CHƯƠNG I TỔNG QUAN CÁC VẤN ĐỀ NGHIÊN CỨU
CHƯƠNG 3. KẾT QUẢ NGHIÊN CỨU VÀ THẢO LUẬN
3.2. CHÍNH SÁCH VỀ ĐẤT ĐAI ĐỐI VỚI KINH DOANH DỊCH VỤ DU LỊCH VÀ THỰC TIỄN ÁP DỤNG CHÍNH SÁCH NÀY TẠI KHÁNH HềA
3.2.2. Về chính sách thu hồi đất để sử dụng vào mục đích kinh doanh dịch vụ du lịch
* Về thu hồi đất để thực hiện dự án kinh doanh dịch vụ du lịch
Quỹ đất để sử dụng vào mục đích kinh doanh dịch vụ du lịch được phân bổ theo quy hoạch phần lớn là đất đang có người sử dụng vào nhiều mục đích khác nhau. Để chuyển đất này cho những chủ thể sử dụng vào mục đích kinh doanh dịch vụ du lịch có thể được thực hiện bằng nhiều hình thức như chủ đầu tư tự thỏa thuận để nhận chuyển quyền sử dụng đất hoặc Nhà nước thu hồi đất của người đang sử dụng để trao quyền sử dụng cho chủ đầu tư.
Theo khoản 11 Điều 3 Luật Đất đai 2013, thu hồi đất là việc Nhà nước quyết định thu lại quyền sử dụng đất của người được Nhà nước trao quyền sử dụng đất hoặc thu lại đất của người sử dụng đất vi phạm pháp luật về đất đai.
Không phải mọi trường hợp cần sử dụng đất để sử dụng vào mục đích kinh doanh dịch vụ du lịch Nhà nước đều thu hồi đất của người đang sử dụng và trao quyền sử dụng đất cho chủ đầu tư. Theo quy định của Luật Đất đai 2013, Nhà nước chỉ thu hồi đất để sử dụng vào mục đích kinh doanh dịch vụ du lịch trong những trường hợp sau:
Thu hồi đất với lý do để phát triển kinh tế - xã hội, vì lợi ích quốc gia, công cộng theo Điều 62. Đối với trường hợp này, việc thu hồi đất là xuất phát từ nhu cầu của Nhà nước được thể hiện trong quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất. Tuy nhiên, theo
quy định của pháp luật hiện hành, việc thu hồi đất để kinh doanh dịch vụ du lịch là rất khó khăn vì theo Điều 62 của Luật Đất đai 2013, Nhà nước chỉ thu hồi đất để phát triển kinh tế - xã hội, vì lợi ích quốc gia, công cộng trong những trường hợp sau:
- Thực hiện các dự án quan trọng quốc gia do Quốc hội quyết định chủ trương đầu tư mà phải thu hồi đất;
- Thực hiện các dự án do Thủ tướng Chính phủ chấp thuận, quyết định đầu tư mà phải thu hồi đất, bao gồm:
+ Dự án xây dựng khu công nghiệp, khu chế xuất, khu công nghệ cao, khu kinh tế; khu đô thị mới, dự án đầu tư bằng nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA);
+ Dự án xây dựng trụ sở cơ quan nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội ở trung ương; trụ sở của tổ chức nước ngoài có chức năng ngoại giao; công trình di tích lịch sử - văn hóa, danh lam thắng cảnh được xếp hạng, công viên, quảng trường, tượng đài, bia tưởng niệm, công trình sự nghiệp công cấp quốc gia;
+ Dự án xây dựng kết cấu hạ tầng kỹ thuật cấp quốc gia gồm giao thông, thủy lợi, cấp nước, thoát nước, điện lực, thông tin liên lạc; hệ thống dẫn, chứa xăng dầu, khí đốt; kho dự trữ quốc gia; công trình thu gom, xử lý chất thải;
- Thực hiện các dự án do Hội đồng nhân dân cấp tỉnh chấp thuận mà phải thu hồi đất bao gồm:
+ Dự án xây dựng trụ sở cơ quan nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội; công trình di tích lịch sử - văn hóa, danh lam thắng cảnh được xếp hạng, công viên, quảng trường, tượng đài, bia tưởng niệm, công trình sự nghiệp công cấp địa phương;
+ Dự án xây dựng kết cấu hạ tầng kỹ thuật của địa phương gồm giao thông, thủy lợi, cấp nước, thoát nước, điện lực, thông tin liên lạc, chiếu sáng đô thị; công trình thu gom, xử lý chất thải;
+ Dự án xây dựng công trình phục vụ sinh hoạt chung của cộng đồng dân cư;
dự án tái định cư, nhà ở cho sinh viên, nhà ở xã hội, nhà ở công vụ; xây dựng công trình của cơ sở tôn giáo; khu văn hóa, thể thao, vui chơi giải trí phục vụ công cộng;
chợ; nghĩa trang, nghĩa địa, nhà tang lễ, nhà hỏa táng;
+ Dự án xây dựng khu đô thị mới, khu dân cư nông thôn mới; chỉnh trang đô thị, khu dân cư nông thôn; cụm công nghiệp; khu sản xuất, chế biến nông sản, lâm sản, thủy sản, hải sản tập trung; dự án phát triển rừng phòng hộ, rừng đặc dụng;
+ Dự án khai thác khoáng sản được cơ quan có thẩm quyền cấp phép, trừ trường hợp khai thác khoáng sản làm vật liệu xây dựng thông thường, than bùn, khoáng sản tại các khu vực có khoáng sản phân tán, nhỏ lẻ và khai thác tận thu khoáng sản”.
Nhìn vào các trường hợp thu hồi đất theo quy định trên, chúng ta thấy đất dùng để kinh doanh dịch vụ du lịch không còn thuộc đối tượng thu hồi như trong Nghị định 84/2007/NĐ-CP (theo Nghị định này, đất dùng để thực hiện dự án xây dựng khách sạn cao cấp thuộc diện Nhà nước thu hồi). Tuy nhiên, điều này cũng không có nghĩa là Điều 62 loại trừ việc thu hồi đất để kinh doanh dịch vụ du lịch mà Nhà nước vẫn có thể thu hồi đất để kinh doanh dịch vụ du lịch trong trường hợp đất kinh doanh dịch vụ du lịch nằm trong khu kinh tế, khu đô thị mới mà dự án khu kinh tế, dự án khu đô thị mới thuộc trường hợp thu hồi đất.
- Thu hồi đất theo Điều 64, Điều 65 của Luật Đất đai 2013. Đối với trường hợp này, lý do thu hồi đất không phải là để phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng mà là do hành vi vi phạm pháp luật đất đai hoặc do quyền sử dụng đất chấm dứt theo quy định của pháp luật như tự nguyên trả lại đất, thời hạn sử dụng đất hết mà không được gia hạn... nhưng nếu đất bị thu hồi lại được quy hoạch để kinh doanh dịch vụ du lịch thì sau khi thu hồi, Nhà nước cũng sẽ trao quyền sử dụng cho chủ dự án kinh doanh dịch vụ du lịch. Tuy nhiên, việc thu hồi đất để tạo quỹ đất kinh doanh dịch vụ du lịch thông qua hình thức này là rất hạn chế, bị động vì phải đáp ứng những điều kiện theo quy định của pháp luật. Ví dụ, một khu đất được quy hoạch để xây dựng dự án khu du lịch thì chủ đầu tư không thể ngồi chờ người đang sử dụng đất vi phạm pháp luật hoặc chờ thời hạn sử dụng đất của họ hết để Nhà nước thu hồi.
Thực tiễn áp dụng pháp luật tại Khánh Hoà về thu hồi đất để sử dụng vào mục đích kinh doanh dịch vụ du lịch cho thấy một số vấn đề cần lưu ý sau:
Thứ nhất, đất khu du lịch có quy mô lớn về diện tích (quy mô của khu du lịch lớn hơn khu kinh tế, khu công nghiệp) nên việc pháp luật không đưa trường hợp thu hồi đất để thực hiện dự án khu du lịch vào diện Nhà nước thu hồi đất trong Điều 62 của Luật Đất đai 2013 giống như dự án khu kinh tế, khu công nghiệp là không phù hợp với thực tiễn. Theo quy định, do không thuộc diện Nhà nước thu hồi đất, chủ dự án khu du lịch phải thỏa thuận để nhận chuyển quyền sử dụng đất của người đang sử dụng. Nhưng vì quy mô diện tích lớn, người đang sử dụng đất đông nên việc thỏa thuận là rất khó khăn, ví dụ như các dự án du lịch tại Khánh Hoà như: dự án Khu du lịch Bãi Chướng thuộc xã Ninh Vân, thị xã Ninh Hoà, diện tích 49 ha đất, chưa thoả thuận mức giá đất với người sử dụng đất, đến nay đã 05 năm nhà đầu tư vẫn chưa thực hiện được hồ sơ thuê đất để thực hiện dự án; dự án Khu du lịch Phong San, thuộc phường Vĩnh Hoà, Nha Trang 100 ha sau 07 năm không thực hiện được việc thoả thuận với người dân có đất trong dự án, đến nay UBND tỉnh Khánh Hoà đã thu hồi dự
án. Mặc khác, nhiều dự án phải tự thu hẹp lại diện tích hoặc điều chỉnh quy hoạch cho phù hợp cũng vì không thoả thuận được với người có đất trong dự án.
Thứ hai, trên thực tế thu hồi đất để thực hiện các dự án vẫn là một trong những vấn đề nổi cộm tại tất cả các địa phương, làm chậm tiến độ triển khai dự án đầu tư. Lý do ở đây là chưa có sự gặp nhau về lợi ích giữa Nhà nước, chủ đầu tư với người sử dụng đất. Trong khi nhà đầu tư thì cho rằng giá thuê đất cao, chi phí bồi thường giải phóng mặt bằng lớn, còn người sử dụng đất thì cho rằng giá bồi thường thấp so với giá trị quyền sử dụng đất mà họ bị mất đi, dẫn đến tình trạng khiếu kiện về đền bù liên tục xảy ra ở hầu hết các dự án thu hồi đất.
Thực tiễn cho thấy, so với mức độ phản ứng của người dân bị thu hồi đất thì người dân ít phản ứng khi Nhà nước thu hồi đất phục vụ cho mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng, ngược lại đối với các dự án phát triển kinh tế, người dân phản ứng quyết liệt bởi vì những bất hợp lý của chính sách bồi thường, bởi những lý do:
(i) Nhà nước thu hồi đất, bồi thường cho người sử dụng theo giá đất do UBND cấp tỉnh ban hành hàng năm, nhưng giá do Nhà nước ban hành thường thấp hơn giá thị trường (thường chỉ đạt 30-60% giá thị trường - Báo cáo tổng kết của Bộ Tài nguyên và Môi trường để triển khai thực hiện nghị quyết về tiếp tục đổi mới chính sách đất đai).
(ii) Pháp luật về bồi thường có nhiều bất cập, thay đổi liên tục, làm cho việc áp dụng pháp luật của các cơ quan nhà nước lúng túng, không thống nhất. Có những dự án lớn nên chủ đầu tư triển khai theo từng giai đoạn, ban đầu mới triển khai dự án thì áp dụng chính sách của Nghị định số 197/2004/NĐ-CP ngày 03 tháng 12 năm 2004 (gọi tắt là Nghị định 197/2004/NĐ-CP), sau đó thì rơi vào giai đoạn áp dụng Nghị định số 84/2007/NĐ-CP ngày 25 tháng 5 năm 2007 của Chính phủ (gọi tắt là Nghị định 84/2007/NĐ-CP), giai đoạn sau của dự án lại rơi vào chính sách của Nghị định số 69/2009/NĐ-CP ngày 13 tháng 8 năm 2009 (gọi tắt là Nghị định số 69/2009/NĐ-CP) và có thể lại được bồi thường hỗ trợ theo Luật Đất đai 2013 và Nghị định 47/2014/NĐ-CP gây ra sự chênh lệch lớn về tiền bồi thường, hỗ trợ, gây bất bình rất lớn cho người dân đồng thời gây khó khăn cho cả cơ quan nhà nước.
* Thu hồi đất của chủ thể sử dụng đất vào mục đích kinh doanh dịch vụ du lịch
Ngoài việc thu hồi đất để sử dụng vào mục đích kinh doanh dịch vụ du lịch thì bản thân đất sử dụng vào mục đích kinh doanh dịch vụ du lịch cũng có thể là đối tượng thu hồi. Theo Luật Đất đai 2013, Nhà nước thu hồi đất đang sử dụng vào mục đích kinh doanh dịch vụ du lịch trong các trường hợp sau:
- Để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh theo Điều 61;
- Để sử dụng vào mục đích phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng theo Điều 62;
- Do vi phạm pháp luật đất đai theo Điều 64;
- Do chấm dứt việc sử dụng đất theo pháp luật, tự nguyện, có nguy cơ đe dọa tính mạng con người theo Điều 65.
So với Luật Đất đai 2003, việc Nhà nước thu hồi đất đang sử dụng vào mục đích kinh doanh dịch vụ du lịch theo quy hoạch để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng theo Luật Đất đai 2013 hạn chế hơn thông qua quy định hạn chế trường hợp thu hồi đất để phát triển kinh tế. Nếu theo quy định của Luật Đất đai 2003, Nhà nước có thể thu hồi đất đang sử dụng vào mục đích kinh doanh dịch vụ du lịch để trao quyền sử dụng đất đó cho những chủ thể khác sử dụng vào mục đích phát triển kinh tế theo quy định tại Điều 40 Luật này hoặc do Chính phủ quy định thì theo Luật Đất đai 2013, Nhà nước không thu hồi đất để sử dụng vào mục đích kinh tế đơn thuần mà chỉ thu hồi để phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng do Quốc hội quy định (Chính phủ không được quy định thêm những trường hợp thu hồi đất vì lý do này). Quy định này trong Luật Đất đai 2013 là tiến bộ và góp phần bảo vệ tốt hơn quyền lợi của người sử dụng đất kinh doanh dịch vụ du lịch nói riêng và người sử dụng đất nói chung.
Đối với trường hợp thu hồi đất để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng có thể được bồi thường về đất, bồi thường chi phí đầu tư vào đất còn lại, bồi thường thiệt hại về tài sản, thiệt hại do ngừng kinh doanh, bồi thường chi phí tháo dỡ di chuyển công trình... và hưởng chính sách hỗ trợ theo quy định của pháp luật. Những quy định về vấn đề này trong Luật Đất đai 2013, Nghị định 47/2014/NĐ-CP... nhìn chung là có nhiều tiến bộ so với Luật Đất đai 2003 như xác định giá đất để tính tiền bồi thường về đất là giá đất cụ thể thay vì giá đất trong Bảng giá đất, bổ sung khoản bồi thường chi phí di chuyển, thiệt hại do phải ngừng sản xuất, kinh doanh... Tuy nhiên, qua thực tiễn áp dụng tại Khánh Hòa, việc bồi thường, hỗ trợ khi thu hồi đất đang sử dụng vào mục đích kinh doanh dịch vụ du lịch có một số vấn đề phát sinh cần lưu ý sau:
+ Về giá đất để tính tiền bồi thường về đất tuy là giá cụ thể nhưng nhìn chung vẫn là giá do chính cơ quan có thẩm quyền thu hồi quyết định nên thiếu tính khách quan, mang nặng sự áp đặt.
+ Thiếu những quy định cụ thể về bồi thường thiệt hại do phải ngừng sản xuất, kinh doanh.
+ Những cơ sở kinh doanh dịch vụ du lịch thường tập trung đầu tư rất nhiều cho những trang thiết bị hiện đại, đắt tiền nhất là đối với những khách sạn, khu nghỉ dưỡng cao cấp thì những trang thiết bị này có thể chiếm trên 20% tổng vốn đầu tư. Nhưng nếu những dự án này bị thu hồi theo Điều 61 và 62 của Luật Đất đai thì họ chỉ có thể được bồi thường về đất về công trình xây dựng còn đối với những trang thiết bị nội thất và những thiết bị khác không được bồi thường. Khác với nhà xưởng, công cụ sản xuất, việc tái sử dụng những trang thiết bị này là rất hạn chế do đây là những thiết bị cao cấp, đối tượng sử dụng là người giàu nên họ không muốn sử dụng những thiết bị cũ của các khách sạn. Do vậy, nếu Nhà nước chỉ bồi thường chi phí di chuyển là chưa thỏa đáng.
Các trường hợp thu hồi đất do vi phạm pháp luật thu hồi đất được xem là một biện pháp chế tài của Nhà nước đối với chủ thể vi phạm quy định của pháp luật đất đai. Nó thể hiện tính nghiêm minh của pháp luật và răn đe, đồng thời cũng là một cách thức nhằm điều phối nguồn lực đất đai. Nó hoàn toàn phù hợp với thực tiễn hiện nay khi có hiện tượng một số chủ đầu tư không có năng lực tài chính nhưng vẫn lập dự án và xin thuê đất, tuy nhiên không triển khai thực hiện dự án, gây ra tình trạng quy hoạch “treo” hoặc đất bị bỏ hoang hóa, thậm chí một số nơi lập dự án nhằm giữ đất và tìm cách bán dự án kiếm lời. Hậu quả này Nhà nước, xã hội bị thiệt hại, trong khi người dân bị thu hồi không có đất sản xuất.
Nhìn chung, những quy định về thu hồi đất do vi phạm pháp luật trong Luật Đất đai 2013 là hợp lý. Tuy nhiên, qua thực tiễn áp dụng các quy định về thu hồi đất kinh doanh dịch vụ du lịch đã phát sinh một số vấn đề cần lưu ý sau:
(i) Theo điểm i khoản 1 Điều 64 Luật Đất đai 2013, đất được Nhà nước giao, cho thuê để thực hiện dự án đầu tư mà không được sử dụng trong thời hạn 12 tháng liên tục hoặc tiến độ sử dụng đất chậm 24 tháng so với tiến độ ghi trong dự án đầu tư kể từ khi nhận bàn giao đất trên thực địa phải đưa đất vào sử dụng; trường hợp không đưa đất vào sử dụng thì chủ đầu tư được gia hạn sử dụng 24 tháng và phải nộp cho Nhà nước khoản tiền tương ứng với mức tiền sử dụng đất, tiền thuê đất đối với thời gian chậm tiến độ thực hiện dự án trong thời gian này; hết thời hạn được gia hạn mà chủ đầu tư vẫn chưa đưa đất vào sử dụng thì Nhà nước thu hồi đất mà không bồi thường về đất và tài sản gắn liền với đất, trừ trường hợp do bất khả kháng.
Theo Luật Đất đai 2003, việc xử lý tiền sử dụng đất, tiền thuê đất, tài sản đầu tư trên đất đối với đất bị thu hồi trong trường hợp này được xử lý theo nguyên tắc: giá trị đầu tư, tài sản đầu tư ban đầu nếu không thuộc nguồn ngân sách thì được Nhà nước trả lại giá trị còn lại. UBND cấp có thẩm quyền thu hồi đất thành lập Hội đồng định giá để xác định giá trị còn lại của tiền sử dụng đất, tiền thuê đất, tài sản đã đầu tư trên đất đối với trường hợp tiền sử dụng đất, thuê đất, tiền đầu tư trên đất không có nguồn từ ngân