CHƯƠNG 1: TỔNG QUAN CÁC CÔNG TRÌNH NGHIÊN CỨU VÀ PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU
1.2. Phương pháp nghiên cứu
1.2.1. Cách tiếp cận nghiên cứu
Nghiên cứu của luận án dựa trên các lý thuyết QLĐTC hiện đại cũng như kinh nghiệm của các quốc gia đang phát triển trên thế giới. Theo tác giả nghiên cứu có các cơ sở lý thuyết làm nền tản lý luận cho nghiên cứu bao gồm: lý thuyết người ủy quyền
- người đại diện (Principal-Agent Theory, PA) của Olivier Bouba-Olga (2010); khung chẩn đoán đánh giá QLĐTC của Anand Rajaram và cộng sự (2010); Hướng dẫn phân loại ĐTC cho BĐKH và TTX của Bộ KH&ĐT(2018).
a). Lý thuyết người ủy quyền – người đại diện hay còn gọi là lý thuyết người đại diện.
Lý thuyết người ủy quyền – người đại diện dựa trên vấn đề tác bạch rỏ rệt giữa quyền điều hành với quyền sở hữu, từ đó dẫn đến sự mẫu thuẩn giữa người sở hữu và người đại diện (Michael C. Jensen và William H. Mickling, 1976). Vấn đề người ủy quyền – người đại diện cũng có thể được hiểu là những trường hợp người ủy quyền tuyển dụng người thừa hành nhằm có thể thực hiện các mục tiêu nhất định. Tuy nhiên, người ủy quyền trở nên khó kiểm soát do không cân xứng về thông tin nên sẽ có sự khác nhau về theo đuổi mục tiêu giữa hai người (Huỳnh Thế Du, 2015). Sự không hoàn hảo, không đối xứng về thông tin giữa người ủy quyền và người đại diện làm phát sinh “chí phí người đại diện (Agency cost)”. Lý thuyết người đại diện tập trung nghiên cứu việc xây dựng hợp đồng giữa người ủy quyền và người đại diện, các giải pháp để làm giảm chi phí người đại diện. Theo lý thuyết, người ủy quyền sẽ thực hiện nhiều biện pháp khác nhau, phụ thuộc vào từng tình huống hay từng DA. Nếu khả năng giám sát được thì tăng cường thông tin minh bạch. Nếu mức độ giám sát hạn chế thì giữa người chủ và người thừa hành cần một hợp đồng quy định chi tiết trách nhiệm của mỗi bên với “chi phí cố định” (Holmstrom, 1982; Baron và Myerson, 1982). Nếu vẫn không thể có được một hợp đồng rõ ràng cho hai bên thì có thể sử dụng đến dạng hợp đồng hợp tác đồng sở hữu nhằm phân tán rủi ro và gắn trách nhiệm với nhau (Grossman và Hart, 1986).
Hình 1.1. Các quan hệ người chủ - người thừa hành trong đầu tư công Nguồn: Nguyễn Đức Thành và Đinh Tuấn Minh (2012) Cũng cùng chung lý thuyết trên
nhưng với tên gọi khác “Lý thuyết quan hệ người chủ - người thừa hành (Principal- Agent Theory, PA)” của Nguyễn Đức Thành và Đinh Tuấn Minh (2012) cho rằng ĐTC là một điển hình của quan hệ giữa người chủ - người người thừa hành (Hình 1.1).
Người dân và người đóng thuế trao tiền và ủy thác cho các cấp TW và (hoặc) ĐP (thông qua hình thức những khoản thu NS từ thuế và khai thác tài nguyên) nhằm cung cấp các dịch vụ công thông qua thực hiện các DA. Sau đó, Chính quyền cấp TW tiếp tục ủy thác cho chính quyền cấp ĐP thực hiện. Nhưng vì họ không thể trực tiếp thực hiện việc này nên lại tiếp tục ủy thác cho các nhà thầu DA để xây dựng các công trình và bàn giao cho một đơn vị khác của chính quyền quản lý sau khi xây dựng xong các công trình.
b). Khung chẩn đoán đánh giá QLĐTC
Khung chẩn đoán đánh giá QLĐTC (Anand Rajaram và cộng sự, 2010), đây là bộ chuẩn mực hệ thống QLĐT hiệu quả trên thế giới được WB xây dựng. Các nghiên cứu gần đây (Vũ Cương, 2014; Vũ Thành Tự Anh, 2018) đã sử dụng để đánh giá tình hình QLĐTC ở Việt Nam. Theo khung chẩn đoán thì chu trình QLĐTC hiệu quả phải bao gồm 8 tính chất (bước) như sau:
b.1). Xây dựng định hướng đầu tư, lập DA và chọn lộc sơ bộ
Định hướng chiến lược đầu tư thể hiện những ưu tiên của quốc gia nên việc đề ra phải do cấp cao nhất quyết định. Đây cũng là cơ sở để Các Bộ - Ngành và các cấp
CQĐP nghiên cứu xây dựng các chương trình và các QĐĐTphù hợp với mình. Đồng thời, đây cũng là căn cứ để soạn thảo các các hồ sơ DAĐT. Bên cạnh đó, cần tiến hành sàn lộc lựa chọn sơ bộ các DA được đề suất để đảm bảo yêu cầu các điều kiện tối thiểu (tính cấp thiết đầu tư, tính đồng nhất trong ưu tiên,…) khi tiến hành đánh giá ở các bước tiếp theo.
b.2). Thẩm định DA
Đánh giá tiền khả thi sẽ làm rõ thêm các thông tin cung cấp cho kết luận ý đồ của DA. Kết quả cuả giai đoạn này giúp đo lường trước những thuận lợi, khó khăn khi tiến hành nghiên cứu khả thi.
Đánh giá khả thi: Để khẳng định thêm tính khả thi của Luận chứng kinh tế - kỹ thuật thì giai đoạn này được xem có tính chính xác cao nhất, các nội dung đánh giá ở trạng thái động theo từng tình huống, mọi yếu tố không ổn định đều được đề cập đến trong quá trình nghiên cứu. Chất lượng bước này là phụ thuộc rất nhiều vào tính khách quan, động cơ, năng lực và độ tin cậy của dữ liệu của tổ chức đánh giá.
b.3). Đánh giá độc lập đối với thẩm định DA
Để đảm bảo tính khách quan của hoạt động thẩm định DA, nhất là trong trường hợp các DA lớn và chính do cơ quan thực hiện tự thẩm định, cần đánh giá độc lập và thậm chí thuê tư vấn độc lập để thẩm định DA.
b.4). Lựa chọn và lập NS DA
DA ĐTC là một trong những bộ phận cấu thành nên kế hoạch ĐTC tổng thể, và kế hoạch ĐTC cũng thuộc kế hoạch phát triển KTXH 5 năm, hàng năm. Do đó, việc lựa chọn và xây dựng NS cho DA cần tích hợp với kế hoạch phát triển KTXH 5 năm, hàng năm, cũng hòa hợp với chu kỳ NS. Việc lựa chọn được DA tốt sẽ giúp cho ĐTC có hiệu quả. Bên cạnh đó, việc đảm công tác quản lý và bảo trì tài sản có chất lượng cũng sẽ giúp cho ĐTC hiệu quả. Chính vì vậy, cần phải điều chỉnh NS thường xuyên cho phù hợp và phản ánh đúng các khoản mục chi mới phát sinh.
b.5). Triển khai DA
Đối với từng nhiệm vụ, cần có những hướng dẫn chi tiết trong việc triển khai DA. Việc thực hiện DA thuận lợi và đạt kết quả cao tùy thuộc vào nhiều yếu tố như:
(i) lựa chọn đúng DA tốt; (ii) mức độ chính xác của NS của DA được lập; (iii) sự chuẩn bị chu đáo về khả năng quản lý tài chính, bộ máy tổ chức và con người, thu hồi đất; (iv) phương án mua sắm máy móc, vật tư; (v) công tác quản lý chi phí chặt chẽ;
(vi) trong công tác quản lý những rủi ro phát sinh có thể tác động đến tiến độ, cũng như các chi phí của DA.
b.6). Điều chỉnh DA
Để hạn chế những điều chỉnh DA khi có các tình huống phát sinh có thể tác động đối với các thiết kế, cũng như tiến độ và NS của DA, vì vậy cần làm tốt các công tác ở các khâu phía trước từ bước thẩm định cho đến đánh giá lựa chọn, các thỏa thuận mua sắm, kể cả các công việc liên quan đến công tác chuẩn bị cho triển khai DA. Đồng thời, phải tiến hành định kỳ KTGS, đánh giá nhằm cập nhật thường xuyên quá trình thực hiện. Nếu cần thiết, khi phát hiện các DA kém hiệu quả và lãng phí thì phải có cơ chế ngừng thực hiện, thậm chí khai tử những DA đó.
b.7). Vận hành DA
DA ĐTC sau khi hoàn thành, bước tiếp theo cần: (i) DA được bàn giao cho đơn vị vận hành; (ii) vận hành DA; (iii) bảo trì, bảo dưỡng những tài sản do DA tạo ra; (iv) Giá trị tài sản DA cần được hạch toán; (v) phân tích mức độ hữu dụng của DA.
b.8). Tiến hành công tác đánh giá và cũng như kiểm toán đối với DA sau khi hoàn thành
Thực hiện bước này nhằm các mục đích sau: (i) đánh giá kết quả và chất lượng của việc triển khai thực hiện thiết kế, tiến độ và NS so với kế hoạch; (ii) Những bài học kinh nghiệm đút kết được (có tham khảo trong và ngoài nước); (iii) đánh giá mức độ tuân thủ pháp luật về ĐTC của DA.
c). Hướng dẫn phân loại ĐTC cho BĐKH và TTX
Trong thời gian qua, để có thể ứng phó với những thách thức nguy hại từ ảnh hưởng của BĐKH và cũng như đảm bảo cho cho công cuộc phát triển đất nước, Đảng và Chính phủ đã bước đầu có những cải cách về thể chế, chính sách theo định hướng TTX và ứng phó BĐKH, đã được cụ thể hóa bằng các chiến lược, các kế hoạch hành động ở tất cả các cấp từ Quốc gia, cho đến các Bộ, Ngành, ĐP và đang được tích cực thực hiện dựa trên các nguồn lực huy động trong nước và hỗ trợ của cộng đồng quốc tế. Vì vậy, phân tích và làm rõ thêm hoạt động ĐTC cho BĐKH sẽ góp phần làm sáng tỏ thêm bức tranh của hoạt động ĐTC và cũng như công tác QLĐTC trong thời gian qua.
Hướng dẫn phân loại ĐTC cho BĐKH và TTX Bộ Kế hoạch và Đầu tư (2018) được xây dựng phù hợp với nguyên tắc và nội dung xây dựng kế hoạch ĐTC hằng năm và gia đoạn trung hạn. Trên cơ sở hướng dẫn, quy trình nhận dạng và phân loại ĐTC cho BĐKH và TTX tiến hành theo những bước chính thể hiện như sau:
Bước chuẩn bị:
Thu thập số liệu, tài liệu các DA có khả năng liên quan đến BĐKH và TTX
Bước 3:
Kiểm tra chất lượng kết quả phân loại
Bước 4:
Tổng hợp và lập báo cáo kết quả phân loại đầu tư
cho BĐKH và TTX
Hình 1.2. Quy trình nhận dạng và phân loại đầu tư công cho biến đổi khí hậu và tăng trưởng xanh
Nguồn: Bộ Kế hoạch và Đầu tư (2018) Bước chuẩn bị: Công việc chính của bước này là tập hợp các số liệu, tài liệu từ các danh mục DA ĐTC lấy từ biểu giao kế hoạch ĐTC bao gồm các thông tin chi tiết đến từng CTDA về tình hình giao vốn và thực hiện vốn ĐTC của tỉnh; phân chia theo ngành, lĩnh vực, theo thời gian, địa điểm thực hiện DA, hoặc các QĐĐT DA. Các tài liệu khác như các báo cáo tiền khả thi, báo cáo khả thi,... cung cấp thông tin chi tiết và hữu hiệu cho việc xác định phân loại DA ĐTC cho BĐKH và TTX.
Bước 1: Rà soát và xác định những DA ĐTC có liên quan đến BĐKH và TTX.
Trên cơ sở danh mục các DA đã được thu thập được từ bước chuẩn bị, tiến hành xác định những DA đóng góp vào hoạt động ứng phó BĐKH và TTX và xác định vốn ĐTC của DA cho thích ứng, giảm nhẹ BĐKH.
Bước 2: Xếp DA theo nhiệm vụ chiến lược về BĐKH và TTX. Các DA thích ứng, giảm nhẹ hoặc cả hai được chỉ ra ở bước 1 sẽ được xác định mã phân loại cụ thể tương ứng của DA và qua đó, DA sẽ được phân loại theo mã phân loại với NS ĐTC tương ứng theo các mục tiêu chính sách.
Bước 3: Kiểm tra chất lượng kết quả phân loại. Rà soát, đảm bảo quá trình phân loại căn cứ trên các dữ liệu, tài liệu cụ thể, đảm bảo chất lượng. Từ đó, tăng tính minh bạch và độ tin cậy của báo cáo.
Bước 4: Tổng hợp và lập báo cáo kết quả phân loại: Tổng hợp tình hình đầu tư và chi tiêu công cho BĐKH và TTX tại tỉnh. Trong đó làm rõ các nội dung như: đặc điểm của danh mục các DA và chương trình đầu tư cho BĐKH và TTX trong từng năm, cơ cấu ĐTC cho thích ứng và giảm nhẹ, tỷ lệ vốn ĐTC phân bổ cho những ưu tiên chính sách BĐKH và TTX so với mức ĐTC của tỉnh...
1.2.1.2. Khung phân tích
Từ các lý thuyết trên, nghiên cứu kế thừa sử dụng khung chẩn đoán đánh giá QLĐTC của Anand Rajaram và cộng sự (2010), Vũ Cương (2014) và tiếp cận theo các bước của chu trình quản lý CTDA ĐTC nhằm phù hợp với Luật ĐTC, tác giả xây dựng khung phân tích QLĐTC cấp tỉnh trong điều kiện BĐKH, tập trung nghiên cứu như sau:
Một là, Công tác lập kế hoạch ĐTC trong điều kiện BĐKH bao gồm: (i) đề xuất chủ trương ĐTC, QHKH ĐTC; (ii) lập, thẩm định và phê duyệt CTDA ĐTC; (iii) Phân bổ và giao kế hoạch ĐTC.
Hai là, Công tác tổ chức tổ chức và thực hiện ĐTC trong điều kiện BĐKH bao gồm: (i) quản lý đấu thầu; (ii) quản lý thực hiện thi công xây dựng công trình; (iii) điều chỉnh DA ĐTC; (iv) hoàn thành, bàn giao đưa DA ĐTC vào vận hành.
Ba là, công tác KTGS và đánh giá ĐTC trong điều kiện BĐKH.
Bốn là, công tác phân cấp và phối hợp QLĐTC trong điều kiện BĐKH.