CHƯƠNG 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI XUẤT KHẨU LAO ĐỘNG
1.2 Quản lý nhà nước về XKLĐ
Quản lý nhà nước là lĩnh vực quản lý vĩ mô được thực hiện bởi bộ máy nhà nước với đặc trưng là “quyền lực công” hay nói cách khác đó là hoạt động của Nhà nước quản lý xã hội. Nó thể hiện khả năng mà xã hội có thể sử dụng để tổ chức và điều chỉnh cuộc sống của mình. Quản lý nhà nước biểu hiện trước hết ở những tác động có ý thức vào các quá trình phát triển của xã
15
hội, vào nhận thức của con người, buộc mọi người phải suy nghĩ và hành động theo hướng mục tiêu xác định.
Như vậy, quản lý nhà nước là hành động có tổ chức và bằng pháp quyền của bộ máy nhà nước (công quyền) để điều chỉnh các quá trình xã hội và hành vi của công dân, của mọi tổ chức xã hội và phát triển xã hội theo những mục tiêu tiến bộ xác định.
Từ đó có thể hiểu quản lý nhà nước về XKLĐ là sự tác động có tổ chức và điều chỉnh bằng quyền lực nhà nước đối với quá trình tổ chức thực hiện XKLĐ nhằm đạt những mục tiêu xác định. Ở nước ta, đó là những mục tiêu chiến lược và mục tiêu trước mắt về việc làm, giải quyết việc làm và đào tạo nghề đã đƣợc xác định trong các văn kiện của Đảng và trong chiến lƣợc phát triển kinh tế - xã hội của đất nước.
Trong điều kiện nền kinh tế chuyển sang vận hành theo cơ chế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, giải quyết việc làm không chỉ là trách nhiệm riêng của Nhà nước, mà còn là của các doanh nghiệp và toàn xã hội.
Trong bối cảnh đó, sự tồn tại và phát triển của giới thiệu việc làm là một yếu tố khách quan, xuất phát từ những đòi hỏi của nền kinh tế thị trường.
XKLĐ nếu không có sự quản lý của Nhà nước sẽ dẫn tới sự cạnh tranh không lành mạnh và thu phí vô tổ chức, gây thiệt hại về quyền lợi cho người lao động và người sử dụng lao động, vi phạm những vấn đề thuộc phạm trù đạo đức xã hội (nhƣ vấn đề phân biệt đối xử trong thực hiện giới thiệu việc làm, XKLĐ, giới thiệu việc làm các nghề cấm....), gây ảnh hưởng xấu đến sự công bằng và phát triển xã hội. Ngoài ra nếu không có sự quản lý của Nhà nước thì tình trạng phát triển vô tổ chức của các cơ sở giới thiệu việc làm, xuất khẩu có thể dẫn tới những rối loạn trong hoạt động của nền kinh tế.
Vì vậy, quản lý nhà nước về XKLĐ là một tất yếu khách quan, xuất phát từ yêu cầu của thực tiễn. Hơn nữa, chính sự tồn tại của quản lý nhà nước
16
về XKLĐ sẽ góp phần thúc đẩy các mối quan hệ lao động phát triển lành mạnh, hạn chế và xóa bỏ tiêu cực, thúc đẩy hoàn thiện thị trường XKLĐ, tạo ra nhiều công ăn việc làm hơn cho người lao động thông qua các chính sách và chương trình kinh tế - xã hội.
QLNN về XKLĐ thực hiện thông qua các quy định của Bộ Luật Lao động, các Nghị định của Chính phủ; Thông tƣ, Quyết định của Bộ Lao động – Thương Binh và Xã hội và các cơ quan liên quan (Bộ Y tế, Bộ Ngoại giao, Ngân Hàng…).
1.2.2 Nguyên tắc QLNN về XKLĐ
Đảm bảo thực hiện những mục tiêu và nhiệm vụ chính trị của Nhà nước Hoạt động quản lý nhà nước là hoạt động thông qua bộ máy nhà nước, nhằm thực hiện những mục tiêu xác định. Do đó, quản lý nhà nước về giới thiệu việc làm phải đảm bảo thực hiện những mục tiêu và nhiệm vụ kinh tế xã hội của nhà nước về các vấn đề lao động – việc làm. Các vấn đề này bao gồm:
- Thực hiện những mục tiêu, nhiệm vụ và kế hoạch dài hạn (thường trong khoảng 5 năm, 10 năm hoặc tầm nhìn dài hơn).
- Thực hiện những mực tiêu, nhiệm vụ cụ thể trong từng thời kỳ.
Ở nước ta, đó là những mục tiêu và nhiệm vụ kinh tế - xã hội được xác định rừ trong cỏc văn kiện của Đảng và chiến lƣợc phỏt triển kinh tế - xó hội của Nhà nước, được cụ thể hóa trong các kế hoạch và chiến lược thực hiện của Bộ Lao động – Thương binh và Xã hội.
Đảm bảo thực hiện kết hợp quản lý theo ngành, liên ngành, địa phương và lãnh thổ.
XKLĐ là một trong những vấn đề thuộc lĩnh vực lao động – xã hội, do đó, quản lý nhà nước về giới thiệu việc làm là nhiệm vụ của ngành Lao động – Thương binh và Xã hội.
17
Bộ Lao động – Thương binh và Xã hội thực hiện quả lý nhà nước về XKLĐ thông qua các cơ quan chức năng của mình, tức là thông qua các Vụ chức năng ở cấp Trung ương, thông qua Sở Lao động – Thương binh và Xã hội ở cấp tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ƣơng và Phòng Lao động – Thương binh và Xã hội ở cấp quận, huyện, thị, thành phố trực thuộc tỉnh.
Ngành Lao động – Thương binh và Xã hội quản lý theo ngành dọc, chịu trách nhiệm về chuyên môn đối với hoạt động của các Trung tâm XKLĐ và giới thiệu việc làm, đƣa ra các cơ chế, chính sách, văn bản, quy định mang tính chất luật nhằm điều tiết hoạt động XKLĐ trên phạm vi toàn quốc, đồng thời hướng dẫn thanh kiểm tra việc thực hiện nhằm hướng hoạt động XKLĐ chấp hành các quy định của pháp luật và đạt được những mục tiêu đã định của Nhà nước.
Ủy ban nhân dân các địa phương quản lý theo vùng, lãnh thổ. Ở nước ta, khác với một số nước, các cơ quan (trừ cơ quan cấp Trung ương) đóng ở địa phương nào thì do chính quyền địa phương đó quản lý trực tiếp, kể cả mặt nhân sự và cơ sở vật chất. Vì vậy, các tổ chức XKLĐ đóng ở địa phương nào thì địa phương đó quản lý.
Nhƣ vậy, một tổ chức XKLĐ phải chịu sự quản lý ít nhất của hai chủ thể quản lý: cả ngành Lao động – Thương binh và Xã hội và của chính quyền đại phương. Khi đặt ra các mục tiêu và nhiệm vụ cụ thể cho mình, các tổ chức XKLĐ ở địa phương phải thực hiện những nhiệm vụ chuyên môn mà Bộ Lao động – Thương binh và Xã hội giao trên cơ sở kế hoạch kinh tế - xã hội của địa phương. Đay chính là sự kết hợp quản lý theo ngành dọc và quản lý theo vùng lãnh thổ.
Mặt khác, còn có một số Trung tâm XKLĐ do các tổ chức, đoàn thể đứng ra thành lập, ví dụ nhƣ Trung tâm XKLĐ của Đoàn Thanh niên, Hội Phụ nữ, Công đoàn....Ngành Lao động – Thương binh và Xã hội phối hợp với
18
các Bộ, Ngành cơ quan Trung ương và địa phương thực hiện quản lý ngành, liên ngành và theo vùng lãnh thổ.
Đảm bảo phõn cụng chức năng, nhiệm vụ rừ ràng, trỏnh sự chồng chéo và có sự thống nhất trong quản lý.
Khi thực hiện quản lý nhà nước, một trong những nguyên tắc cơ bản là phải đảm bảo sự phõn cụng chức năng, nhiệm vụ rừ ràng. Nếu khụng, sẽ dẫn tới sự chồng chéo chức năng, nhiệm vụ sẽ không có cơ quan chức năng nào chịu trách nhiệm quản lý, trách nhiệm về những tồn tại xảy ra...
Để thực hiện nguyên tắc nói trên, cần phải:
- Phõn định rừ ràng mỗi cơ quan quản lý nhà nước cú chức năng, nhiệm vụ gì. Không nên cùng một lúc giao cùng một nhiệm vụ cho hai hay nhiều cơ quan.
- Có sự phối hợp chặt chẽ giữa các cơ quan chức năng.
- Quản lý phải thống nhất từ Trung ương đến địa phương. Điều này có nghĩa là các cơ quan địa phương trong kế hoạch hành động phải tuân thủ những mục tiêu, nhiệm vụ và kế hoạch... của cấp trên. Nếu cần có một sự điều chỉnh nào đó, phải thông báo và thống nhất ý kiến kịp thời để có sự thống nhất trong quản lý nhà nước.
Các nguyên tắc khác
Ngoài những nguyên tắc kể trên, quản lý nhà nước về giới thiệu việc làm còn phải tuân thủ những nguyên tắc chung khác của quản lý nhà nước như:
- Quản lý nhà nước về XKLĐ phải chấp hành các chủ trương, đường lối của Đảng và Nhà nước trong phát triển kinh tế xã hội. Trong đó, cơ chế hoạt động XKLĐ, giới thiệu việc làm phải phù hợp với sự phát triển của nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa.
- Ngoài chấp hành các quy định pháp luật hiện hành trực tiếp đối với hoạt động XKLĐ, hoạt động XKLĐ còn phải tuân thủ các quy định pháp luật khác liên quan (Luật thuế, Luật doanh nghiệp...)
19 1.2.3 Nội dung quản lý
Quản lý nhà nước về XKLĐ gồm một số nội dung sau:
1.2.3.1 Xây dựng, ban hành, hướng dẫn và tổ chức thực hiện các văn bản pháp luật về XKLĐ.
Việc nghiên cứu xây dựng các văn bản pháp luật về XKLĐ đƣợc giao cho Vụ, Cục chức năng của Bộ Lao động – Thương binh và Xã Hội. Hiện nay, nhiệm vụ đó chủ yếu giao cho Văn phòng Chương trình quốc gia về việc làm, Cục Việc làm, Cục quản lý lao động ngoài nước. Trong một số trường hợp, để xây dựng một văn bản pháp luật về XKLĐ, cơ quan chức năng quản lý XKLĐ tổ chức nghiên cứu, điều tra, thu thập hình thành các dữ liệu cần thiết. Việc tổ chức điều tra, nghiên cứu có thể đƣợc giao cho Viện Khoa học – Lao động và Xã hội thuộc Bộ Lao động – Thương binh và Xã Hội hoặc đơn vị khác.
Để ban hành đƣợc văn bản về XKLĐ, cơ quan sọa thảo sau khi soạn thảo xong thường lấy ý kiến của các cơ quan trong và ngoài ngành có liên quan, sau đó trình lên Bộ trưởng Bộ Lao động – Thương binh và Xã Hội hoặc cơ quan cấp cao hơn ban hành.
Nhiệm vụ hướng dẫn thi hành và tổ chức thực hiện các quy định về XKLĐ là của các Vụ, Cục chức năng của Bộ Lao động – Thương binh và Xã Hội và của các Sở Lao động – Thương binh và Xã Hội địa phương.
Ở Việt Nam, các chính sách QLNN đối với XKLĐ đƣợc thể hiện ở các Nghị định, Quyết định, Thông tƣ nhƣ:
- Nghị định số 07/CP ngày 20/01/1995 của Chính Phủ.
- Nghị định số 152/1999/NĐ-CP ngày 20/9/1999 của Chính phủ.
- Nghị định số 81/2003/NĐ-CP ngày 17/7/2003 của Chính phủ.
- Nghị định số 05/2000/NĐ-CP ngày 17/7/2003 của Chính phủ về xuất nhập cảnh của công dân Việt Nam.
20
- Quyết định số 440/2001/QĐ-NHNN ngày 17/04/2001 của Ngân hàng Nhà nước Việt Nam về việc cho vay vốn đối với người lao động đi làm việc có thời hạn ở nước ngoài.
- Thông tƣ liên tịch số 10/2004/TTLT-BTC-BLĐTBXH-BTC ngày 16/12/2004 của Liên tịch Bộ Y tế - Bộ Lao động Thương binh và Xã hội – Bộ Tài chính hướng dẫn thực hiện khám và chứng nhạn sức khỏe cho người lao động Việt nam đi làm việc ở nước ngoài.
- Thông tư số 21/2013 ngày 10-10-2013 của Bộ Lao động, Thương binh và Xã hội quy định mức trần tiền ký quỹ và thị trường lao động mà doanh nghiệp dịch vụ được thỏa thuận ký quỹ với người lao động
- Thông tư số 22/2013 ngày 15-10-2013 của Bộ Lao động, Thương binh và Xã hội quy định mẫu và nội dung Hợp đồng cung ứng lao động, Hợp đồng đưa người lao động đi làm việc ở nước ngoài
- Quyết định số 1465/QĐ-TTg ngày 21-8-2013 của Thủ tướng Chính phủ về việc thực hiện thí điểm ký quỹ đối với người lao động đi làm việc tại Hàn Quốc theo Chương trình cấp phép việc làm cho lao động nước ngoài của Hàn Quốc (chương trình EPS).
-Thông tư liên tịch số 31/2013 giữa Bộ Lao động, Thương binh và Xã hội - Bộ Tài chính ngày 12-11-2013 hướng dẫn thực hiện Quyết định số 1465/QĐ-TTg ngày 21-8-2013 của Thủ tướng Chính phủ về việc thực hiện thí điểm ký quỹ đối với người lao động đi làm việc tại Hàn Quốc theo Chương trình EPS.
- Nghị định số 95/2013/NĐ-CP ngày 22-8-2013 của Chính phủ quy định xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực lao động, bảo hiểm xã hội, đưa người lao động Việt Nam đi làm việc ở nước ngoài theo hợp đồng.
- Thông tư liên tịch số 32/2013 của liên bộ Lao động, Thương binh và Xã hội – Bộ Ngoại giao ngày 6-12-2013 hướng dẫn trình tự, thủ tục xử phạt vi phạm
21
hành chính đối với hành vi vi phạm quy định tại Điểm a, Điểm b, Điểm c, Khoản 2 Điều 35 của Nghị định số 95/2013/NĐ-CP ngày 22-8-2013 của Chính phủ.
Ngoài các quy định pháp luật trên, trong quản lý Nhà nước về XKLĐ còn có rất nhiều văn bản khác. Tuy nhiên, do điều kiện giới hạn của Luận văn nên tác giả xin không nêu các văn bản đó.
1.2.3.2 Xây dựng và tổ chức thực hiện các chương trình quốc gia về việc làm
Hiện nay, Bộ Lao động – Thương binh và Xã Hội đang tổ chức thực hiện chương trình mục tiêu Quốc gia về việc làm theo Quyết định 126/QĐ- TTg của Thủ tướng Chớnh phủ. Tại điều 15 của Bộ luật Lao động quy định rừ, hàng năm Chính phủ phải xây dựng và đệ trình Chương trình quốc gia về việc làm lên Quốc hội phê chuẩn và duyệt kinh phí. Trong chương trình quốc gia về việc làm phải nờu rừ cỏc chỉ tiờu cần đạt đƣợc nhƣ giảm tỷ lệ thất nghiệp, giảm tỷ lệ thiếu việc làm, tăng tỷ lệ lực lƣợng lao động qua đào tạo, tăng số công nhân đi làm việc ở nước ngoài....
Trong số lao động đƣợc giải quyết việc làm hàng năm, các năm từ 2006 – 2012 bình quân mỗi năm sẽ có thêm 600 nghìn lao động tham gia quan hệ lao động (tham gia vào thị trường lao động). Trong đó, có khoảng 70 nghìn đến 100 nghìn lao động Việt Nam được xuất khẩu và làm việc tại nước ngoài. Do đó, vai trò quản lý nhà nước đối với các Trung tâm XKLĐ là rất quan trọng, có tác động trực tiếp thúc đẩy đối vơi khả năng tìm việc làm của người lao động, đặc biệt là trong hoàn thiện chính sách đối với thành lập và hoạt động của hệ thống Trung tâm XKLĐ gắn với chương trình, dự án việc làm quốc gia.
1.2.3.3 Tổ chức nghiên cứu khoa học về XKLĐ và thị trường lao động Những nghiên cứu khoa học cụ thể về XKLĐ bước đầu được quan tâm.
Đã có một vài đề tài, dự án nghiên cứu có đề cập đến vấn đề này, nhƣ đánh
22
giá thực trạng hoạt động của các Trung tâm xuất khẩu lao động, trên cơ sở đó đƣa ra những giải pháp nhằm hoàn thiện tổ chức hoạt động của toàn hệ thống.
1.2.3.4 Thanh tra kiểm tra
Việc thi hành các văn bản luật và dưới luật về XKLĐ là hết sức cần thiết nhằm hướng hoạt động XKLĐ theo đúng các quy định của pháp luật hiện hành. Vấn đề này đƣợc giao cho Thanh tra lao động thuộc Bộ Lao động – Thương binh và Xã Hội và Thanh tra lao động thuộc Sở Lao động – Thương binh và Xã Hội thực hiện.
1.2.3.5 Mở rộng quan hệ hợp tác quốc tế trong lĩnh vực XKLĐ
Việc mở rộng quan hệ hợp tác quốc tế với nước ngoài và các tổ chức quốc tế trong lĩnh vực giới thiệu việc làm có mục đích tìm kiếm các nguồn hỗ trợ về kỹ thuật, chuyên môn và tài chính....nhằm tạo thêm tiềm năng cho hoàn thiện hoạt động của mạng lưới giới thiệu việc làm ở nước ta.
Để thực hiện đƣợc các nội dung trên, cần có sự thống nhất quản lý nhà nước về XKLĐ trên phạm vi cả nước.
Bộ Lao động – Thương binh và Xã Hội là cơ quan chức năng của Chính phủ thực hiện quản lý nhà nước về XKLĐ đối với các ngành và các đại phương trong toàn quốc.
Ủy ban nhân dân các cấp thực hiện quản lý nhà nước về XKLĐ trong điạ phương mình. Cơ quan Lao động – Thương binh và Xã Hội đại phương (Sở, Phòng...) giúp Ủy ban nhân dân cùng cấp thực hiện quản lý nhà nước về XKLĐ theo sự phân cấp của Bộ Lao động – Thương binh và Xã Hội.
Các cơ quan, tổ chức, đoàn thể tham gia việc quản lý nhà nước về XKLĐ theo quy định của pháp luật.
Nhà nước tạo điều kiện cho các Trung tâm XKLĐ được góp ý kiến với các cơ quan chức năng nhằm hoàn thiện quản lý nhà nước vè XKLĐ.
Trong những năm 80, lao động Việt Nam chủ yếu đƣợc đƣa đi làm việc tại các nước Liên Xô (cũ), Công hòa Dân chủ Đức, Tiệp khắc (cũ) và
23
Bungari. Một bộ phận khác lao động Việt Nam đƣợc đƣa sang làm việc tại Irak, Libya và Châu Phi, chủ yếu là các chuyên gia trong lính vực Y tế, giáo dục, nông nghiệp và xây dựng. Trong thời kỳ này, đƣa lao động đi làm việc ở nước ngoài được thực hiện thông qua các Hiệp định Chính phủ, đây thực chất là mô hình của cơ chế hợp tác sử dụng lao động mang tính chất Nhà nước – Nhà nước. Ở thời kỳ này, các doanh nghiệp thực sự không thể hiện vai trò tự chủ trong công tác tìm kiếm và mở rộng thị trường bởi số lượng lao động, ngành nghề nào, thị trường…. đều đã được quyết định trong khuôn khổ của các Hiệp định song phương (giữa hai Chính phủ) đã đưa được 300 nghìn lượt người sang làm việc tại các nước trên, góp phần nhất định vào giải quyết việc làm và tăng thu nhập cho một bộ phận người lao động trong điều kiện nền kinh tế nước ta còn gặp nhiều khó khăn.
Đầu những năm 90, tại địa bàn các nước có lao động Việt Nam làm việc xảy ra các thay đổi lớn về thể chế chính trị, cơ chế kinh tế, ảnh hưởng đến việc làm của lao động nước ta. Các nước này không còn nhu cầu nhận lao động và chuyên gia Việt Nam, hoặc nếu có nhu cầu thì cũng không nhận lao động theo Hiệp định Chính phủ nữa. Trong thời điểm này, cơ chế kinh tế của Việt Nam có sự chuyển biến sâu sắc, chuyển từ nền kinh tế tập trung quan liêu bao cấp sang kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa. Cơ chế mới đòi hởi các doanh nghiệp phải tự hoạch toán, nâng cao tính chủ động, sáng tạo, năng động trong việc tìm kiếm thị trường để tồn tại, phát triển và thu được lợi nhuận. Trước tình hình này, việc đưa lao động đi làm việc ở nước ngoài cũng đƣợc nhìn nhận ở một góc độ khác. Lợi ích kinh tế đƣợc quan tâm đúng mức hơn để phù hợp với những điều kiện của thị trường. Cơ chế XKLĐ được thực hiện theo cơ chế thị trường, phù hợp với cơ chế xuất, nhập khẩu lao động chung của các nước có nền kinh tế thị trường.