CHƯƠNG 1: TỔNG QUAN CÁC CÔNG TRÌNH NGHIÊN CỨU VÀ PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU
2.2. Lý luận chung về quản lý đầu tư công cấp tỉnh trong điều kiện biến đổi khí hậu
2.2.2. Nội dung quản lý đầu tư công cấp tỉnh trong điều kiện biến đổi khí hậu
Ngày nay, trong bối cảnh thế giới toàn cầu hóa về kinh tế, nhiều yếu tố rủi ro và không chắc chắn xảy ra sẽ ảnh hưởng và đặc ra nhiều thách thức đối với công tác QLĐT nói chung và QLĐTC nói riêng. Trong đó, sự không chắc chắn sẽ là một thành phần quan trọng trực tiếp ảnh hưởng đến mọi hoạt động của QLĐTC, đặc biệt là sự không chắc chắn về khả năng tài chính và sự sẳn có của các nguồn lực đáp ứng cho nhu cầu ĐTC. Một yếu tố khác cũng được cả thế giới quan tâm không chỉ riêng có Việt Nam, đó là yếu tố BĐKH. Mặc dù trong thực tế, các biểu hiện của BĐKH đã nghiên cứu và nhận biết các tác động của nó trên phạm vi toàn cầu, nhưng phạm vi và mức độ ảnh hưởng cụ thể vẫn chưa xác định chính xác trong các khoảng thời gian, nhất là trong tương lai có thể kế đến như: cường độ, thời gian, vùng phủ sóng địa lý và tần suất các hiện tượng cực đoan trong tương lai hiện vẫn đang ở rất nguy cơ cao, đặc biệt là việc xác định ở cấp ĐP (Tỉnh).
Nghiên cứu của luận án phân tích BĐKH ảnh hưởng và đặt ra các thách thức đối với quá trình thực hiện hoạt động ĐTC như thế nào, QLĐTC cần phải được cấu trúc, tái cấu trúc thế nào để có thể thực hiện tốt trong bối cảnh có nhiều biến đổi không chắc chắn trong tương lai của BĐKH. Sự không chắc chắn của BĐKH biểu hiện ở các hiện tượng về nhiệt độ và lượng mưa cũng như sự tương tác giữa chúng, có nhiều khả năng trong tương lai các biểu hiện này được đánh giá thấp (không tới) hoặc đánh giá quá cao (trừ hao) ở các giai đoạn khác nhau trong thế kỷ tiếp theo. Với các kịch bản về tốc độ xảy ra các sự kiện liên quan đến BĐKH, các quốc gia nói chung, Việt Nam nói riêng có thể sẽ tìm cách tiến hành quá trình “thích nghi sớm hoặc quá mức”; họ có thể trì hoản hoặc không có biện pháp thích ứng,…
Luận án không nghiên cứu sâu các hiện tượng môi trường thay đổi của khí hậu hoặc bất kỳ biện pháp thích ứng cụ thể nào trong điều kiện mới. BĐKH đóng vai trò là một ví dụ có liên quan về sự không chắc chắc sẽ tác động đáng kể đến ĐTC và các vấn đề đầu tư liên ngành, đặc biệt làm nổi bật những thách thức đối với QLĐTC trong điều kiện không chắc chắn ở tương lai. Do vậy, khung phân tích QLĐTC cấp tỉnh trong điều kiện BĐKH được dựa trên khung phân tích của (Anand Rajaram và cộng sự, 2010; Anand Rajaram và and Jonas Frank, 2014) và các văn bản pháp lý về ĐTC của Việt Nam, lồng ghép vào đó các thách thức của BĐKH đặt ra trong từng khâu của chu trình quản lý. Trên cơ sở các khái niệm về quản lý và QLĐTC cấp tỉnh trong điều kiện BĐKH đã dược nêu ở mục 2.2.1, QLĐTC cấp tỉnh trong điều kiện BĐKH theo chức năng quản lý bao gồm những nội dung cơ bản sau:
2.2.2.1. Công tác lập kế hoạch đầu tư công cấp tỉnh trong điều kiện biến đổi khí hậu
Lập kế hoạch ĐTC thích ứng với BĐKH ở ĐP là một phần trong kế hoạch phát triển KTXH thích ứng với BĐKH của tỉnh, công tác tác này thể hiện việc sắp xếp, bố trí, cân đối các nguồn lực được huy động ở ĐP vào hoạt động ĐTC và các giải pháp triển khai thực hiện các CTDA ĐTC ứng phó, thích ứng với BĐKH trên địa bàn tỉnh.
Trong nội dung này, bao gồm các công việc liên quan đến xây dựng định hướng ĐTC trong điều kiện BĐKH ở ĐP (xác định chủ trương, QHKH ĐTC thích ứng với BĐKH
ở tỉnh); công tác lập, thẩm định và phê duyệt CTDA ĐTC thích ứng với BĐKH ở ĐP;
công tác phân bổ và giao kế hoạch vốn ĐTC thích ứng với BĐKH trên địa bàn tỉnh.
a) Đề xuất chủ trương đầu tư, quy hoạch, kế hoạch đầu tư công cấp tỉnh trong điều kiện biến đổi khí hậu
Chủ trương đầu tư các CTDA ĐTC thích ứng với BĐKH ở tỉnh khi được nghiên cứu đề xuất thường căn cứ dựa trên chiến lược, QHKH phát triển KTXH của tỉnh theo
từng thời kỳ và được phê duyệt bởi cấp có thẩm quyền. Bên cạnh đó, chủ trương đầu tư của tỉnh cũng phải phù hợp với khả năng cân đối nguồn vốn ĐTC ở tỉnh và khả năng huy động các nguồn vốn khác đối với CTDA sử dụng nhiều nguồn vốn, tình hình triển khai thực hiện các DA ĐTC còn dang dở….Đây được xem là bước sàng lọc sơ bộ đánh giá lựa chọn các ý tưởng về ĐTC với mục đích nhằm đảm bảo tính phù hợp của các ý tưởng về ĐTC so với các định hướng chiến lược của tỉnh.
Đối với hoạt động đầu tư nói chung và ĐTC trong điều kiện BĐKH nói riêng thì công tác lập kế hoạch đầu tư phải được tiến hành trước và là tiền đề cho sự thành bại của các bước sau. Sai lầm trong lập kế hoạch ĐTC sẽ dẫn đến sai lầm trong quá trình triển khai, THĐT, điều này dẫn đến tình trạng thất thoát, lãng phí, và sử dụng không hiệu quả VĐT. Do đó cần phải nhận thức được tầm quan trọng và tập trung đầu tư thích đáng đối với công tác lập, phê duyệt kế hoạch ĐTC trong điều kiện BĐKH của tỉnh. Ngoài việc phải đảm bảo phù hợp và tuân thủ các mục tiêu chiến lược, kế hoạch phát KTXH của tỉnh, các quy hoạch đã được phê duyệt, thì kế hoạch ĐTC trong điều kiện BĐKH của tỉnh cũng cần đảm bảo ưu tiên hợp lý đầu tư cho các ngành, lĩnh vực thích ứng với BĐKH mà tỉnh cần tập trung nhằm thực hiện các mục tiêu chiến lược và chính sách phát triển trong từng thời kỳ dựa trên các căn cứ về nguyên tắc, tiêu chí và định mức phân bổ VĐT.
Đối với kế hoạch ĐTC trong điều kiện BĐKH trung hạn và kể cả hằng năm cần phải có đánh giá tình hình và kết quả thực hiện kế hoạch phát triển KTXH giai đoạn 05 năm và kế hoạch ĐTC trung hạn của giai đoạn trước đó của tỉnh cũng như định hướng kế hoạch ĐTC trung hạn của giai đoạn tiếp theo. Từ đó, đưa ra định hướng phát triển và cân đối các nguồn lực, cơ cấu vốn theo ngành, lĩnh vực…
Nhìn chung, công tác đề xuất chủ trương đầu tư, QHKH ĐTC trong điều kiện BĐKH của tỉnh là bước đầu tiên trong khung QLĐTC, nhiệm vụ trong bước này nhằm bước đầu sàng lọc sơ bộ các ý tưởng về ĐTC thích ứng với BĐKH tại tỉnh với mục đích đảm bảo tính phù hợp với các định hướng, mục tiêu, QHKH phát triển KTXH của ĐP, khả năng cân đối thu chi của NSĐP, cũng như thực trạng triển khai các DA ĐTC thích ứng với BĐKH bằng nguồn vốn NSĐP. Yêu cầu này cũng đã được nêu trong Luật ĐTC năm 2014. Các điều kiện tối thiểu cần phải đảm bảo của khâu này trong QLĐTC nếu được làm tốt sẽ giúp các bước sau trong chu trình quản lý tiết kiệm được thời gian và các nguồn lực ở ĐP. Trong thực tế, việc điều chỉnh quy hoạch trong lương lai đã được lập là rất cần thiết để kết hợp với những điều kiện không chắc chắn liên quan đến BĐKH. Và điều này phụ thuộc vào những người hoạch định hay người có thẩm quyền ra quyết định. Trường hợp họ quá ngại với rủi ro, vì vậy có thể dẫn đến sự điều chỉnh quá mức của quy hoạch để dự phòng các trường rủi ro có thể xảy ra (thừa
còn hơn thiếu) nên dẫn có các nguồn lực được huy động quá mức. Ngược lại, với sự lạc quan thái quá và thiếu khách quan trong tương lai có thể dẫn đến không có hành động kịp thời hoặc thích hợp, không chỉ làm thiệt hại về tài sản mà còn gây thiệt hại đến tính mạng con người một khi có sự thay đổi tiêu cực từ BĐKH.
b) Lập, thẩm định và phê duyệt chương trình, dự án đầu tư công thích ứng với biến đổi khí hậu
Sau khi chủ trương đầu tư, QHKH ĐTC thích ứng với BĐKH của tỉnh được thông qua, công tác lập CTDA ĐTC thích ứng với BĐKH được tiến hành bởi các cơ quan được giao nhiệm vụ quản lý. Công tác lập CTDA ĐTC thích ứng với BĐKH phải đúng với pháp luật về QLĐT và xây dựng (Luật Xây dựng và các văn bản pháp lý hướng dẫn thi hành). Ở ĐP, công tác thẩm định CTDA ĐTC được cơ quan quản lý chuyên môn là sở KH&ĐT tổ chức, sau đó trình chủ tịch UBND tỉnh phê duyệt. Luật ĐTC cũng qui định rõ ở cấp tỉnh, UBND tỉnh là đơn vị tổ chức thẩm định chương trình ĐTC, còn cơ quan chủ quản tổ chức thẩm định các DA ĐTC. Thông qua công tác thẩm định DA ĐTC (đánh giá khả thi, trước đó là đánh giá tiền khả thi) giúp xác định giá trị thực của DA trên cơ sở so sánh với các tiêu chuẩn chấp nhận DA hoặc với các DA thay thế khác. Giá trị thực của DA được thể hiện ở những tính chất như “tính pháp lý, tính hợp lý, tính thực tiễn và tính hiệu quả”.
Các chủ trương ĐTC thích ứng với BĐKH ở ĐP sau khi được phê duyệt bởi các cấp có thẩm quyền, các CTDA ĐTC thích ứng với BĐKH sẽ được lập bởi các cơ quan chức năng phụ trách. Kết quả của bước này tạo tiền đề cho sự thành bại của các bước kế tiếp. Do vậy, các CTDA ĐTC thích ứng với BĐKH cần phải được đánh giá qua một quy trình và quy chuẩn đầy đủ và nghiêm ngặt, thông qua đánh giá tiền khả thi và đánh giá khả thi để xác định tính khả thi của CTDA ĐTC, lợi ích tổng thể của cộng đồng phải được ưu tiên. Cần “thận trọng” trong việc thúc đẩy lồng ghép BĐKH vào công tác lập CTDA ĐTC. Tránh việc các ĐP có nhiều chính sách khuyến khích “đối phó” với BĐKH quá mức, nhất là các công trình, DA có quy mô lớn và lâu năm như cầu, đường,…thì nguy cơ BĐKH có thể sẽ diễn ra không như các kịch bản dự kiến ban đầu.
Lợi ích chung XH bị giảm do các hợp phần đầu tư thích ứng là quá cao, không tương xứng.
Mặt khác, để đảm bảo tính khách quan của hoạt động thẩm định DA ĐTC, nhất là trong trường hợp các DA ĐTC lớn và chính do cơ quan thực hiện tự thẩm định, cần được tiến hành đánh giá độc lập và thậm chí thuê tư vấn độc lập để thẩm định đối với các DA ĐTC thích ứng với BĐKH. Việc tham vấn với các chuyên gia, thậm chí kinh nghiệm từ các quốc gia về QLĐTC trong điều kiện BĐKH có thể sẽ mất nhiều thời gian và tốn nhiều chi phí hơn nhưng đổi lại sẽ có được nhiều thông tin
đáng tin cậy và có nhiều giải pháp lựa chọn phục vụ tốt trong quá trình đánh giá các CTDA ĐTC thích ứng với BĐKH ở ĐP.
DA ĐTC thích ứng với BĐKH là một bộ phận của kế hoạch ĐTC tổng thể, kế hoạch ĐTC tổng thể lại là một bộ phận của kế hoạch phát triển KTXH 5 năm, hàng năm của tỉnh. Do vậy, việc lựa chọn và lập NS cho DA ĐTC thích ứng với BĐKH cũng phải thực hiện cùng với và thông qua kế hoạch phát triển KTXH 5 năm, hàng năm của tỉnh, đặc biệt là phải phù hợp với chu kỳ NS chung của tỉnh. Việc lựa chọn được DA ĐTC tốt sẽ giúp cho ĐTC ở tỉnh có hiệu quả. Bên cạnh đó, chất lượng của hoạt động quản lý và bảo trì tài sản hình thành từ các công trình, DA ĐTC cũng sẽ giúp cho ĐTC ở tỉnh có hiệu quả. Chính vì vậy, cần phải điều chỉnh NS thường xuyên cho phù hợp và phản ánh đúng những khoản chi mới phát sinh trong từng thời kỳ do có nhiều sự biến đổi xảy ra trong tương lai, nhất là các yếu tố của BĐKH. Tuy nhiên, áp lực về NS chi cho các hoạt động đầu tư ứng phó, thích ứng với BĐKH là không hề nhỏ, các quy trình NS được thiết kế để phù hợp với các DA ĐTC được thực hiện đầy đủ ngay từ đầu với những giai đoạn cố định với chi phí dự kiến. Bởi vì việc thực hiện một lựa chọn thực sự có thể mất nhiều năm, nên không rõ ngân quỹ sẽ được phân bổ như thế nào và điều chỉnh ra sao nên dân đến có thể sẽ bị động. Các ngân quỹ dự phòng cũng sẽ được thiết lập và duy trì để đáp ứng cho các điều chỉnh nhưng đi kèm theo đó là nguy cơ chi phí cơ hội có thể sẽ tăng đáng kể và giảm chi tiêu trong các lĩnh vực XH mong muốn khác là điều có thể xảy ra.
c) Phân bổ và giao kế hoạch vốn đầu tư công
Việc phân bổ và giao kế hoạch vốn ĐTC thích ứng với BĐKH ở từng thời kỳ cần phải dựa trên các nguyên tắc, tiêu chí, định mức phân bổ vốn ĐTC ở tỉnh đã được duyệt. Bên cạnh đó, cần ưu tiên bố trí vốn cho các ngành, lĩnh vực, vùng lãnh thổ theo mục tiêu và định hướng phát triển của giai đoạn, không bố trí vốn cho CTDA không thuộc lĩnh vực ĐTC. Cần có sự quản lý tập trung, thống nhất về mục tiêu, cơ chế, chính sách. Ngoài ra, thực hiện phân cấp trong QLĐTC, tạo thế chủ động cho các cấp
ở ĐP hướng đến nâng cao HQĐT.
Ở tỉnh, công tác bố trí kế hoạch vốn ĐTC thích ứng với BĐKH được tiến hành như sau: (i) phân bổ dự toán NSĐP: được tiến hành từ cấp tỉnh xuống cấp huyện sau đó cấp huyện lại phân bổ xuống cấp xã theo các quy định của Nhà nước; (ii) tổng hợp dự toán NSĐP được tổng hợp từ cấp huyện, xã lên sau đó báo cáo lên các sở liên quan (sở KH&ĐT, sở Tài chính) xem xét, cấp sở có nhiệm vụ trình lên UBND tỉnh, HĐND tỉnh; (iii) điều chỉnh dự toán phân bổ dự toán NSĐP trên cơ sở tình hình thực tế về cân đối thu chi NSĐP, các mục tiêu phát triển KTXH thích ứng với BĐKH của ĐP và tình
hình triển khai các DA, UBND tỉnh, HĐND tỉnh và các sở, ban ngành liên quan sẽ xem xét để điều chỉnh dự toán phân bổ NSĐP cho năm kế hoạch.
2.2.2.2. Công tác tổ chức và quản lý thực hiện đầu tư công cấp tỉnh trong điều kiện biến đổi khí hậu
ĐTC cấp tỉnh trong điều kiện BĐKH do CQĐP cấp tỉnh quản lý là chủ yếu, trong quy trình ĐTC thì Nhà nước quản lý tất cả các khâu từ hoạch định nhu cầu ĐTC, tiến hành lập và thẩm định kế hoạch phân bổ vốn ĐTC, rồi đến thực hiện ĐTC, vận hành kết quả ĐTC. Do đó, trong quá trình tổ chức và quản lý thực hiện ĐTC trên địa bàn tỉnh luôn gắn với vai trò QLNN của ĐP về ĐTC theo quy định của pháp luật như:
Tổ chức triển khai thực hiện các văn bản quy phạm pháp luật về ĐTC tại ĐP; xây dựng và tổ chức thực hiện các chương trình, kế hoạch, ..., chính sách về ĐTC thích ứng với BĐKH ở ĐP; xử lý vi phạm, giải quyết khiếu nại, tố cáo của tổ chức, cá nhân liên quan đến hoạt động ĐTC trên địa bàn tỉnh.
Công tác quản lý hoạt động ĐTC theo QHKH ĐTC thích ứng với BĐKH trên địa bàn tỉnh: các cơ quan chức năng như sở Tài chính, Sở KH&ĐT và các cơ quan ban ngành liên quan được sự phân công nhiệm vụ kiểm tra sự tuân thủ các hoạt động đầu tư nhằm để kiểm soát sự tuân thủ theo các quy hoạch (phát triển KTXH, ngành và xây dựng) thích ứng với BĐKH đã được duyệt theo từng thời kỳ của tỉnh.
Công tác quản lý các DA ĐTC thích ứng với BĐKH trên địa bàn tỉnh. Đối với công tác này sẽ do cơ quan QLNN quản lý tất cả các khâu bao gồm từ việc xây dựng chủ trương đầu tư, lập, phê duyệt, ra quyết định đầu tư,.. thi công xây lắp cho đến hoàn thành bàn giao đi vào hoạt động.
Đối với từng nhiệm vụ, cần có những hướng dẫn chi tiết trong việc triển khai thực hiện DA ĐTC thích ứng với BĐKH trên địa bàn tỉnh. Triển khai thực hiện DA ĐTC này sẽ thuận lợi và đạt kết quả cao phụ thuộc vào nhiều yếu tố như: (i) lựa chọn đúng DA ĐTC tốt; (ii) mức độ chính xác của ngân sách DA ĐTC được lập; (iii) chuẩn bị các điều kiện cần về năng lực quản lý tài chính, bộ máy tổ chức và con người; (iv) dự kiến mua sắm máy móc, vật tư; …. Ngoài ra, trong quá trình triển khai thực hiện DA ĐTC, có thể sẽ xuất hiện nhiều tình huống thay đổi so với dự kiến ban đầu, đặc biệt trong điều kiện ảnh hưởng của BĐKH sẽ ảnh hưởng đến thiết kế của DA, tiến độ và chi phí của DA. Do đó, trong quản lý thực hiện cần có sự điều chỉnh linh hoạt nhất định mới có thể khắc phục được các tình huống xấu xảy ra. Vì vậy, cần làm tốt các công tác ở các khâu phía trước từ khâu thẩm định, lựa chọn, ký kết hợp đồng mua sắm, lập kế hoạch và chuẩn bị các điều kiện cần thiết để triển khai DA.