời của nền sản xuất hàng hóa - tiền tệ và sự xuất hiện của tổ chức nhà nước. Thể chế NSNN khởi đầu từ Anh vào cuối thế kỷ 17, tiếp đến xuất hiện ở Mỹ và Pháp, sau đó mô hình thể chế NSNN lan rộng đến các quốc gia khác. Sự ra đời của thể chế NSNN là kết quả tiến trình đấu tranh của giai cấp tƣ sản đối với chế độ nhà nước phong kiến. Giai cấp tư sản đòi hỏi Nhà nước phong kiến phải bỏ đi chế độ thuế khóa và chi tiêu công một cách tùy tiện, theo ý chí riêng của nhà nước phong kiến (nhà vua), thay vào đó là một thể chế đảm bảo cho hoạt động tài chính công một cách minh bạch, có giới hạn và mang tính pháp lý, chế độ thuế khóa phải do Quốc hội của tổ chức nhà nước quyết định, các khoản chi tiêu công phải đặt trong sự giám sát của dân chúng và có sự tách bạch chi tiêu của xã hội với tiêu dùng cá nhân của nhà vua (năm 1688, ở nước Anh đã ban hành Luật dân quyền quy định không cho phép nhà vua đặt ra bất kỳ khoản thu nào để chi tiêu, trừ khi được Quốc hội cho phép). Khi tổ chức nhà nước muốn hoạt động và tồn tại, cần phải có nguồn lực tài chính để chi tiêu. Tuy nhiên, NSNN phải đƣợc thực hiện theo luật do Quốc hội của một tổ chức nhà nước quyết định.
Tùy theo đặc điểm KT – XH cũng nhƣ truyền thống lịch sử khác nhau ở mỗi quốc gia, cách diễn đạt quan niệm NSNN có thể không hoàn toàn giống nhau, song bản chất của NSNN luôn được hiểu là quỹ tiền tệ tập trung chủ yếu của Nhà nước nhằm đáp ứng nhu cầu chi tiêu để tồn tại và phát triển.
Tại Việt Nam đã giải thích thuật ngữ NSNN nhƣ sau:“NSNN là toàn bộ các khoản thu chi của nhà nước được dự toán và thực hiện trong một khoản thời gian nhất định do cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định để bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước”.
Khái niệm thu ngân sách nhà nước
Để có kinh phí thức hiện các nhiệm vụ kinh tế - xã hội, nhà nước đã đặt ra các khoản thu ( gọi là thu thuế) để mọi công dân đóng góp để tạo thành quỹ tiền tệ.
Thực chất, thu NSNN là việc nhà nước dùng quyền lực của mình để tập trung nguồn tài chính quốc gia hình thành quỹ NSNN nhằm thực hiện các nhu cầu của nhà nước.
Tại Việt Nam, về phương diện pháp lý thì thu ngân sách nhà nước bao gồm những khoản tiền nhà nước huy động vào ngân sách để thực hiện nhu cầu chi tiêu của nhà nước. Về mặt bản chất, thu ngân sách là hệ thống các mối quan hệ kinh tế giữa nhà nước và xã hội phát sinh trong quá trình nhà nước huy động các nguồn tài chính để hình thành nên quỹ tiền tệ tập trung của nhà nước nhằm thỏa mãn các nhu cầu của mình. Thu ngân sách chỉ bao gồm những khoản tiền nhà nước huy động vào ngân sách mà không bị ràng buộc bởi trách nhiệm hoàn trả trực tiếp cho đối tƣợng nộp.
Khái niệm chi ngân sách nhà nước
Chi ngân sách nhà nước là sự chi phối giữa hai quá trình cấp ngân sách và sử dụng quỹ ngân sách. Quá trình cấp ngân sách là quá trình cấp phát kinh phí từ NSNN hình thành các loại quỹ trước khi đưa vào sử dụng. Quá trình sử dụng là quá trình trực tiếp dùng khoản tiền cấp phát từ ngân sách không trải qua việc hình thành các loại quỹ trước khi đưa vào sử dụng. Luật NSNN đã xác định cụ thể chi NSNN bao gồm: các chi an ninh quốc phòng, các khoản chi cho hoạt động quản lý nhà nước, chi đầu tư phát triển, chi KT- XH, chi các khoản viện trợ, cho vay và các khoản chi khác theo quy định pháp luật.
1.1.2 Đặc điểm về ngân sách nhà nước NSNN có 05 đặc điểm chung nhƣ sau:
Thứ nhất, nét khác biệt của NSNN với các khoản tài chính khác là mọi hoạt động NSNN luôn gắn liền giữa quyền lực nhà nước và việc thực hiện các chức năng của nhà nước, được tiến hành trên cơ sở hệ thống luật lệ nhất định.
Thứ hai, NSNN luôn gắn chặt với sở hữu nhà nước và chứa đựng những lợi ích chung và công.
Thứ ba, ngoài những đặc điểm nhƣ các quỹ tiền tệ khác, ngân sách nhà nước còn là một quỹ tiền tệ của nhà nước, gồm nhiều quỹ nhỏ có tác dụng riêng và đƣợc dùng cho những mục đích đã nhất định.
Thứ tư, hoạt động NSNN là hoạt động phân phối lại các nguồn tài chính thông qua thu và chi NSNN. Việc sử dụng ngân sách nhà nước được thực hiện theo nguyên tắc không hoàn trả trực tiếp là chủ yếu.
1.1.3 Vai trò của ngân sách nhà nước
Vai trò của ngân sách nhà nước trong nền kinh tế thị trường có thể đề cập đến nhiều nội dung và những biểu hiện đa dạng khác nhau, song có thể khái quát trên những khía cạnh sau:
NSNN được đảm bảo, duy trì hoạt động của bộ máy nhà nước. NSNN đảm bảo tài chính cho bộ máy của nhà nước từ nhiều nguồn khác nhau trong xã hội, sau đó phân phối lại các nguồn tài chính theo tỷ lệ hợp lý nhằm đảm bảo, duy trì hoạt động và sức mạnh của bộ máy nhà nước.
NSNN có vai trò là công cụ thúc đẩy tăng trưởng, ổn định và điều chỉnh kinh tế vĩ mô của nhà nước. Nhà nước thông qua NSNN định hướng đầu tư phát triển, điều chỉnh cơ cấu của nền kinh tế, thúc đẩy tăng trưởng kinh tế, nhà nước cũng có thể chống lạm phát bằng các công cụ tài khóa của mình nhƣ cắt giảm chi ngân sách, tăng thuế tiêu dùng, quản lý cung cầu.
NSNN đóng vai trò quan trọng trong công bằng xã hội và giải quyết các vấn đề liên quan đến xã hội, dựa vào công cụ NSNN nhƣ sau: giảm bớt thu nhập cao bằng cách đánh thuế lũy tiến vào các đối tƣợng có thu nhập cao,
đánh thuế tiêu thụ đặc biệt vào những hàng hóa dành cho người tiêu dùng có thu nhập cao; ngược lại, nhà nước hỗ trợ cho các đối tượng có thu nhập thấp bằng cách giảm thuế, trợ giá cho những hàng hóa thiết yếu, thiết thực nhƣ lương thực, điện, nước... và trợ cấp xã hội cho những người có thu nhập thấp.
1.1.4 Phân cấp ngân sách nhà nước
Hệ thống phân cấp ngân sách nhà nước là tổng thể các cấp ngân sách, mỗi cấp ngân sách đều có mối quan hệ gắn bó hữu cơ với nhau trong thực hiện nhiệm vụ thu chi của mỗi cấp ngân sách.
Tại Việt Nam, bộ máy quản lý hành chính nhà nước được tổ chức 4 cấp: trung ƣơng; tỉnh,thành phố trực thuộc trung ƣơng; quận, huyện, thị xã, thành phố thuộc tỉnh và xã, phường, thị trấn.
Sơ đồ 1.1. Sơ đồ cấp ngân sách 1.1.5 Ngân sách nhà nước cấp quận, huyện a. Khái niệm
Ngân sách nhà nước cấp quận, huyện là một cấp ngân sách, là một bộ phận hợp thành ngân sách địa phương thuộc hệ thống NSNN Việt Nam.
Ngân sách quận, huyện có bản chất của NSNN, là mối quan hệ giữa ngân sách quận, huyện với các cá nhân, đơn vị, tổ chức trên địa bàn quận, huyện. Mối quan hệ đó đƣợc điều tiết, điều chỉnh để phù hợp với bản chất nhà nước Việt Nam, nhà nước xã hội chủ nghĩa.
b. Đặc điểm ngân sách nhà nước cấp quận, huyện
Thứ nhất, quận huyện là cấp hành chính đặc biệt quan trọng trong hệ thống quản lý hành chính ở nước ta hiện nay. Thực hiện chức năng, nhiệm vụ được quy định trong luật tổ chức chính quyền địa phương. Tuy nhiên cấp này chỉ mang tính độc lập tương đối, chịu sự lãnh đạo cấp tỉnh.
Thứ hai, căn cứ theo luật ngân sách thì ngân sách cấp quận, huyện là một cấp ngân sách hoàn chỉnh, với nguồn thu và nhu cầu chi đƣợc quy định cụ thể để đảm bảo hoàn thành chức năng nhiệm vụ cụ thể của một cấp ngân sách thuộc ngân sách tỉnh. Tuy nhiên luật ngân sách cũng đã quy định đối với các khoản thu phân cấp giữa các cấp ngân sách, Quốc hội quyết định tỷ lệ điều tiết ngân sách giữa trung ương và địa phương, còn HĐND tỉnh thì quyết định tỷ lệ điều tiết giữa ngân sách tỉnh, ngân sách quận, huyện và ngân sách xã. Do đó có thế thấy rằng quy mô ngân sách, khả năng tự cân đối của ngân sách cấp quận, huyện thuộc tỉnh hoàn toàn phụ thuộc vào việc phân cấp nguồn thu, phân cấp nhiệm vụ chi của tỉnh đối với quận, huyện cũng nhƣ tỷ lệ điều tiết ngân sách giữa ngân sách tỉnh và ngân sách quận, huyện. Hay nói quận, huyện có thể cân đối chủ động đƣợc hay không trong điều hành ngân sách phần lớn phụ thuộc vào ý chí của HĐND, UBND tỉnh.
Thứ ba, do không phải là cấp có thể đƣa ra các chính sách, chế độ về thu, chi ngân sách nên việc thu, chi của ngân sách cấp quận, huyện do tỉnh (cụ thế là HĐND &UBND tỉnh) quyết định.
Thứ tƣ, nhờ những đặc điểm trên có thế thấy ngân sách quận, huyện sẽ không ổn định qua các giai đoạn. Còn đối với chi ngân sách thường thì xảy ra tình trạng mất cân đối giữa nhiệm vụ chi đƣợc giao và nguồn để thực hiện.
Đối với thu của ngân sách quận, huyện thường chủ yếu là các khoản thu về thuế, phí, lệ phí, thu chuyến quyền sử dụng đất và thu khác, trong đó thu từ thuế, phí, lệ phí và sử dụng đất là nguồn thu quan trọng chiếm tỷ trọng từ lớn trong tổng thu ngân sách.