CHƯƠNG 1: TỔNG QUAN CÁC CÔNG TRÌNH NGHIÊN CỨU VÀ PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU
2.2. Lý luận chung về quản lý đầu tư công cấp tỉnh trong điều kiện biến đổi khí hậu
2.2.1. Khái niệm, mục tiêu, nguyên tắc quản lý đầu tư công cấp tỉnh trong điều kiện biến đổi khí hậu
2.2.1.1. Khái niệm quản lý đầu tư công cấp tỉnh trong điều kiện biến đổi khí hậu
Ở Việt Nam, “Quản lý” có thể được hiểu theo nghĩa chung:
“Quản lý là quá trình lập kế hoạch, tổ chức, lãnh đạo, kiểm soát các nguồn lực và hoạt động của hệ thống XH nhằm đạt dược mục đích của hệ thống với hiệu lực và hiệu quả cao một cách bền vững trong điều kiện môi trường luôn biến động”. (Nguyễn Thị Ngọc Huyền và Cộng sự, 2017)
Trong hoạt động đầu tư, khái niệm “Quản lý” cũng được đề cập đến như sau:
“Quản lý đầu tư là sự tác động liên tục, có tổ chức, có định hướng mục tiêu vào quá trình đầu tư (bao gồm công tác chuẩn bị đầu tư, THĐT và vận hành kết quả đầu tư) và các yếu tố đầu tư bằng một hệ thống đồng bộ các biện pháp KTXH, tổ chức kỹ thuật và các biện pháp khác nhằm đạt được kết
quả, hiệu quả đầu tư và hiệu quả KTXH cao nhất trong điều kiện cụ thể xác định và trên cơ sở vận dụng sáng tạo những quy luật khách quan và quy luật đặc thù của đầu tư”. (Từ Quang Phương và Phạm Văn Hùng, 2013, tr.116) Hiện nay, QLĐTC được nhiều nghiên cứu đưa ra khái niệm và vẫn còn có số ít có kết luận khác nhau nhưng nhìn chung đều chỉ ra rằng QLĐTC là một hệ thống tổng thể quy trình khép kín từ xây dựng các định hướng đầu tư cho đến công tác thẩm định, lựa chọn, tiến hành xây dựng NS, triển khai thực hiện và đánh giá các DA cụ thể làm cho ĐTC đạt được hiệu quả và liệu lực, từ đó mang lại hiệu quả KTXH. Hiện nay, vấn đề phân cấp quản lý nói chung và QLĐTC nói riêng luôn được tăng cường phân cấp cho các ĐP được thể hiện ở nhiều văn bản khác nhau như Luật NSNN, Luật Đầu tư, Luật ĐTC, Luật tổ chức Chính quyền ĐP, …và nhiều Luật, Nghị định, Thông tư khác.
Qua đó, giúp ĐP có thể phát huy tính năng động, tự chủ, tự chịu trách nhiệm, nâng cao hiệu lực, hiêu quả QLNN phục vụ ngày càng tốt hơn các nhu cầu và lợi ích của người dân, thúc đẩy PTBV KTXH của ĐP (Đàm Văn Nhuệ và cộng sự, 2015).
CQĐP cấp tỉnh thực hiện chức năng QLNN ở ĐP theo phân cấp quản lý. Nhìn chung, chức năng QLĐTC ở ĐP tương tự như chức năng QLĐTC ở TW, tuy nhiên về phạm vi, giới hạn có sự thu hẹp hay mở rộng chịu chi phối bởi mức độ phân cấp, phân quyền và ủy quyền của chính phủ cho cấp tỉnh. Theo đó, QLĐTC cấp tỉnh trong điều kiện BĐKH là việc thực hiện quản lý các hoạt động ĐTC trong điều kiện BĐKH trên địa bàn tỉnh theo sự phân cấp quản lý. Vì vậy, trong phạm vi nghiên cứu của luận án tiếp cận theo khái niệm:
“QLĐTC cấp tỉnh trong điều kiện BĐKH là sự tác động liên tục, có tổ chức, có định hướng mục tiêu vào quá trình ĐTC thích ứng với BĐKH trên địa bàn tỉnh theo một hệ thống tổng thể từ việc hình thành định hướng ĐTC thích ứng với BĐKH; cho đến lập, thẩm định, quyết định CTDA ĐTC thích ứng với BĐKH; triển khai thực hiện;
quản lý sử dụng và theo dõi đánh giá, kiểm tra, thanh tra kế hoạch, CTDA ĐTC, nhằm đảm bảo kết quả, hiệu quả và hiệu lực của ĐTC, qua đó đảm bảo được hiệu quả KTXH của tỉnh”.
2.2.1.2. Mục tiêu của quản lý đầu tư công cấp tỉnh trong điều kiện biến đổi khí hậu
Ở các nước thu nhập thấp, việc tập trung đầu tư vào phát triển CSHT kỹ thuật và hạ tầng XH với việc tăng quy mô ĐTC là yêu cầu tất yếu (Vũ Thành Tự Anh, 2018). Tuy nhiên, hiện tượng hiệu quả toàn XH ngày càng thấp xuất phát từ nguyên nhân từ việc phân cấp quá mức cho CQĐP, trong khi năng lực QLĐTC cấp tỉnh lại yếu kém, nhất là trong bối cảnh luôn có nhiều thay đổi tiêu cực, nhất là ảnh hưởng của BĐKH. Hơn nữa, khả năng tự đáp ứng được nguồn vốn cho nhu cầu ĐTPT nói chung
và nhu cầu ĐTC trong điều kiện BĐKH trên địa bàn tỉnh còn nhiều hạn chế, phần lớn phụ thuộc hỗ trợ từ NSTW cho ĐP. Vì vậy, cần làm tốt công tác QLĐTC cấp tỉnh là rất cần thiết để có thể đảm bảo các DA ĐTC ở ĐP thực hiện đúng kế hoạch, kiểm soát, giảm thiểu các hiện tượng tiêu cực, tránh thất thoát, lãng phí trong việc sử dụng nguồn vốn ĐTC trên địa bàn tỉnh. Với các định hướng phân cấp về chức năng QLĐTC cho cấp tỉnh, QLĐTC cấp tỉnh trong điều kiện BĐKH hướng đến những mục tiêu cơ bản như sau:
Một là, QLĐTC cấp tỉnh nhằm giúp đạt được các mục tiêu kế hoạch phát triển KTXH của tỉnh trong mỗi giai đoạn. Trong thời kỳ hiện nay, đầu tư nói chung và ĐTC
ở ĐP nói riêng nhằm hướng đến thực hiện kế hoạch phát triển KTXH của ĐP theo định hướng của đất nước; thúc đẩy chuyển dịch CCKT, ổn định TTKT ĐP; nâng cao chất lượng cuộc sống người dân, góp phần đảm bảo nền kinh tế tỉnh PTBV gắn liền với ANQP ở ĐP.
Hai là, QLĐTC cấp tỉnh trong điều kiện BĐKH nhằm giúp các nguồn lực ở ĐP được huy động tốt và sử dụng một có hiệu quả. Các hoạt động ĐTC ứng phó, thích ứng với BĐKH ở tỉnh tiêu tốn nhiều nguồn lực được huy động, bao gồm các nguồn vốn trong và ngoài nước, vốn nhà nước và tư nhân, vốn bằng tiền hoặc hiện vật. Để việc sử dụng các nguồn lực trở nên hơp lý, tiết kiệm và khai thác có hiệu quả, hạn chế tổn hại đến môi trường sinh thái, ngăn ngừa mọi hành vi tham ô, lãng phí trong sử dụng vốn ĐTC thì cần phải có sự quản lý chung.
Ba là, QLĐTC cấp tỉnh trong điều kiện BĐKH nhằm giúp các hoạt động ĐTC ứng phó, thích ứng với BĐKH trên địa bàn tỉnh pháp luật và đảm bảo các yêu cầu luận chứng về kinh tế - kỹ thuật.
2.2.1.3. Các nguyên tắc chủ yếu của quản lý đầu tư công cấp tỉnh trong điều kiện biến đổi khí hậu
Đặc điểm đầu tư nói chung và ĐTC cấp tỉnh trong điều kiện BĐKH có tính đa dạng và phức tạp, các đặc điểm này tác động và chi phối đến sự vận động của vốn ĐTC ứng phó, thích ứng với BĐKH ở ĐP, nên đòi hỏi cần phải có cách thức tổ chức quản lý và phân bổ vốn ĐTC thật hợp lý nhằm đảm bảo hiệu quả ĐTC. Do đó, công tác QLĐTC cấp tỉnh trong điều kiện BĐKH cần tuân thủ các nguyên tắc, biện pháp và trình tự quản lý dựa trên các nguyên tắc QLĐTC và vận dụng phù hợp với đặc điểm của ĐTC trong điều kiện BĐKH ở ĐP.
Trước tiên, QLĐTC cấp tỉnh trong điều kiện BĐKH cần phải đảm bảo vốn ĐTC ứng phó, thích ứng với BĐKH trên địa bàn tỉnh được quản lý và sử dụng đúng pháp luật quy định. Việc quản lý và sử dụng vốn ĐTC ở ĐP cần có sự phân định rõ
ràng chức năng, nhiệm vụ của các cơ quan có thẩm quyền quyết định, cấp giấy phép đầu tư, chủ đầu tư, các tổ chức tư vấn, cung ứng thiết bị vật tư, đơn vị thi công,...
Hai là, QLĐTC cấp tỉnh trong điều kiện BĐKH phải gắng và tương thích với kế hoạch PTBV KTXH của tỉnh giai đoạn 05 năm và quy hoạch khác có liên quan theo quy định của pháp luật về quy hoạch. Mục tiêu chính là nhằm hình thành các năng lực về sản xuất và cũng như phục vụ của nền KTXH thích ứng với BĐKH dựa trên nguồn lực của nhà nước là chủ yếu. Việc triển khai thực hiện các CTDA ĐTC ứng phó, thích ứng với BĐKH chính là việc cụ thể hóa, hiện thực hóa các chiến lược, kế hoạch ĐTC ứng phó, thích ứng với BĐKH trên địa bàn tỉnh đã được phê duyệt.
Ba là, QLĐTC cấp tỉnh trong điều kiện BĐKH phải đảm bảo thực hiện đúng trách nhiệm và quyền hạn của các cơ quan QLNN, các tổ chức, cá nhân liên quan đến quản lý và sử dụng vốn ĐTC ứng phó, thích ứng với BĐKH ở ĐP. Cần có sự thống nhất phù hợp giữa chức năng QLNN với sự phân cấp QLĐTC ở CQĐP. Sự phân cấp QLĐTC nhằm giúp phát huy năng lực và quyền chủ động của ĐP. Ngoài ra, cần phân định rõ ràng quyên và nghĩa vụ của các tổ chức, cá nhân có liên quan đến ĐTC ở ĐP.
Bốn là, quản lý việc sử dụng vốn ĐTC cấp tỉnh trong điều kiện BĐKH theo đúng quy định của mỗi nguồn vốn; hạn chế thiếu tập trung và nhất quán trong đầu tư;
tránh thất thoát, lãng phí. Cũng theo nguyên tắc này, để vốn ĐTC được ưu tiên tập trung cho các CTDA ĐTC ứng phó, thích ứng với BĐKH trọng tâm, trọng điểm của nhà nước, trong công các QLĐTC ở ĐP cần có các tiêu chí rỏ ràng để ưu tiên bố trí phù hợp cho các DA ĐTC. Việc sắp xếp bố trí này phụ thuộc rất nhiều vào yêu cầu, điều kiện cũng như mục tiêu PTBV KTXH thích ứng với BĐKH của ĐP trong từng thời kỳ.
Ngoài ra, trong QLĐTC cần đảm bảo tiến độ cấp phát vốn ĐTC phải đúng với tiến độ thi công thực hiện DA, điều này có thể được đảm bảo khi tránh xuất hiện các công trình chờ vốn hoặc vốn chờ công trình. Ngoài ra, việc phân bổ vốn ĐTC cũng cần triển khai triệt để đối với từng CTDA ĐTC. Qua đó, kịp thời đưa các CTDA ĐTC này đi vào vận hành khai thác, phát huy hiệu quả của nguồn vốn ĐTC. Tuy nhiên, cũng cần tránh các tình trạng cấp phát vốn ĐTC bình quân hay nhỏ giọt.
Năm là, QLĐTC cấp tỉnh trong điều kiện BĐKH phải đảm bảo các hoạt động ĐTC ứng phó, thích ứng với BĐKH ở ĐP được rõ ràng, minh bạch. Công khai, minh bạch nhằm đảm bảo cơ chế “dân biết, dân bàn, dân kiểm tra” trong QLĐTC ở ĐP.
Sáu là, Hỗ trợ đầu tư tư nhân tham gia trực tiếp hoặc hơp tác công - tư vào DA KCHT KTXH thích ứng với BĐKH và cung cấp dịch vụ công ở ĐP. Để có thể đa dạng hóa các hình thức ĐTC thích ứng với BĐKH ở ĐP trong điều kiện giới hạn về nguồn vốn nhà nước, CQĐP với nhiều chính sách khác nhau có thể tạo điều kiện cho các tổ
chức, cá nhân trực tiếp đầu tư hoặc góp vốn vào các DA ĐTC theo nhiều hình thức, khuyến khích các nhà đầu tư bỏ VĐT đề nhận quyền kinh doanh, khai thác lợi ích từ các DA ĐTC khi có điều kiện. Tuy nhiên, trong QLĐTC ở ĐP cần lưu ý rằng trong các DA ĐTC thì nguồn lực đầu tư vẫn phải chủ yếu là của nhà nước đóng vai trò định hướng, dẫn dắt.
2.2.1.4. Cơ chế quản lý đầu tư công cấp tỉnh trong điều kiện biến đổi khí hậu
ĐTC cấp tỉnh trong điều kiện BĐKH chủ yếu tập trung đầu tư vào hạ tầng kinh tế và XH thích ứng với BĐKH ở tỉnh nên trong công tác QLĐTC cấp tỉnh trong điều kiện BĐKH cần phải tính đến hiệu quả gián tiếp, liên đới, hiệu quả ngoại biên có tác động rộng lớn ngoài phạm vi của DA ĐTC. CQĐP thực hiện công tác QLĐTC trên địa bàn tỉnh dựa vào pháp luật, các quy định hành chính có tính bắt buộc và kết hợp linh hoạt hoạt với các biện pháp kinh tế thông qua các chính sách đầu tư.
ĐTC nói chung và ĐTC cấp tỉnh trong điều kiện BĐKH là một điển hình trong quan hệ ủy thác – đại diện hay còn gọi là quan hệ người chủ - người thừa hành. Hệ thống QLĐTC nói chung và QLĐTC cấp tỉnh trong điều kiện BĐKH cũng đều được hình dung như một chuổi các mối quan hệ ủy thác – đại diện khi đề cập nghiên cứu.
Về lý thuyết, Cơ chế QLĐTC cấp tỉnh trong điều kiện BĐKH bao gồm 2 nhóm cơ chế theo 2 giai đoạn của ĐTC: cơ chế phân bổ và cơ chế thực hiện ĐTC. Bên cạnh đó, nhóm cơ chế giám sát quá trình ĐTC cũng rất quan trọng trong việc đảm bảo ĐTC có hiệu quả và hiệu lực.
a) Cơ chế phân bổ nguồn vốn đầu tư công thích ứng với biến đổi khí hậu
Trong mối quan hệ ủy thác, CQĐP các cấp có ưu thế thông tin hơn người dân về những vấn đề có liên quan đến xác định các DA ĐTC. Cách giải quyết chính là tăng cường phân quyền quản lý giúp cho các nguồn lực được phân bổ tối ưu và người dân nắm bắt dễ dàng.
Công tác phân bổ và giao kế hoạch vốn ĐTC ở các ĐP sẽ khác nhau tùy thuộc vào đặc điểm KTXH của tỉnh cũng như các ĐP cấp dưới tỉnh theo những nguyên tắc, tiêu chí và hạn mức phân bổ vốn ĐTC, nhất là cụ để đối với với các ngành, lĩnh vực và các DA ĐTC. Trong phân quyền ĐTC cho ĐP các cấp cũng cần phù hợp với khả năng thu NS của ĐP, CQĐP sẽ có trách nhiệm nhiều hơn trong kiểm soát rủi ro khi có đóng góp nhiều cho các DA ĐTC thuộc ĐP mình quản lý.
b) Cơ chế thực hiện đầu tư công cấp tỉnh trong điều kiện biến đổi khí hậu
Các DA ĐTC sẽ được CQĐP chọn loại hình thức sở hữu nào khi các DA ĐTC đã được quyết định. Thông thường có hai hình thức được lựa chọn bao gồm: (i) vốn chủ sở hữu DA do Nhà nước nắm hoàn toàn và thuê DN làm; (ii) Nhà nước kết hợp với tư nhân. Việc lựa chọn hình thức nào phải dựa vào tính đặc thù của DA ĐTC, phù hợp với điều kiện ĐP nơi mà DA ĐTC phát huy tác dụng.
c) Cơ chế giám sát quá trình đầu tư công cấp tỉnh trong điều kiện biến đổi khí hậu
Giám sát quá trình ĐTC có vai trò quan trọng bên cạnh khâu phân bổ vốn ĐTC và thực hiện ĐTC nhằm giúp đầu tư công có chất lượng. Để công tác giám sát ĐTC có hiệu quả cao, cần đảm bảo một qui trình thật sự minh bạch, công khai từ phân bổ đến thực hiện ĐTC. Qua đó, nâng cao khả năng giám sát của người dân (báo chí, các chuyên gia độc lập) về hành vi của các bên thừa hưởng.