CHƯƠNG I TỔNG QUAN CÁC VẤN ĐỀ NGHIÊN CỨU
1.2. CƠ SỞ THỰC TIỄN CÁC VẤN ĐỀ NGHIÊN CỨU
Do đất kinh doanh dịch du lịch là đất thương mại, dịch vụ thuộc đất sản xuất kinh doanh phi nông nghiệp nên nó có những đặc điểm của đất sản xuất kinh doanh phi nông nghiệp và đất thương mại, dịch vụ. Bên cạnh những đặc điểm này, đất kinh doanh dịch vụ du lịch còn có những đặc điểm riêng. Nói về đặc điểm của đất kinh doanh dịch vụ du lịch, ta cần lưu ý những đặc điểm sau:
Thứ nhất, đất cơ sở kinh doanh dịch vụ du lịch là loại đất chuyên dùng để xây dựng cơ sở hạ tầng phục vụ cho mục đích kinh doanh các dịch vụ du lịch, các loại bất động sản trên đất kinh doanh dịch vụ du lịch chủ yếu là các khách sạn, biệt thự nghỉ dưỡng, các công trình đáp ứng nhu cầu vui chơi, mua sắm phục vụ cho mục đích kinh doanh du lịch. Đây là đặc điểm phân biệt đất kinh doanh dịch vụ du lịch với các loại đất khác.
Do đặc điểm này nên việc Luật Đất đai 2003 coi đất kinh doanh dịch vụ du lịch thuộc loại đất sản xuất, kinh doanh phi nông nghiệp mà không có sự phân biệt giữa đất cơ sở sản xuất phi nông nghiệp với đất kinh doanh dịch vụ là chưa hợp lý. Trong Luật Đất đai 2013, đất sản xuất, kinh doanh phi nông nghiệp đã có sự phân hóa theo hướng tách đất xây dựng cơ sở sản xuất và đất kinh doanh dịch vụ thành hai loại. Đây có thể coi là một thay đổi cần thiết do tính chất của việc sử dụng đất vào mục đích sản xuất và đất sử dụng đất vào mục đích kinh doanh dịch vụ có nhiều điểm khác nhau. Tuy nhiên, sự phân hóa này là chưa đủ, vì nếu chỉ xét riêng trong đất dịch vụ, thương mại thì đất kinh doanh dịch vụ du lịch cũng có nét đặc thù so với đất dịch vụ thương mại khác như đã phân tích ở trên.
Thứ hai, trong điều kiện kinh tế thị trường và chế độ sở hữu toàn dân đối với đất đai, quyền sử dụng đất kinh doanh dịch vụ du lịch phải trở thành hàng hóa trong thị trường bất động sản. Song điều đó không có nghĩa là kinh doanh dịch vụ du lịch là kinh doanh bất động sản. Đối tượng của kinh doanh dịch vụ du lịch không phải là hàng hóa bất động sản hoặc dịch vụ bất động sản theo quy định của Luật Kinh doanh bất động sản mà là dịch vụ du lịch.
Thứ ba, nhu cầu sử dụng đất vào mục đích kinh doanh dịch vụ du lịch ở Việt Nam ngày càng lớn. Do thế mạnh về tài nguyên du lịch và chủ trương coi du lịch là ngành kinh tế mũi nhọn nên nhu cầu sử dụng đất kinh doanh dịch vụ du lịch ở Việt Nam hiện nay cũng như trong tương lai ngày càng gia tăng. Theo Quy hoạch tổng thể phát triển du lich Việt Nam đến năm 2020 chúng ta sẽ phát triển 7 vùng du lịch với những sản phẩm đặc trưng theo từng vùng; 46 khu du lịch quốc gia; 41 điểm du lịch quốc gia; 12 đô thị du lịch và một số khu, điểm du lịch quan trọng khác tạo động lực thúc đẩy phát triển du lịch cho các vùng và cả nước. Số lượng cơ sở lưu trú: Năm 2015 có 390.000 buồng; năm 2020 có 580.000 buồng; năm 2025 có 754.000 buồng; năm 2030 có 900.000 buồng [10]. Qũy đất để thực hiện mục tiêu này là rất lớn và phải có sự chuẩn bị ngay từ bây giờ. Vì quỹ đất dùng để kinh doanh dịch vụ du lịch trong tương lai lớn nên Nhà nước cũng cần có cơ chế điều phối đất dùng để kinh doanh dịch vụ du lịch phù hợp.
Thứ tư, việc sử dụng đất để kinh doanh dịch vụ du lịch thường có tác động lớn đến lợi ích của cộng đồng ở hai khía cạnh:
Tác động tích cực: việc sử dụng đất để kinh doanh dịch vụ du lịch sẽ cho ra đời những khu du lịch, cơ sở lưu trú du lịch, làm gia tăng lượng du khách cho các địa phương, qua đó sẽ thúc đẩy sự phát tiển kinh tế, thu nhập, việc làm, cơ hội kinh doanh của người dân. Hiệu quả kinh tế - xã hội của hoạt động du lịch góp phần xóa đói, giảm nghèo, nâng cao mức sống và làm giàu cho xã hội. Du lịch phát triển đã tăng tỷ trọng GDP của ngành và khối ngành dịch vụ trong tổng thu nhập quốc dân, đồng thời thay đổi diện mạo đụ thị, nụng thụn, đời sống nhõn dõn được cải thiện rừ rệt, nhất là ở cỏc trung tâm du lịch như: Sa Pa (Lào Cai), Hạ Long (Quảng Ninh), Cát Bà (Hải Phòng), Cửa Lò ( Nghệ An), Khánh Hòa, Bình Thuận, Bà Rịa-Vũng Tàu và một số tỉnh đổng bằng sông Cửu Long.v.v...
Ngoài ra, du lịch cũng tạo ra khả năng tiêu thụ tại chỗ hàng hóa, dịch vụ, thúc đẩy các ngành khác phát triển như y tế, giao thông, bưu chính viễn thông… khôi phục nhiều lễ hội và ngành nghề thủ công truyền thống như đồ gốm Bát Tràng, lụa Vạn Phúc, vải thổ cẩm của các dân tộc… thúc đẩy chuyển dịch cơ cấu kinh tế cả nước và từng địa phương, mở rộng giao lưu giữa các vùng, miền trong nước và ngoài nước, giao lưu văn hóa, nâng cao dân trí, phát triển nhân tố con người, bảo đảm an ninh, quốc phòng và trật tự toàn xã hội.
Tại Khánh Hòa hiện có nhiều khu du lịch, cơ sở lưu trú như: Vinpeal, Hòn Tằm, An Lâm, Six Senses Ninh Vân, Hoàn Cầu Nha Trang… dịch vụ du lịch đã tạo việc làm cho nhiều lao động thuộc mọi thành phần, tạo nguồn thu ngân sách rất lớn cho tỉnh Khánh Hoà. Cụ thể, đối với lao động làm việc trong lĩnh vực khách sạn, nhà hàng năm 2009 có 41.305 đến năm 2012 tỉnh Khánh Hòa có 49.932 lao động (theo niên giám thống kê năm 2012 tỉnh Khánh Hoà). Trong 6 tháng đầu năm 2015, doanh thu du lịch đạt 7.311,12 tỷ đồng, trong đó, doanh thu ngành lưu trú và ăn uống được 5.115, 8 tỷ đồng, du lịch lữ hành được 80,06 tỷ đồng, ngành dịch vụ 2.115,26 tỷ đồng [23].
Tác động tiêu cực: bên cạnh những tác động tích cực, việc sử dụng đất cũng có thể gây ra những tác động tiêu cực như có thể đẩy người dân rơi vào tình trạng không còn đất để sản xuất, để ở, mất sinh kế nếu không có chính sách điều phối đất đai hợp lý. Ngoài ra, đất sử dụng vào mục đích kinh doanh dịch vụ du lịch nhất là dịch vụ lưu trú, nghỉ dưỡng thường là những khu đất có giá trị cao về cảnh quan, về chất lượng môi trường. Cảnh quan thiên nhiên là tặng vật mà tạo hóa ban tặng cho đất nước ta, trong điều kiện đất đai thuộc sở hữu toàn dân, mọi người dân đều có quyền được hưởng thụ chúng. Nếu Nhà nước trao quyền sử dụng đất ở những khu vực này cho chủ thể kinh doanh dịch vụ du lịch để xây dựng khu du lịch, khách sạn… sẽ làm mất đi quyền chính đáng nói trên của cộng đồng. Thực tế ở Việt Nam cho thấy, ở nhiều địa phương có biển như Đà Nẵng, Bà Rịa - Vũng Tàu, Khánh Hòa… hầu như những nơi
bờ biển đẹp đã được giao cho doanh nghiệp để kinh doanh dịch vụ du lịch khiến người dân địa phương không còn được đi dạo, tắm biển và tiến hành các hoạt động vui chơi tại các khu đất vốn dĩ là tài sản thuộc sở hữu của họ, là nơi mà cha ông họ đã phải hy sinh để bảo vệ chúng. Tại kì họp thứ tư, Hội đồng nhân dân thành phố Đà Nẵng, ông Trần Thọ, Bí thư Thành ủy, Chủ tịch HĐND TP Đà Nẵng, chất vấn: “Cử tri hỏi Sở KH&ĐT có lừng khừng khi thu hồi dự án ven biển không. Có giao cho các nhà đầu tư quản lý bãi biển không. Dân có được xuống tắm biển không”. Cũng tại cuộc họp này, Đại biểu Nguyễn Quốc Bình, Phó Chỉ huy trưởng Bộ đội biên phòng TP Đà Nẵng, nhấn mạnh: “Hầu hết dự án ven biển đều đã giao cả đất và mặt biển cho nhà đầu tư rồi. Họ không cho người ngoài vào tắm biển nên dân bức xúc là đúng” [25].
Thứ năm, đất kinh doanh dịch vụ du lịch có mục đích sử dụng đa dạng, mang tính xen cài, kết hợp tùy thuộc vào hình thức kinh doanh và không gian tồn tại, cụ thể:
- Đối với đất khu du lịch, tùy thuộc vào việc khu du lịch là khu vực được cơ quan nhà nước có thẩm quyền công nhận hay khu du lịch là một dự án đầu tư cụ thể mà nội dung và tính chất của chính sách quản lý, sử dụng cũng có sự khác nhau. Đối với khu du lịch được cơ quan nhà nước có thẩm quyền công nhận đối với một khu vực địa lý giàu tài nguyên du lịch thường có mục đích sử dụng đa dạng như đất làm nhà ở, sản xuất nông nghiệp, đất có di tích lịch sử - văn hóa, đất tôn giáo, đất thương mại, dịch vụ… thuộc về nhiều chủ thể sử dụng đất mà quyền sử dụng đất của họ có thể được xác lập trước thời điểm được công nhận là khu du lịch. Như vậy, không phải toàn bộ đất trong khu du lịch do cơ quan nhà nước có thẩm quyền công nhận đều là đất thương mại, dịch vụ dùng để kinh doanh dịch vụ du lịch. Khu du lịch do Nhà nước công nhận cần phải có Ban quản lý trực thuộc các cơ quan quản lý nhà nước để thực hiện việc quản lý hoạt động kinh doanh dịch vụ du lịch trong đó có quản lý về đất đai.
Đối với khu du lịch dưới hình thức một dự án đầu tư cụ thể thì toàn bộ diện tích đất dùng để xây dựng khu du lịch này thuộc quyền sử dụng của chủ đầu tư. Khu du dịch là dự án đầu tư hiện nay thường tồn tại dưới hình thức khu du lịch nghỉ dưỡng hoặc khu du lịch phức hợp. Đất dùng để phát triển các khu du lịch này đơn thuần là đất thương mại, dịch vụ dùng để xây dựng khách sạn, biệt thự nghỉ dưỡng, cơ sở vui chơi, giải trí, cơ sở dịch vụ ăn uống, trung tâm hội nghị v.v… Về nguyên tắc, đất trong dự án khu du lịch không có đất nông nghiệp, đất làm nhà ở, đất cơ sở tôn giáo. Tuy nhiên, qua thực tiễn thực hiện những dự án khu du lịch đã phát sinh tình trạng sau:
+ Khó xác định mục đích sử dụng chủ yếu để làm căn cứ xác định loại đất đối với trường hợp đất dự án khu du lịch nằm trong khu vực bảo vệ của di tích lịch sử - văn hóa, danh lam thắng cảnh là đất thương mại, dịch vụ hay đất có di tích lịch sử - văn hóa? Còn nếu coi chúng đồng thời thuộc cả hai loại đất nói trên thì lại nảy sinh vấn đề có sự xung đột về chính sách pháp lý vì các quy định về quản lý, sử dụng hai
loại đất này là khác nhau. Ngoài ra, hiện nay để đa dạng hóa các loại hình du lịch, trong các khu du lịch phức hợp thường cung cấp dịch vụ du lịch nghỉ dưỡng, du lịch tín ngưỡng… nên chủ đầu tư có thể xây dựng cơ sở tôn giáo trong khu du lịch (Chùa Bái Đính trong Khu du lịch Trường An, Ninh Bình). Vậy chúng ta nên coi đất xây dựng cơ sở tôn giáo trong dự án khu du lịch là đất thương mại, dịch vụ hay đất tôn giáo thì hợp lý hơn?
+ Theo quy định của pháp luật, kinh doanh dịch vụ lưu trú không thuộc kinh doanh bất động sản, đất để xây dựng biệt thự nghỉ dưỡng trong khu du lịch không phải là đất làm nhà ở. Nhưng trên thực tế, nhiều dự án khu du lịch nghỉ dưỡng chủ đầu tư đã cho thuê nguyên căn biệt thự với thời hạn rất dài (có thể lên đến 50 năm), người thuê sử dụng nhà thuê để làm chỗ ở ổn định nên thường dẫn đến sự ngộ nhận đó là hình thức kinh doanh bất động sản. Trong phân loại thị trường bất động sản trên thị trường bất động sản hiện nay, loại hình bất động sản nghỉ dưỡng đã trở nên phổ biến và được giới kinh doanh bất động sản đặc biệt quan tâm. Tại Khánh Hòa, phần lớn các dự án kinh doanh dịch vụ du lịch tại các đảo cũng như tại khu Bãi Dài, Cam Ranh, trong quy hoạch chi tiết xây dựng 1/500 đều có hạng mục xây dựng khu biệt thự ở và tất nhiên cũng được chính quyền tỉnh giao đất ở cho nhà đầu tư đối với phần diện tích đất ở theo quy hoạch, tuy nhiên tỉnh Khánh Hòa cũng có quy định hạn mức diện tích tối đa về đất ở trong khu du lịch (tỷ lệ diện tích quy hoạch đất ở không quá 25% diện tích đất xây dựng của dự án) đồng thời chính quyền cũng có quy chế riêng để quản lý đối với loại hình đất làm nhà ở trong khu du lịch (đất ở nhưng không hình thành đơn vị ở). Cách làm này của tỉnh Khánh Hòa khác biệt đối với các địa phương khác và Luật Đất đai 2003 kể cả Luật Đất đai 2013 cũng chưa quy định cụ thể đối với trường hợp này.
- Đối với đất dùng để xây dựng cơ sở lưu trú du lịch và những đất khác sử dụng vào mục đích kinh doanh dịch vụ du lịch không nằm trong khu du lịch, đặc điểm này được biểu hiện:
+ Những loại đất này có thể nằm trong khu kinh tế, khu đô thị nên việc quản lý, sử dụng chúng ngoài việc chịu sự điều chỉnh của pháp luật về đất thương mại, dịch vụ còn chịu sự điều chỉnh của pháp luật về đất khu kinh tế, khu đô thị.
+ Đối với đất dùng để kinh doanh dịch vụ du lịch trong dự án khu đô thị mới, dự ỏn khu kinh tế thường được xỏc định rừ về diện tớch và ranh giới trong quyết định giao đất, quy hoạch chi tiết 1/500. Tuy nhiên, đối với đất dùng để xây dựng những tòa nhà (trong và ngoài khu kinh tế, khu đô thị) có mục đích sử dụng phức hợp nếu như chỉ bao gồm kinh doanh dịch vụ du lịch, văn phòng cho thuê, mua bán hàng hóa thì việc xác định chúng là đất thương mại, dịch vụ là đương nhiên và hợp lý. Nhưng nếu như trong tòa nhà đó, ngoài diện tích để kinh doanh dịch vụ còn có một phần diện tích dùng làm nhà ở thì nó là đất ở hay đất thương mại dịch vụ? Do Luật Đất đai 2003
khụng quy định rừ về vấn đề này nờn việc xỏc định loại đất cho trường hợp này ở cỏc địa phương còn thiếu thống nhất và có nhiều quan điểm khác nhau. Tại Khánh Hòa, hầu hết các khách sạn dọc đường Trần Phú – Nha Trang như: Havana, Intercontinental, Mường Thanh…các chủ đầu tư bán căn hộ nhưng vẫn theo mục đích sử dụng là đất kinh doanh dịch vụ.
Để giải quyết tình trạng này, trên cơ sở Điều 11 của Luật Đất đai 2013, Điều 3 của Nghị định 43/2014/NĐ-CP quy định:
“Trường hợp không xác định được ranh giới sử dụng giữa các mục đích thì mục đích sử dụng đất chính được xác định theo loại đất hiện trạng có mức giá cao nhất trong bảng giá do Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương (sau đây gọi chung là Ủy ban nhân dân cấp tỉnh) quy định; trường hợp sử dụng đất sau khi có quy hoạch sử dụng đất đã được cơ quan có thẩm quyền phê duyệt thì căn cứ vào quy hoạch sử dụng đất để xác định mục đích chính… Trường hợp đất có nhà chung cư có mục đích hỗn hợp được xây dựng trước ngày 01 tháng 7 năm 2014, trong đó có một phần diện tích sàn nhà chung cư được sử dụng làm văn phòng, cơ sở thương mại, dịch vụ thì mục đích sử dụng chính của phần diện tích đất xây dựng nhà chung cư được xác định là đất ở”.
Tuy nhiên, quy định trên chỉ áp dụng đối với trường hợp chưa có Giấy chứng nhận và các giấy tờ được quy định tại khoản 1, khoản 2 và khoản 3 Điều 11 của Luật Đất đai. Còn đối với trường hợp có Giấy chứng nhận và những giấy tờ nói trên nhưng không xác định đúng loại đất thì pháp luật vẫn chưa quy định xác định đất đó thuộc loại đất nào.
Đánh giá chung:
1. Kinh doanh dịch vụ du lịch là ngành kinh tế mũi nhọn, có vai trò đặc biệt quan trọng về kinh tế, xã hội. Là quốc gia có tài nguyên du lịch phong phú, đa dạng, Việt Nam có tiềm năng lớn trong phát triển dịch vụ du lịch. Trong những năm qua, ngành du lịch Việt Nam đã đạt được những bước tiến lớn, tỷ lệ đóng góp của dịch vụ du lịch vào GDP không ngừng gia tăng, tạo công ăn việc làm cho hàng triệu lao động.
2. Để thúc đẩy sự phát triển của dịch vụ du lịch, việc bố trí quỹ đất để kinh doanh dịch vụ du lịch là một trong những yếu tố mang tính quyết định. Để thực hiện nhiệm vụ này, chúng ta cần phải có chính sách pháp lý phù hợp với những đặc thù của đất kinh doanh dịch vụ du lịch như sự ảnh hưởng của việc sử dụng đất kinh doanh dịch vụ du lịch đến lợi ích cộng đồng, tính phức tạp hoạt động quản lý, sử dụng…
3. Chính sách pháp lý đối với đất kinh doanh dịch vụ du lịch là các quy định của Nhà nước ban hành nhằm quy định các quyền và nghĩa vụ của các chủ thể sử dụng đất xây dựng cơ sở kinh doanh dịch vụ, du lịch, quyền và trách nhiệm của Nhà nước