CHƯƠNG 1: TỔNG QUAN CÁC CÔNG TRÌNH NGHIÊN CỨU VÀ PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU
2.1. Đầu tư công cấp tỉnh trong điều kiện biến đổi khí hậu
2.1.2. Khái niệm đầu tư công cấp tỉnh trong điều kiện biến đổi khí hậu
Thuật ngữ về ĐTC (Public Investment-PI) trong các nghiên cứu lý luận lẫn thực tế hiện nay đa số vẫn chưa có sự thống nhất chung. Với cách hiểu thông thường, để có thể làm tăng thêm năng lực sản xuất cho nền kinh tế trong tương thì Nhà nước sẽ chi các khoản đầu tư để thực hiện mục tiêu đó và được gọi là hoạt động ĐTC (United Nations, 2009). International Monetary Fund (2012) thì cho rằng, những chi tiêu của khu vực công (ngoại trừ chi tiêu của DNNN) để hình thành nên TSCĐ thì được xem là ĐTC. Tại Việt Nam, khái niệm ĐTC cũng được đề cập gần đây, Luật ĐTC năm 2014 cũng đã được ban hành, trong dó cũng đã khái niệm “ĐTC là hoạt động đầu tư của Nhà nước vào CTDA xây dựng KCHT KTXH và đầu tư vào CTDA phục vụ phát triển KTXH”. Cho đến nay, khái niệm ĐTC có vẽ như đang hiện hữu hai quan điểm khác nhau và chưa có sự đồng nhất chung vì khác ở gốc nhìn đối tượng.
Quan điểm 1, ĐTC bao gồm các hoạt động đầu tư hoặc hỗ trợ đầu tư bằng vốn nhà nước vào CTDA phục vụ phát triển KTXH là chính, không vì lợi nhuận (nhóm I) và các hoạt động đầu tư, kinh doanh bằng vốn nhà nước, nhất là đầu tư của các DNNN (nhóm II). Quan điểm 2, các hoạt động đầu tư vào các CTDA dung vốn nhà nước không vì lợi nhuận (chỉ nhóm I). Tuy có khác nhau cách hiểu và cách diễn đạt nhưng đều có điểm chung là từ NSNN, do nhà nước vay, nhà nước bảo lãnh khoản vay....
Thực chất, ĐTC là các khoản chi tiêu của Chính phủ nhằm kiến tạo các cơ sở vật chất, kỹ thuật đáp ứng cho sản xuất, cung ứng hàng hóa, dịch vụ công phục vụ phát triển KTXH. Hàng hóa công cộng (hàng hóa cho tiêu dùng công cộng) được phân biệt với hàng hóa tiêu cá nhân (hàng hóa cho tiêu dùng cá nhân) dựa vào hai đặc tính: (i) Không có tính cạnh tranh; (ii) không mang tính loại trừ trong tiêu dùng. Hay nói cách khác, những hoàng hóa mà việc tiêu dùng của người này không thể ngăn cản được người tác sử dụng thì được gọi hàng hóa đó là hàng hóa công cộng. Thứ nhất, Việc tiêu dùng hàng hóa công cộng không mang tính loại trừ. Hàng hóa cho tiêu dùng công cộng được dùng rộng rải cho cả cộng đồng, việc thụ hưởng chúng không thể loại trừ một hay cả nhóm cá nhân nào. Thứ hai, Việc tiêu dùng hàng hóa công cộng không mang tính cạnh tranh. Những hàng hóa này có thể như ANQP, ...Những hàng hóa công cộng thuần túy thường phải đảm bảo hai tính chất này. Những đặc tính này làm cho
khu vực kinh tế tư nhân không muốn cung cấp hoặc không thể cung cấp đối với hàng hóa này.
Bên cạnh hàng hóa công cộng thuần túy còn có những hàng hóa công cộng không thuần túy. Những hàng hóa này chỉ có một trong hai đặc tính của hàng hóa công cộng thuần túy hoặc có cả hai đặc tính nhưng trong một giới hạn hợp lý. Tức vừa có tính hàng hóa cộng đồng và vừa có tính hàng hóa cá nhân như: bệnh viện, trường học, các dịch vụ về giao thông hoặc dịch vụ hành chính,...Mục đích của việc phân loại đối với hai hàng hóa này nhằm xác định trách nhiệm của người đầu tư và hình thành nguồn VĐT. Do đặc tính không có khả năng ngoại trừ và có tồn tại đối tượng thụ hưởng nhưng không phải đóng góp gì cho XH nên hàng hóa công cộng thuần túy được chính phủ đảm nhiệm đầu tư. Các loại hàng hóa không thuần túy do nhà nước quản lý, nhưng không nhất thiết phải đầu tư hoàn toàn vào các DA này. Vì đối với hàng hóa công cộng không có tính loại trừ hoặc có khả năng loại trừ nhưng chi phí quá lớn sẽ được cung cấp công cộng và do chính phủ đảm nhiệm đầu tư. Còn đối với hàng hóa công cộng không có tính cạnh tranh nhưng lại có khả năng ngoại trừ được thì có thể cung cấp cá nhân và có thể dành cho khu vực tư nhân hoặc kết hợp giữa khu vực ngoài nhà nước với khu vực công để cung cấp. (Hugh Gravelle và Rees, 2004; Vũ Kim Dũng và Nguyễn Văn Công, 2017)
Tóm lại, khái niệm ĐTC cần phải được đứng trên quan điểm toàn diện khi nghiên cứu. Nếu chỉ dựa vào tiêu chí sở hữu Nhà nước thì khó giải thích và làm rõ được xu hướng thu hút các nguồn lực XH hóa trong ĐTC, giảm áp lực đối với nguồn vốn của Nhà nước. Tuy nhiên, nếu quá chú trọng đến tính phi lợi nhuận của hàng hóa công cộng thì việc huy động các nguồn lực XH cho ĐTC sẽ gặp khó khăn.
Bởi vì, đầu tư tư nhân luôn quan tâm đến mục tiêu lợi nhuận là chính. Ngoài ra, vốn nhà nước bao gồm cả vốn NSNN, vốn vay và VĐT của DNNN (Quốc Hội, 2015b).
Các DNNN nắm giữ phần lớn nguồn lực của toàn bộ nền kinh tế cũng như các lĩnh vực then chốt của quốc gia nhằm phục vụ cho phát triển KTXH, nhất là ĐTPT CSHT kinh tế kỹ thuật – xã hội (thông tin liên lạc, GTVT, nước sạch, môi trường…). Vì vậy, không thể coi đó là đầu tư tư nhân. Đồng thời, để đảm bảo đánh giá toàn diện tính hiệu quả của ĐTC thì cần đề cập đến đầu tư của DNNN.
Hiện nay, sau khi Luật ĐTC năm 2014 được ban hành, trong quá trình thực thi vẫn có nhiều trở ngại vướng mắc so với trên văn bản. Điển hình như trong quy định, nguồn vốn ĐTC, mà cụ thể là vốn vay của nhà nước và vốn từ nguồn thu để lại cho đầu tư nhưng chưa đưa vào cân đối NSNN. Vì vây, với các cách hiểu khác nhau về ĐTC sẽ dẫn đến các kết luận có thể sẽ khác nhau nên trong nghiên cứu của luận án sẽ tiếp cận khái niệm ĐTC năm 2014 như sau:
“ĐTC là hoạt động đầu tư của nhà nước dựa trên các nguồn lực của Nhà nước và các nguồn lực khác (nguồn lực XH hóa) để thực hiện đầu tư vào các CTDA ĐTC nhằm phục vụ PTBV KTXH, không vì mục tiêu lợi nhuận và (hoặc) không có khả năng hoàn vốn trực tiếp”.
Khái niệm này vẫn phù hợp với Luật ĐTC năm 2019 “ĐTC là hoạt động đầu tư của Nhà nước vào CTDA và đối tượng ĐTC khác theo quy định của Luật này. Trong đó, Chương trình ĐTC là một tập hợp các mục tiêu, nhiệm vụ, giải pháp nhằm thực hiện các mục tiêu phát triển KTXH và DA ĐTC là DA sử dụng toàn bộ hoặc một phần vốn ĐTC” (Quốc Hội, 2019).
Mặt khác, Theo Luật Tổ chức CQĐP (Quốc Hội, 2015a), các đơn vị hành chính của CQĐP ở Việt Nam gồm có: “a) tỉnh, thành phố trực thuộc TW; b) huyện, quận, thị xã thành phố thuộc cấp tỉnh thành phố thuộc thành phố trực thuộc TW; c) xã, phường, thị trấn; và d) các đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt”. CQĐP là một cấp trong hệ thống chính quyền nhà nước. Quản lý phát triển KTXH cấp tỉnh, thành phố có tầm quan đặc biệt. Trong hệ thống QLNN, cấp tỉnh, thành phố là cấp QLNN chủ yếu về lãnh thổ, là cấp NS quan trọng (gọi chung là cấp tỉnh). Theo khái niệm ĐTC đã nêu ở trên, và các qui định của luật hiện hành, có thể khái niệm về ĐTC cấp tỉnh như sau:
“ĐTC cấp tỉnh là các hoạt động đầu tư do chính quyền tỉnh chủ trì (được quyền quản lý và sử dụng theo phân cấp quản lý) thực hiện các CTDA ĐTC phục vụ PTBV KTXH của tỉnh dựa trên các nguồn lực huy động, không vì mục tiêu lợi nhuận và (hoặc) không có khả năng hoàn vốn trực tiếp”.
Hiện nay, trong bối cảnh BĐKH thì CQĐP (tỉnh) càng có vai trò rất quan trọng trong việc xây dựng, lập kế hoạch và phân bổ NS cho các DA đầu tư, nhất là lồng ghép các hoạt động đầu tư liên quan đến BĐKH. Việc tích hợp/lòng ghép BĐKH vào kế hoạch phát triển KTXH hướng tới kết hợp các biện pháp thích ứng BĐKH và giảm nhẹ RRTT sẽ giúp nâng cao sức chống chịu của cộng đồng, tạo công ăn việc làm và ổn định XH. Vì vậy, khái niệm ĐTC cấp tỉnh trong điều kiện BĐKH được hiểu đầy đủ như khái niệm ĐTC cấp tỉnh như đã phân tích nhưng phải gắn chặt với ứng phó, thích ứng BĐKH. Có thể phát biểu lại khái niệm như sau:
“ĐTC cấp tỉnh trong điều kiện BĐKH là các hoạt động ĐTC do chính quyền tỉnh chủ trì (được quyền quản lý và sử dụng theo phân cấp quản lý) thực hiện các CTDA ĐTC phục vụ PTBV KTXH của tỉnh thích ứng với BĐKH dựa trên các nguồn lực huy động, không vì mục tiêu lợi nhuận và (hoặc) không có khả năng hoàn vốn trực tiếp”.
ĐTC cấp tỉnh trong điều kiện BĐKH cũng sử dụng các nguồn lực bao gồm nguồn lực về vốn, con người, đất đai, tài nguyên thiên nhiên, KHCN, nguồn lực phi
vật chất… được huy động vào thực hiện hoạt động ĐTC ứng phó, thích ứng với BĐKH ở ĐP.
Theo phân cấp quản lý NSNN, hệ thống NSNN được chia thành hai cấp: NSTW và NSĐP (Quốc Hội, 2015b). Trong đó, NSTW giữ vai trò chính chi phối toàn hệ thống NSNN. NSĐP là tên chung dùng để chỉ các cấp NS của các cấp chính quyền bên dưới cấp TW. Ở gốc độ cả nước và ĐP hiện nay có điểm chung là hệ thống cơ sở số liệu, thống kê được xây dựng dựa trên sự đồng nhất của KVNN bao gồm nguồn vốn NSNN, vốn vay, VĐT của DNNN. Công tác phân tách dữ liệu, số liệu trong hoạt động ĐTC giữa các loại hình đầu tư cũng gặp nhiều khó khăn và hạn chế. Để phù hợp với phạm vi nghiên cứu, bên cạnh việc dựa trên quản điểm chung về nguồn vốn ĐTC như đã đề cập kết hợp với nghiên cứu trong sự thống nhất KVNN (sử dụng vốn nhà nước) bao gồm nguồn vốn NSNN, vốn vay và VĐT của DNNN, luận án còn tập trung nghiên cứu đào sâu hơn nguồn vốn dùng cho ĐTC ở ĐP, do tỉnh được quyền quản lý và phân bổ bao gồm nguồn vốn ĐP, nguồn vốn TW hỗ trợ cho ĐP, nguồn nguồn ODA là chủ yếu. Trong đó:
Nguồn vốn ĐP: bao gồm NS tập trung, có thể bao gồm vốn sử dụng đất, vốn xổ số kiến thiết. Vốn này cũng có thể bao gồm vốn tín dụng ưu đãi và các nguồn vốn khác.
Do đó, ĐP nào càng phát triển thì có xu hướng NS dành cho ĐTPT càng lớn. Nguồn vốn TW hỗ trợ cho ĐP: bao gồm vốn từ các CTMT Quốc gia.
Vốn viện trợ không hoàn lại ODA, nguồn vốn này bao gồm các CTMT, BĐKH và TTX, được tài trợ hoàn toàn bởi vốn ODA.