CHƯƠNG I TỔNG QUAN CÁC VẤN ĐỀ NGHIÊN CỨU
CHƯƠNG 3. KẾT QUẢ NGHIÊN CỨU VÀ THẢO LUẬN
3.2. CHÍNH SÁCH VỀ ĐẤT ĐAI ĐỐI VỚI KINH DOANH DỊCH VỤ DU LỊCH VÀ THỰC TIỄN ÁP DỤNG CHÍNH SÁCH NÀY TẠI KHÁNH HềA
3.2.3. Về việc giao đất, cho thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất để kinh doanh dịch vụ du lịch
Giao đất, cho thuê đất là các hình thức điều phối đất đai được áp dụng phổ biến hiện nay [20].
Theo quy định tại khoản 1, khoản 2 Điều 4 Luật Đất đai 2003 thì giao đất, cho thuê đất được định nghĩa như sau:
- Nhà nước giao đất là việc Nhà nước trao quyền sử dụng đất bằng quyết định hành chính cho đối tượng có nhu cầu sử dụng đất.
- Nhà nước cho thuê đất là việc Nhà nước trao quyền sử dụng đất bằng một quyết định hành chính nhưng vẫn có một hợp đồng (mang tính hành chính) cho đối tượng có nhu cầu sử dụng đất.
Giao đất và cho thuê đất là hoạt động của thị trường quyền sử dụng đất sơ cấp.
Đây là thị trường diễn ra giữa Nhà nước với tư cách là chủ sở hữu đất đai và người sử dụng đất. Sự lành mạnh của thị trường này sẽ quyết định sự lành mạnh của thị trường thứ cấp [18]
Theo Luật Đất đai 2003, đất kinh doanh dịch vụ du lịch thuộc đất làm mặt bằng xây dựng cơ sở sản xuất kinh doanh nên chủ thể sử dụng đất kinh doanh dịch vụ du lịch thuộc đối tượng được Nhà nước giao đất có thu tiền sử dụng đất (nếu là tổ chức kinh tế trong nước, người Việt Nam định cư ở nước ngoài) hoặc thuê đất thu tiền thuê đất hàng năm (nếu là tổ chức kinh tế trong nước, người Việt Nam định cư ở nước ngoài, tổ chức cá nhân nước ngoài) hoặc thuê đất thu tiền thuê đất một lần (nếu là tổ chức, cá nhân nước ngoài, người Việt Nam định cư ở nước ngoài). Như vậy, Luật Đất đai 2003 có sự phân biệt về hình thức giao đất, cho thuê đất căn cứ vào loại chủ thể sử dụng. Đến Luật Đất đai 2013, sự phân biệt này không còn mà các chủ thể sử dụng đất vào mục đích kinh doanh dịch vụ du lịch (thuộc đất thương mại, dịch vụ) dù là tổ chức kinh tế trong nước hay người Việt Nam định cư ở nước ngoài, doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài đều chỉ có thể được Nhà nước cho thuê đất thu tiền thuê đất hàng năm hoặc thu tiền thuê đất 1 lần. Đất kinh doanh dịch vụ du lịch không còn thuộc trường hợp được giao đất có thu tiền sử dụng đất. Song, việc Luật Đất đai 2013 quy định không giao đất có thu tiền sử dụng đất đối với đất kinh doanh dịch vụ du lịch không có nghĩa sẽ làm chấm dứt việc sử dụng đất này dưới hình thức giao đất có thu tiền sử dụng đất. Theo Luật Đất đai 2013, những trường hợp được giao đất có thu tiền sử dụng đất theo Luật Đất đai 2003 vẫn được tiếp tục sử dụng đất dưới hình thức giao cho đến hết thời hạn sử dụng mặc dù đất này, theo quy định của Luật Đất đai 2013 không còn thuộc trường hợp được giao đất có thu tiền sử dụng đất.
Quy định này trong Luật Đất đai 2013 là hợp lý vì nó bảo đảm sự bình đẳng giữa các loại chủ thể sử dụng đất và góp phần đơn giản hóa các hình thức sử dụng phù hợp với chế độ sở hữu toàn dân đối với đất đai.
Luật Đất đai 2013 cũng quy định chặt chẽ hơn về căn cứ và điều kiện giao đất cho thuê đất, như quy định đối với dự án có sử dụng đất trồng lúa, đất rừng phòng hộ, đất rừng đặc dụng vào các mục đích khác (trong đó có đất kinh doanh dịch vụ du lịch) mà không thuộc trường hợp được Quốc hội quyết định, Thủ tướng Chính phủ chấp thuận chủ trương đầu tư thì cơ quan nhà nước có thẩm quyền chỉ được quyết định giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất khi có một trong các văn bản sau đây:
+ Văn bản chấp thuận của Thủ tướng Chính phủ đối với trường hợp chuyển mục đích sử dụng từ 10 héc ta đất trồng lúa trở lên; từ 20 héc ta đất rừng phòng hộ, đất rừng đặc dụng trở lên;
+ Nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh đối với trường hợp chuyển mục đích sử dụng dưới 10 héc ta đất trồng lúa; dưới 20 héc ta đất rừng phòng hộ, đất rừng đặc dụng.
Ngoài ra Luật cũng quy định điều kiện giao đất, cho thuê đất để thực hiện các dự án phát triển kinh tế, xã hội như chủ đầu tư phải có năng lực tài chính để thực hiện dự án đầu tư, phải ký quỹ và không vi phạm các quy định của pháp luật về đất đai đối với trường hợp đang sử dụng đất do Nhà nước giao, cho thuê để thực hiện dự án đầu tư khác [12].
Quy định trên là hoàn toàn hợp lý nhằm tránh việc thu hồi đất tràn lan mà không thực hiện dự án đầu tư do chủ đầu tư không có năng lực tài chính, gây lãng phí đất đai hoặc gây nên tình trạng quy hoạch “treo” như lâu nay; ngoài ra đó cũng là một biện pháp nhằm bảo vệ đất trồng lúa, đất rừng phòng hộ, đất rừng đặc dụng nhằm bảo vệ an ninh lương thực của quốc gia, bảo vệ môi trường, góp phần vào phát triển bền vững.
Tại Khánh Hoà, hiện nay tất cả các dự án khi chuyển mục đích sử dụng đất lúa hoặc đất rừng phòng hộ luôn tuân thủ các quy định của Luật Đất đai 2013. Trong đó, có dự án Thuỷ Điện Sông Giang, dự án cáp treo Hòn Bà có sử dụng rừng phòng hộ với diện tích phải xin phép chủ trương của Thủ tướng Chính phủ và tỉnh Khánh Hoà đã thực hiện đúng theo các quy định đó. Do quy định vẫn chưa cụ thể nên nhiều lúc có sự bất cập như: việc cho phép chuyển mục đích sử dụng đất phải phù hợp quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, quy hoạch cấp tỉnh do Chính phủ ký duyệt, vì vậy đối với trường hợp chuyển mục đích phải xin phép Thủ tướng Chính phủ đồng nghĩa với
việc hai lần xin phép. Đây là cái gây khó khăn cũng như dài dòng cho nhà đầu tư.
Đối với Khánh Hoà đối với các đối tượng thuộc thẩm quyền cho phép chuyển mục đích của tỉnh khi đã có trong quy hoạch, kế hoạch sử dụng thì cấp có thẩm quyền xem xét cho chuyển mục đích, bởi quy hoạch và kế hoạch sử dụng đất đều do Hội đồng nhân thông qua, vì vậy công tác này áp dụng tại tỉnh Khánh Hoà luôn thuận lợi không gây khó khăn.
Về việc phải thực hiện thủ tục thẩm định nhu cầu sử dụng đất trước khi giao đất, cho thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất, theo quy định Luật Đất đai 2003 cũng như Luật Đất đai 2013, theo tác giả, về lý thuyết thì việc thẩm định nhu cầu sử dụng đất là rất hợp lý nhằm đảm bảo sử dụng đất tiết kiệm, hiệu quả trong việc giao đất, cho thuê đất. Tuy nhiên, Luật chưa cụ thể hoá được việc thẩm định như thế nào, chỉ nói chung chung...do đó, trong quá trình thực hiện tác giả nhận thấy việc thẩm định nhu cầu sử dụng đất cũn mang tớnh hỡnh thức chưa làm rừ nhu cầu sử dụng đất hợp lý của từng dự án.
Mặt khác, theo quy định tại điểm a, khoản 3 Điều 58 Luật Đất đai 2013 người được Nhà nước giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất để thực hiện dự án đầu tư phải có năng lực tài chính để bảo đảm việc sử dụng đất theo tiến độ của dự án đầu tư, điều kiện cụ thể được quy định tại khoản 2 Điều 14 Nghị định số 43/NĐ-CP ngày 15/5/2014 của Chính phủ, như sau: “Có vốn thuộc sở hữu của mình để thực hiện dự án không thấp hơn 20% tổng mức đầu tư đối với dự án có quy mô sử dụng đất dưới 20 héc ta; không thấp hơn 15% tổng mức đầu tư đối với dự án có quy mô sử dụng đất từ 20 héc ta trở lên; có khả năng huy động vốn để thực hiện dự án từ các tổ chức tín dụng, chi nhánh ngân hàng nước ngoài và các tổ chức, cá nhân khác”.
Đây là điểm mới so với Luật Đất đai 2003 với mục đích là để đảm bảo điều kiện vốn đầu tư của chủ đầu tư khi thực hiện dự án đầu tư, nhằm đảm bảo năng lực tài chính thật sự của chủ đầu tư. Tuy nhiên, việc chứng minh được nguồn vốn hoặc việc chứng minh có khả năng huy động vốn trên thực tiễn không phải là việc dễ làm.
Việc chứng minh nguồn vốn sở hữu được ghi trong giấy phép đăng ký kinh doanh, đây không phải là vốn pháp định nên không phải chứng minh xác thực nguồn vốn. Trên thực tế áp dụng, một số doanh nghiệp mới hình thành để thực hiện dự án đầu tư, việc chứng minh tài chính chỉ yêu cầu cơ quan tín dụng xác thực vốn có đảm bảo tỷ lệ % theo quy định, nên xảy ra trường hợp doanh nghiệp đã vay trong ngày để xác nhận báo có vốn theo yêu cầu. Thiết nghĩ, quy định này cũng mang tính lý luận nhưng chưa đảm bảo tính thực tiễn cũng như tính xác thực nguồn vốn của doanh nghiệp, chưa xỏc định rừ khả năng tài chớnh của doanh nghiệp khi thực hiện đầu tư.
Thực tiễn tại Khánh Hoà, quy trình giao đất, cho thuê đất cũng dựa trên nền tảng quy định của Luật, Nghị định và thông tư, tuy nhiên đối với các quy định còn chưa cụ thể như đã nêu Khánh Hoà thực hiện như sau:
+ Về công tác thẩm định nhu cầu sử dụng đất: chủ đầu tư phải nộp 05 quyển dự án đầu tư, Sở Tài nguyên và Môi trường gửi cho các ngành có liên quan góp ý, sau đó tổng hợp trình UBND tỉnh về nhu cầu sử dụng đất của dự án, đây chỉ là một thủ tục trong việc giao đất, cho thuê đất của dự án, thời gian lại kéo dài nhưng lại không thể hiện được bản chất thực tế của việc thẩm định nhu cầu sử dụng đất. Theo tác giả nên bỏ thủ tục này, một số dự án khi tác giả thực thi công vụ, tác giả đã mạnh dạng nêu nội dung thẩm định này trong tờ trình giao đất hoặc thuê đất đồng thời nêu ý kiến của các cơ quan đã góp ý trong giai đoạn xin chủ trương đầu tư, do đó không tách công tác thẩm định nhu cầu sử dụng đất thành một thủ tục riêng. Việc này theo tác giả vẫn phù hợp quy định và tạo điều kiện thời gian cũng như cơ hội đầu tư rất lớn cho nhà đầu tư.
+ Về năng lực tài chính hiện nay những doanh nghiệp mới thành lập, việc chứng minh tài chính (vốn) để thực hiện dự án là xác định vốn có tại ngân hàng. Vì vậy, đa phần các doanh nghiệp vay nội bộ ngân hàng trong ngày để xác định vốn có tại thời điểm, sau đó trả lại vốn vay cho ngân hàng trong ngày.
Theo tác giả, việc xác định năng lực tài chính khi đầu tư dự án thuộc giai đoạn góp ý thẩm định dự án đầu tư. Nội dung này thuộc thẩm quyền của ngành đầu tư hoặc tài chính.
Do đó, việc xác định năng lực tài chính để Luật Đầu tư hoặc quy định của ngành tài chính điều chỉnh nhằm tránh sự chồng chéo, xung đột.
Chuyển mục đích sử dụng đất sang đất có mục đích kinh doanh dịch vụ du lịch.
Chuyển mục đích sử dụng đất là chuyển mục đích sử dụng từ loại đất này sang loại đất có mục đích sử dụng khác. Theo quy định tại Điều 36 Luật Đất đai 2003, chuyển mục đích chia thành hai trường hợp:
- Trường hợp chuyển mục đích sử dụng đất phải được phép của cơ quan nhà nước có thẩm quyền bao gồm:
+ Chuyển đất chuyên trồng lúa nước sang đất trồng cây lâu năm, đất trồng rừng, đất nuôi trồng thuỷ sản;
+ Chuyển đất rừng đặc dụng, đất rừng phòng hộ sang sử dụng vào mục đích khác;
+ Chuyển đất nông nghiệp sang đất phi nông nghiệp;
+ Chuyển đất phi nông nghiệp được Nhà nước giao đất không thu tiền sử dụng đất sang đất phi nông nghiệp được Nhà nước giao đất có thu tiền sử dụng đất hoặc thuê đất;
+ Chuyển đất phi nông nghiệp không phải là đất ở sang đất ở;
Trường hợp chuyển mục đích sử dụng đất không thuộc quy định nêu trên thì người sử dụng đất không phải xin phép cơ quan nhà nước có thẩm quyền, nhưng phải đăng ký với văn phòng của tổ chức có thẩm quyền đăng ký quyền sử dụng đất (sau đây gọi chung là Văn phòng đăng ký đất đai) hoặc Uỷ ban nhân dân xã nơi có đất.
Như vậy, việc chuyển mục đích sử dụng từ các loại đất khác sang đất kinh doanh dịch vụ du lịch có phải xin phép hay không còn tùy thuộc vào đất trước khi chuyển mục đích là loại đất nào.
Đối với trường hợp chuyển mục đích sử dụng đất thì chế độ sử dụng đất, quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất, thời hạn sử dụng đất được áp dụng theo loại đất sau khi được chuyển mục đích sử dụng, đồng thời người sử dụng đất phải thực hiện nghĩa vụ tài chính theo loại đất sau khi được chuyển mục đích sử dụng.
Theo tác giả, sau khi Luật Đất đai 2013 có hiệu lực, việc chuyển mục đích sử dụng đất để thực hiện dự án kinh doanh dịch vụ du lịch phổ biến vì, đối với dự án kinh doanh dịch vụ du lịch không phải thuộc đối tượng thu hồi đất, do đó chủ đầu tư phải thoả thuận với người có đất trong dự án, thực tế việc thoả thuận này là việc chuyển nhượng quyền sử dụng đất, sau đó chuyển mục đích sử dụng đất sang loại đất dịch vụ.
Căn cứ, trình tự, thủ tục, thẩm quyền chuyển mục đích sử đất thuộc trường hợp phải xin phép thực hiện tương tự như việc giao đất, cho thuê đất. Về việc xác định hình thức sử dụng đất đối với chuyển mục đích sử dụng từ các loại đất khác sang đất kinh doanh dịch vụ du lịch, do Luật Đất đai 2013 không còn hình thức giao đất cho chủ đầu tư thực hiện dự án kinh doanh dịch vụ du lịch như Luật Đất đai 2003 nên chủ đầu tư có thể được chọn hình thức thuê đất trả tiền hàng năm hoặc một lần. Điều này cũng đã phát sinh sự bất hợp lý vì khi chủ đầu tư đã nhận quyền sử dụng đất với nguồn gốc được Nhà nước giao hoặc giống như được Nhà nước giao đất (nhượng quyền sử dụng đất, nhận góp vốn bằng quyền sử dụng đất giống như giao đất…) nhưng khi chủ đầu tư chuyển mục đích sử dụng sang loại đất kinh doanh dịch vụ du lịch theo quy định Luật Đất đai 2013 thì phải chuyển sang hình thức thuê đất.
Tại Khánh Hoà, hiện nay, phần lớn các dự án kinh doanh dịch vụ du lịch chủ đầu tư phần lớn phải tự thoả thuận với người có đất trong dự án, sau khi Luật 2013 có hiệu lực, không có trường hợp thu hồi đất để phục vụ cho dự án có mục đích kinh doanh dịch vụ du lịch.
3.2.4. Chính sách liên quan đến khung giá đất thương mại dịch vụ, sản xuất kinh