CHƯƠNG 1: TỔNG QUAN CÁC CÔNG TRÌNH NGHIÊN CỨU VÀ PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU
1.1. Tổng quan các công trình nghiên cứu liên quan đến đề tài
1.1.3. Tổng quan các công trình nghiên cứu liên quan đến quản lý đầu tư công và quản lý đầu tư công cấp tỉnh
Angel de la Fuente (2004) với nghiên cứu “Second-best redistribution through public investment: a characterization, an empirical test and an application to the case of Spain”, chính sách ĐTC được đánh giá tối ưu bằng phương pháp nghiên cứu thực nghiệm. Phân tích trường hợp Tây Ban Nha, cho thấy rằng chính sách khu vực hiện nay đã vượt quá mức độ tối ưu của phân bổ lại của ĐTC. Để tăng hiệu quả trong việc phân bổ khu vực đầu tư CSHT thì nên đầu tư nhiều hơn trong một số khu vực giàu có nhất và ít hơn đáng kể ở một số trong những người nghèo nhất. Tác giả khuyến cáo rằng, những kết luận của nghiên cứu có được từ nghiên cứu thực nghiệm tại Tây Ban
Nha, và không thể ngoại suy trực tiếp toàn bộ sang các quốc gia của EU do có sự khác biệt về thể chế chính trị, cơ chế chính sách,…
Trong nghiên cứu của Wolfgang Streeck và Daniel Mertens (2011) về “Fiscal Austerity and Public Investment: Is the Possible the Enemy of the Necessary?” cho rằng, các nghiên cứu hiện nay đa phần xem trọng năng lực của các Chính phủ trong trường hợp tài chính bị thắt chặt với mục đích di chuyển những nguồn lực tài chính trong phần thu hẹp chi tiêu tùy ý từ cũ sang các mục đích mới, và do đó tài trợ cho tương lai - định hướng đầu tư nhằm làm cho XH công bằng hơn và hiệu quả. Vì vậy, xu hướng ĐTC vào phần mềm được phát triển, trong đó bao gồm đầu tư cho giáo dục, R&D, hỗ trợ gia đình, và chính sách thị trường lao động chủ động. Để làm rỏ quan hệ giữa ĐTC và ĐTC vào phần mềm, công trình đã thực hiện với việc đánh giá tình hình ĐTC giai đoạn 1981 - 2007 của các quốc gia Thụy Điển, Mỹ và Đức. Kết quả chỉ ra, trong điều kiện bị áp lực tăng củng cố tài chính thì đòi hỏi Chính phủ phải có khả năng chuyển các nguồn lực cho đầu tư một cách cân đối sao cho đạt hiệu quả cao, giảm thâm hụt NS và nợ công.
Trong nghiên cứu của M. Emranul Haque và Kneller (2008) với nghiên cứu
“Public investment and growth: the role of corruption” cho rằng hiệu quả ĐTC chịu sự ảnh hưởng của thể chế là rất lớn. Nghiên cứu chỉ rằng, việc sử dụng nguồn VĐT XDCB và lựa chọn DA ĐTPT chịu ảnh hường các vấn đề như thái độ thất thường, tình trạng quan liêu và tham nhũng. Kết quả làm cho tổng VĐT bị bóp méo dẫn đến kém hiệu quả, lãng phí, hoặc tham nhũng…điều này cũng được minh chứng trong nghiên cứu của Era Babla - Norris và cộng sự (2011).
Cùng nghiên cứu ảnh hưởng của chất lượng thể chế đến mức độ, sự biến động và chất lượng đầu ĐTC, trong nghiên cứu về “Institutions and public investment: an empirical analysis” của Francesco Grigoli và Zachary Mills (2013) cho thấy mối quan hệ nghịch đảo giữa các mức ĐTC và chất lượng thể chế, chất lượng quản trị thấp hơn làm tăng sự biến động của ĐTC. Ở một số quốc gia, các nhóm có lợi ích khác nhau coi ĐTC như công cụ để tìm kiếm lợi ích của họ. Đây thách thức rất lớn trong quá trình cải cách hệ thống QLĐTC của các quốc gia, nhất là Việt Nam. Hiệu quả và hiệu lực QLĐTC chịu nhiều ảnh hưởng bởi sự phân chia quyền lực giữa cơ quan hành pháp và cơ quan lập pháp. Việc hệ thống thể chế quy định rõ vai trò, trách nhiệm, quyền hạn của các chủ thể tham gia vào hoạt động của các DA ĐTC sẽ góp phần tăng hiệu quả của các hoạt động ĐTC.
Nghiên cứu “Public Investment Management in the EU” của Thomas Laursen và Bernard Myers (2008) nhận đình rằng, việc lập kế hoạch hiệu quả và quản lý CSHT
công cộng là một trong những khó khăn lớn đối với các nước thành viên EU. Trên cơ sở khảo sát bảy quốc gia thành viên EU, đặc biệt ở Anh và Ailen. Trong thời gian qua, các nước dẫn đầu về nợ công trên thế giới lại đều thuộc khối EU. Mặc dù có sự khác biệt trong truyền thống hành chính và chính trị, những kinh nghiệm của Ailen và Anh có thể có ích cho các quốc gia khác ở châu Âu như: (i) chiến lược ĐTC phải được gắn chặt chẽ với NS; (ii) VĐT DA cần được cam kết tài trợ nhiều năm bao gồm cả thời gian thực hiện DA hoặc các giai đoạn của chu kỳ DA; (iii) Cần đánh giá chi phí – lơi ích của DA; (iv) Đánh giá DA và bài học đút kết; (v) kiểm toán và báo cáo hiệu quả nhằm tăng cường tính minh bạch và thông tin phản hồi; (vi) Tăng cường kỹ năng lập và QLDA.
Trong những nỗ lực đầu tiên để khái niệm hóa một hệ thống QLĐTC, Anand Rajaram và cộng sự (2010) với nghiên cứu “A Diagnostic Framework for Assessing Public Investment Management”, Khung làm rõ một số tính năng phải có và rất cần thiết để đạt được ĐTC hiệu quả: (i) Định hướng đầu tư, phát triển DA và lựa chọn sơ bộ; (ii) Đánh giá tiền khả thi và đánh giá khả thi DA; (iii) Đánh giá độc lập đối với thẩm định DA; (iv) lựa chọn và lập NS của DA; (v) thực hiện DA; (vi) điều chỉnh DA;
(vii) vận hành DA; (viii) đánh giá và kiểm toán sau khi hoàn thành DA. Các tác giả cũng phát triển một khuôn khổ chẩn đoán để đánh giá các giai đoạn chính của chu trình QLĐTC. Việc xác định các điểm yếu cốt lõi sẽ cho phép cải cách để tập trung nguồn lực quản lý và kỹ thuật khan hiếm. Ngoài ra, khung được thiết kế để thúc đẩy các chính phủ để thực hiện định kỳ tự đánh giá của các hệ thống ĐTC và cải cách thiết kế để năng suất của ĐTC được nâng dần. Việc sử dụng các chỉ số của khung chẩn đoán này vào các quốc gia cụ thể cần phải gắn kết QLĐTC với tổng thể hệ thống thể chế, chính sách QLKTcủa quốc gia đó.
Era Babla - Norris và cộng sự (2011) với nghiên cứu “Investing in Public Investment: An Index of Public Investment Efficiency” đã xây dựng dựa trên khung chẩn đoán đánh giá của WB (Anand Rajaram và cộng sự, 2010), qua đó tiếp tục giới thiệu một khung QLĐTC nhằm mục đích đánh giá quá trình QLĐTC. Chỉ số tìm cách đánh giá chất lượng và hiệu quả của quá trình đầu tư trải qua 4 bước: thẩm định DA, lựa chọn, thực hiện và đánh giá được nghiên cứu tại 71 quốc gia phát triển và quốc gia đang nổi, trong đó có 41 quốc gia có thu nhập thấp. Đánh giá chủ yếu dựa vào dữ liệu thứ cập nên không đánh giá toàn diện hết các bên có liên quan đến QLĐTC. Các chỉ số có thể dùng ở cấp độ các quốc gia có chính sách ĐTC tương đồng, nhất vấn đề cải cách trong ĐTC. Ở cấp độ ĐP chỉ chỉ sử dụng được một số nội dung của chỉ số cho phù hợp.
Với nghiên cứu “Hiệu quả QLĐTC tại Thành phố Hồ Chí Minh: vấn đề và giải pháp” của Nguyễn Hoàng Anh (2008), với phương pháp nghiên cứu mô tả, phân tích, tổng hợp, và phối hợp lấy kiến chuyên gia, tác giả về cơ bản khái quát được thực trạng ĐTC và QLĐTC trên địa bàn Thành phố giai đoạn 2001 – 2007. Tác giả đã đánh giá được hiệu quả QLĐTC thông qua đánh giá kết quả TTKT của Thành phố so với chi phí đầu tư bỏ bằng các chỉ tiêu vĩ mô như: Hệ số ICOR của Thành Phố so với cả nước, tỷ lệ GDP/đầu tư của Thành phố so với cả nước, các nguyên nhân của một số DA có hiệu quả thấp. Tuy nhiên, nghiên cứu cần đầu tư nhiều hơn trong việc xác định các nhân tố ảnh hưởng đến hiệu quả ĐTC, làm rõ hơn công tác QLĐT tại Thành phố. Cần dùng nhiều hơn nữa chỉ tiêu đánh giá KQHQ đầu tư, chứ không chỉ dừng lại chỉ số ICOR và GDP/đầu tư.
Nghiên cứu về “Đổi mới quản trị công ở Việt Nam nhìn từ mô hình bảng điểm cân bằng” của Sử Đình Thành (2010) cho rằng, quản lý khu vực công ở Việt Nam bộc lộ nhiều hạn chế, chưa có sự gắn kết giữa phương thức quản lý với phân bổ nguồn lực, trách nhiệm người quản lý, đội ngũ công chức với kết quả thực hiện. Vấn đề đặt ra, cần đổi mới quản ý khu vực công nhằm cải thiện phân bổ nguồn lực; giúp hàng hóa công được cưng ứng đầy đủ, đáp ứng yêu cầu phát triển của XH trong bối cảnh hội nhập của nền kinh tế. Để hướng đến xây dựng một khuông khổ quản trị công mới, tác giả đề xuất việc sử dụng mô hình Bảng điểm cân bằng, đặc biệt phiên bản thế hệ thứ 3 được Liên Hiệp Quốc đưa ra vào năm 2002 với tên gọi Quản lý dựạ vào kết quả (Results Based Management) bao gồm 4 yếu tố chính: (i) Định nghĩa mục tiêu chiến lược để tập trung hành động; (ii) Chi tiết hóa kết quả mong đợi mà nó đóng góp đến mục tiêu, qua đó thiết lập quy trình nội bộ và sử dụng nguồn lực; (iii) Giám sát và đo lường thực hiện; (iv) Cải thiện trách nhiệm và minh bạch trên cơ sở các thông tin phản hồi để cải thiện thực hiện. Thông qua phân tích quản trị công cổ điển và quản trị công mới, ứng dụng và phát triển bảng điểm cân bằng trong quản trị công sẽ khắc phục các hàng rào trong quá trình thực hiện chiến lược: (i) Vượt qua hàng rào chắn về tầm nhìn thông qua truyền tải chiến lược; (ii) vượt qua rào chắn con người; (iii) vượt qua hàng rào chắn về tài chính; (iv) vượt qua hàng rào chắn về quản lý. Từ đó, đổi mới quản trị kỳ vọng hướng đến đạt được các giá trị cơ bản như: khu vực công gọn nhẹ; hiệu lực và phục vụ tốt hơn. Tuy nhiên, khi ứng dụng bảng điểm cân bằng vào đo lường thực hiện và kết quả cần chú ý các khác biệt về hoạt động giữa tổ chức công và khu vực tư.
Nghiên cứu của Nguyễn Thanh Minh (2011) về “QLĐTC trên địa bàn tỉnh Bình Định”, tác giả mô tả tình hình thực hiện và QLĐT trên địa bàn Bình Định, các chỉ tiêu định lượng để đánh KQHQ đầu tư chưa được được tập trung nghiên cứu
nhưng về cơ bản tác giả cũng đã góp phần hệ thống hóa lý luận công tác QLĐTC cũng như làm sáng tỏ bức tranh ĐTC của Bình Định trong tiến trình CNH - HĐH. Các giải pháp hoàn thiện công tác QLĐTC trên địa bàn tỉnh được đề xuất, từ đó giúp cho lãnh đạo của ĐP có những chính sách QLĐT phù hợp nhằm thúc đẩy tốc độ TTKT của tỉnh cao và ổn định trong dài hạn.
Đặng Quỳnh Anh (2012) với nghiên cứu cứu “Hoàn thiện công tác quản lý hoạt động ĐTC bằng nguồn vốn NSĐP tại thị xã Sông Công, tỉnh Thái Nguyên giai đoạn 2008 - 2020”, Nghiên cứu đã hệ thống hóa được vấn đề lý luận liên quan đến ĐTC, đầu tư bằng nguồn NSĐP và QLĐTC, nội dung QLNN về hoạt động ĐTC. Phân tích thực trạng QLĐTC bằng nguồn NSĐP tại thị xã Sông Công giai đoạn 2008-2011, đề xuất các giải pháp tăng cường công tác QLĐT bằng NSĐP tại thị xã Sông Công giai đoạn 2012 - 2020. Theo tác giả, một số tiêu chí để đánh giá kết quả QLĐTC bằng nguồn NSĐP bao gồm: (i) đảm bảo mục tiêu PTKT của ĐP; (ii) những thay đổi về chống thất thoát, lãng phí trong đầu tư; (iii) các công trình xây dựng được đảm bảo về chất lượng, tuổi thọ. Ngoài ra, QLĐT bằng nguồn vốn NSĐP chịu sự tác động bởi nhiều nhân tố như: năng lực QLNN; kinh phí; thủ tục hành chính và các quy định của pháp luật; bối cảnh KTXH, chính trị và các yếu tố môi trường tự nhiên; công luận và thái độ của các nhóm có liên quan. Nhìn chung, Tác giả chủ yếu phân tích QLĐT XDCB bằng NSĐP tại thị xã Sông Công. Phương pháp phân tích chủ yếu phân tích thống kê, mô tả ở mức độ rất chung chung, chưa đi sâu phân tích đánh giá KQHQ của hoạt động đầu tư bằng các chỉ số tài chính.
Vũ Thành Tự Anh (2018) với nghiên cứu “Quản lý và phân cấp QLĐTC: Thực trạng ở Việt Nam và kinh nghiệm quốc tế” tác giả sử dụng khung chẩn đoán đánh giá QLĐTC (Anand Rajaram và cộng sự, 2010) để so sánh với thực trạng QLĐTC tại Việt Nam. Khung chẩn đoán này đã nêu ra tính chất bắt buộc phải có theo từng bước của chu trình QLĐTC hiệu quả, bao gồm: (i) định hướng đầu tư, phát triển DA và lựa chọn sơ bộ; (ii) thẩm định DA chính thức; (iii) đánh giá độc lập với thẩm định DA; (iv) lựa chọn và lập NS DA; (v) triển khai DA; (vi) điều chỉnh DA; (vii) vận hành DA; (viii) đánh giá và kiểm toán sau khi kết thúc DA. Tuy nhiên, trong nghiên cứu của tác giả chỉ sử dụng hệ thống văn bản pháp lý hiện hành như một trong nhiều căn cứ để xem xét thực trạng QLĐTC tại Việt Nam. Kết quả nghiên cứu đã chỉ ra một số hạn chế của chính sách phân cấp ĐTC như: phân cấp đồng loạt và đại trà, không đồng bộ, cơ chế phối hợp giữa các ĐP còn yếu, cơ chế giám sát ĐTC còn thiếu và yếu. Theo tác giả, QLĐTC ở Việt Nam cần thay đổi phương thức làm quy hoạch, thẩm định DA và kiểm tra thẩm định DA độc lập, lựa chọn DA phải đi đôi với lập DAĐT, triển khai DA có
hiệu quả, đẩy mạnh tính kỷ luật đối với việc điều chỉnh DA, coi quản lý vận hành DA như một khâu quan trọng trong quy trình QLĐTC, cần kiểm soát và đánh giá sau khi DA kết thúc, gắn kết QLĐTC với tổng thể hệ thống thể chế, chính sách QLKT.
Phạm Văn Hùng và Cộng sự (2012) với nghiên cứu “Đổi mới công tác QLĐT nhằm thực hiện tái cấu trúc ĐTC tại Việt Nam” đã cho rằng tái ĐTC là một trong ba lĩnh vực trọng tâm của tái cấu trúc nền kinh tế. Để tái cấu trúc ĐTC đáp ứng yêu cầu của thời đại cần phải cải thiện một bước công tác QLĐT nói chung và ĐTC nói riêng.
Theo nhóm nghiên cứu, các giải pháp cần được tập trung thực hiện bao gồm: tái cấu trúc đầu tư và thực hiện ĐTC phải được thực hiện trên cơ sở nguyên tắc hiệu quả, tiếp tục nghiên cứu hoàn thiện hệ thống các tiêu chí phân bổ vốn ĐTPT bằng nguồn vốn NSNN, hoàn thiện khung pháp lý về phân công, phân cấp và hệ thống phân bổ NSNN, đổi mới công tác QLĐT của DNNN, đổi mới cơ chế quản lý tín dụng đầu tư nhà nước, thực hiện đổi mới phương thức QLĐTC, nhất là nguyên tắc công khai minh bạch và giám sát độc lập.
Để chỉ ra những bất cập trong khuông khổ pháp lý về QLĐTC của Việt Nam, đặc biệt là theo tinh thần của Luật ĐTC được Quốc hội ban hành năm 2014, Vũ Cương (2014) với nghiên cứu “Tăng cường hiệu lực của hệ thống QLĐTC theo tinh thần Luật ĐTC tại Việt Nam” đã sử dụng phương pháp nghiên cứu phân tích tại chổ các văn bản pháp lý hiện hành liên quan đến QLĐTC của Việt Nam, kết hợp với phương pháp phỏng vấn một số chuyên viên trực tiếp tham gia vào quá trình QLĐTC ở các tỉnh và bộ ngành TW với khung chuẩn đoán đánh giá QLĐTC (Anand Rajaram và cộng sự, 2010 trích bởi Vũ Thành Tự Anh, 2018) được tác giả rút gọn lại thành 3 khâu lớn bao gồm CBĐT, triển khai thực hiện và cuối cùng là hoàn thành, bàn giao, đánh giá ĐTC.
Những hạn chế chính được tác giả chỉ ra bao gồm: về khuôn khổ thể chế chưa thông thoáng; năng lực thể chế còn thấp, chưa rỏ ràng trong trách nhiệm giải trình; trong bản kế hoạch chưa chú trọng kế hoạch hành động trung hạn và khung kết quả; còn yếu trong thẩm định DAĐT, kể cả lựa chọn DA; thiếu khách quan trong công tác đánh giá DA ĐTC.
Để nhấn mạnh tầm quan trọng quản lý chi NSNN trong ĐTXD cơ bản, Theo Trịnh Thị Thúy Hồng (2012) nghiên cứu về “Quản lý chi NSNN trong ĐTXD cơ bản trên địa bàn tỉnh Bình định”, nội dung quản lý chi NSNN trong ĐTXD cơ bản được tiếp cận theo quy trình NS để nghiên cứu. Tác giả đề xuất nên áp dụng các xây dựng dự toán NS theo kết quả đầu ra do có nhiều tính ưu việt so với các phương pháp khác.
Tác giả kết hợp các chỉ tiêu truyền thống đánh giá KQHQ chi NSNN trong ĐTXD cơ bản, kết hợp điều tra khảo sát quy trình quản lý chi NSNN trong ĐTXD cơ bản. Tuy
nhiên, nhiên cứu chỉ giới hạn phân tích ở nội dung quản lý chi NSNN trong ĐTXD cơ bản.
Nguyễn Thị Thanh (2016), với nghiên cứu “Hoàn thiện phân cấp QLĐT XDCB sử dụng nguồn vốn NS của TP. Hà Nội đến năm 2020”, nghiên cứu chỉ ra được hiệu quả của việc sử dụng vốn phân cấp trong ĐTXD cơ bản của ĐP ở các cấp trên địa bàn TP. Theo tác giả, khung phân cấp quản lý NSNN, cộng với thể chế pháp lý, các văn bản quy phạm pháp luật về phân cấp đầu tư thực sự ảnh hưởng nhiều đến các QĐĐT, dự toán thu chi và phân bổ NSNN, thông qua đó đã tác động rất lớn đến công tác QLĐT XDCB sử dụng vốn NSNN.
Nghiên cứu “Xây dựng hệ thống giám sát và đánh giá chi tiêu công dựa trên kết quả ở Việt Nam” của Sử Đình Thành và Bùi Thị Mai Hoài (2012) cho rằng hệ thống M&E (Monitoring & Evaluation: M&E) chi tiêu công của Việt Nam đang tồn tại nhiều khoảng trống nhất định. Nghiên cứu đề xuất quá trình thiết lập hệ thống M&E dựa trên kết quả phải đi từ lựa chọn các chính sách để lấp các khoảng trống đó và tiếp đến xây dựng các nền tảng về thể chế và kỹ thuật để hiện thực hóa hệ thống M&E mới. Mục tiêu xây dựng hệ thống M&E chi tiêu công dựa trên kết quả được nhấn mạnh trên các khía cạnh: (i) hỗ trợ ra quyết định chính sách tài chính công; (ii) phát triển và phân tích chính sách tài chính công, phát triển chương trình hay DA công; (iii) gia tăng tính minh bạch và trách nhiệm chi tiêu công. Nghiên cứu thực hiện đánh giá các tài liệu sẵn có đề cập đến các tranh luận về lý thuyết và thực tiễn quản lý NS, hệ thống M&E ở các nước phát triển và đang phát triển; tiếp theo, rà soát khung pháp lý của hệ thống M&E
ở Việt Nam, xem xét tới các vấn đề then chốt để phát hiện ra các khoảng trống. Đồng thời, phỏng vấn sâu các chuyên gia làm việc trong các cơ quan dân cử, cơ quan giám sát;…