CHƯƠNG I TỔNG QUAN CÁC VẤN ĐỀ NGHIÊN CỨU
CHƯƠNG 3. KẾT QUẢ NGHIÊN CỨU VÀ THẢO LUẬN
3.3. MỘT SỐ GIẢI PHÁP NHẰM HOÀN THIỆN CHÍNH SÁCH ĐỐI VỚI ĐẤT KINH DOANH DỊCH VỤ DU LỊCH
Trên cơ sở những phân tích tại Chương 1 và Chương 3 của luận văn, tác giả kiến nghị một số giải pháp cho việc hoàn thiện chính sách pháp lý đối với đất kinh doanh dịch vụ du lịch của cả nước nói chung cũng như của Khánh Hoà nói riêng như sau:
Thứ nhất, Luật Đất đai nên có quy định riêng về đất khu du lịch. Ở đây, tác giả không kiến nghị chúng ta phải có một chính sách pháp lý riêng đối với tất cả đất kinh doanh dịch vụ du lịch. Đối với đất kinh doanh dịch vụ du lịch không nằm trong khu du lịch, chúng ta vẫn áp dụng chính sách pháp lý của đất thương mại, dịch vụ trong loại đất xây dựng cơ sở sản xuất, kinh doanh phi nông nghiệp. Riêng đối với đất khu du lịch, ta cần phải có chính sách pháp lý riêng vì theo quy định của Luật Xây dựng, khu du lịch được coi là phân khu chức năng đặc thù giống như khu kinh tế, khu công nghiệp nên rất cần phải có chính sách quản lý, sử dụng đất đai riêng cho phù hợp với nét đặc thù của nó. Để phù hợp với đặc điểm của phân khu chức năng đặc thù, Luật Đất đai đã có quy định riêng đối với đất khu công nghiệp, khu kinh tế trong khi lại không có quy định riêng cho đất khu du lịch là điều khó chấp nhận. Qua thực tiễn quy hoạch các khu du lịch cho thấy, quy mô của các khu du lịch có thể lên đến hàng ngàn ha (Quy mô của Khu du lịch quốc gia Núi Bà Đen là 3000 ha) và thường lớn hơn nhiều so với quy mô
của các khu công nghiệp, khu kinh tế (thường chỉ từ 200 đến 300 ha), đa dạng về loại đất và chủ thể sử dụng đất nên nếu không có chính sách pháp lý riêng sẽ rất khó nâng cao hiệu quả quản lý, phát huy đối đa tiềm năng du lịch.
Về chính sách pháp lý cụ thể đối với đất khu du lịch cũng nên có sự phân hóa cụ thể. Đối với những khu du lịch quốc gia nên áp dụng chính sách pháp lý giống như đất khu kinh tế theo hướng giao Ủy ban nhân dân cấp tỉnh giao đất cho Ban quản lý khu du lịch để tổ chức xây dựng khu kinh tế theo kế hoạch sử dụng đất đã được phê duyệt trong quy hoạch chi tiết xây dựng của khu kinh tế. Ban quản lý khu du lịch được giao lại đất có thu tiền sử dụng đất, giao lại đất không thu tiền sử dụng đất, cho thuê đất cho người có nhu cầu sử dụng đất trong các khu chức năng của khu kinh tế theo quy định tại Điều 54, 55 và 56 của Luật Đất đai 2013.
Đối với dự án đầu tư xây dựng khu du lịch, nên áp dụng chính sách pháp lý giống như đất khu công nghiệp. Nhà nước cho thuê đất đối với tổ chức kinh tế, người Việt Nam định cư ở nước ngoài, doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài để đầu tư xây dựng kinh doanh dự án khu du lịch. Đối với phần diện tích thuê đất trả tiền thuê đất hàng năm thì người được Nhà nước cho thuê đất có quyền cho thuê lại đất với hình thức trả tiền thuê đất hàng năm; đối với phần diện tích thuê đất trả tiền thuê đất một lần cho cả thời gian thuê thì người được Nhà nước cho thuê đất có quyền cho thuê lại đất với hình thức trả tiền thuê đất một lần cho cả thời gian thuê hoặc trả tiền thuê đất hàng năm. Người thuê lại đất trong khu du lịch được cấp GCN và có quyền giao dịch quyền sử dụng đất giống như người thuê lại đất khu công nghiệp.
Thứ hai, về quy hoạch sử dụng đất kinh doanh dịch vụ du lịch.
Trong quy hoạch sử dụng đất kinh doanh dịch vụ du lịch thì yếu tố quan trọng nhất là tính phù hợp đồng bộ giữa quy hoạch ngành với quy hoạch tổng thể về sử dụng đất và tính khả thi khi triển khai quy hoạch. Quy hoạch ngành du lịch không thể hiện rừ vị trớ cụ thể mà chỉ núi chung chung từng khu vực, do đú khú thống nhất trong quy hoạch sử dụng đất.
Tình trạng giữa các ngành chưa thống nhất về thời gian xây dựng quy hoạch nên quy hoạch sử dụng đất đã phê duyệt xong thì quy hoạch các ngành mới phê duyệt.
Do vậy, trong quá trình triển khai thực hiện quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất còn nhiều chồng chéo, một số chỉ tiêu sử dụng đất thường chưa phù hợp, thống nhất.
Sự phối hợp giữa các ngành, các cấp trong việc quản lý sử dụng đất còn thiếu chặt chẽ, dẫn đến tình trạng sử dụng đất một cách tuỳ tiện, không đúng với quy hoạch đã được phê duyệt.
Do nhận thức của cán bộ quản lý chưa đồng đều trong quá trình phối hợp xây dựng và thực hiện quy hoạch, cho nên việc quản lý quy hoạch, lập kế hoạch sử dụng đất còn nhiều hạn chế, thể hiện: việc dự báo chưa chính xác về nhu cầu quỹ đất cho các mục đích sử dụng dẫn đến tình trạng phải điều chỉnh quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất...
Mặt khác, đặc thù của ngành dịch vụ du lịch thường kết hợp các địa danh di tích lịch sử, danh lam thắng cảnh... các loại đất có mục đích khác. Do đó, sẽ khó khăn trong việc xác định mục đích sử dụng đất kinh doanh dịch vụ du lịch trong quy hoạch sử dụng đất.
Vì vậy, quá trình triển khai pháp luật đất đai, trong các văn bản hướng dẫn cần quy định cụ thể về tính khả thi khi lập quy hoạch và tăng cường trách nhiệm của cơ quan có thẩm quyền trong công tác thẩm định cũng như công tác quản lý kiểm tra quy hoạch sử dụng đất.
Để nâng cao hiệu quả công tác xây dựng và thực hiện quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất liên quan đến kinh doanh dịch vụ du lịch cần phải phân tích, đánh giá và dự báo được nhu cầu sử dụng đất của việc đầu tư dịch vụ du lịch trong tương lai, nhằm đảm bảo tính hiệu quả trong quy hoạch, bảo đảm sự liên thông giữa quy hoạch sử dụng đất với quy hoạch đô thị, quy hoạch xây dựng và đặc biệt là quy hoạch phát triển ngành du lịch. Phải tăng cường vai trò trách nhiệm trong việc thẩm định cũng như quản lý quy hoạch sử dụng đất kinh doanh dịch vụ du lịch của cơ quan quản lý nhà nước. Việc bố trí quỹ đất để kinh doanh dịch vụ du lịch cần phải đặc biệt lưu ý đến việc kết hợp giữa lợi ích ngành, lợi ích của nhà đầu tư với lợi ích của cộng đồng theo hướng nâng cao hiệu quả công tác tham vấn ý kiến của các bên hữu quan nhất là ý kiến của cộng đồng dân cư.
Cần quy định rừ khu vực phục vụ lợi ớch chung của cộng đồng, khu vực nhạy cảm về quốc phòng, an ninh không trao quyền sử dụng đất cho doanh nghiệp kinh doanh dịch vụ du lịch nhằm hạn chế tình trạng Nhà nước trao quyền sử dụng đất cho chủ đầu tư, chủ đầu tư đã triển khai đầu tư, nhà nước mới thu hồi dự án do sự phản đối quyết liệt từ cộng đồng, từ Bộ Quốc phòng dẫn đến sự lãng phí.
Thứ ba, về thu hồi đất để thực hiện dự án.
Theo quy định Luật Đất đai 2013, thì dự án kinh doanh dịch vụ du lịch không thuộc đối tượng thu hồi đất để thực hiện dự án trừ trường hợp nó là một phần của dự án khu đô thị, khu kinh tế thuộc diện thu hồi theo Điều 62 của Luật Đất đai 2013. Việc Nhà nước không sử dụng quyền lực hành chính can thiệp để thu hồi đất mà để các bên tự thoả thuận sẽ tạo ra hai mặt của một vấn đề:
+ Một mặt, đảm bảo quyền và lợi ích hợp pháp của người sử dụng đất đồng thời phát huy giá trị thị trường của đất đai;
+ Mặt còn lại, nếu không thoả thuận được sẽ gây khó khăn trong công tác giải phóng mặt bằng làm ảnh hưởng đến tiến độ hoặc không thể thực hiện được dự án.
Tuy nhiên, với điều kiện kinh tế xã hội của nước ta hiện nay cũng như thực tiễn áp dụng, việc chủ đầu tư tự thoả thuận với người có đất là rất khó khăn, nên cùng với việc Nhà nước chủ động tạo quỹ đất sạch để chủ đầu tư có nhu cầu thực hiện dự án kinh doanh dịch vụ du lịch thông qua việc đấu giá quyền sử dụng đất, chúng ta cần phải:
- Nhà nước bổ sung dự án khu du lịch vào các dự án thuộc diện thu hồi đất trong Điều 62 của Luật Đất đai 2013. Dự án khu du lịch thường có quy mô sử dụng đất lớn, có ý nghĩa lớn về kinh tế - xã hội, gắn với lợi ích quốc gia, công cộng nên việc thu hồi đất để thực hiện dự án này là đúng tinh thần của Điều 62 Luật Đất đai 2013. Mặc khác, do quy mô sử dụng đất lớn nên việc chủ đầu tư tự thỏa thuận là điều khó thực hiện.
- Cần có quy định cụ thể về biện pháp xử lý đối với những trường hợp mà nhà đầu tư đã đưa ra mức giá thỏa thuận phù hợp với giá thị trường nhưng người có đất vẫn không chấp nhận thoả thuận. Theo tác giả, trong trường hợp chủ đầu tư dự án đã thoả thuận được 80% diện tích đất, phần diện tích nằm trong dự án còn lại không thoả thuận được thì Nhà nước sẽ quyết định thu hồi đất để trao quyền sử dụng đất cho chủ đầu tư thực hiện dự án. Giá đất để tính tiền bồi thường về đất sẽ căn cứ vào giá mà chủ đầu tư đã giao dịch thành công, thông qua cơ chế hiệp thương giá theo quy định của pháp luật về giá.
Thứ tư, cần bổ sung thêm trường hợp thu hồi đất do vi phạm pháp luật tại Điều 64 của Luật Đất đai theo hướng không chỉ thu hồi đất do vi phạm pháp luật đất đai mà còn bao gồm cả những trường hợp vi phạm pháp luật về đầu tư mà thuộc diện phải thu hồi GCN đầu tư. Tuy nhiên, đối với trường hợp thu hồi giấy chứng nhận đầu tư, nhà nước chỉ thu hồi đất nếu đất đó được Nhà nước giao, cho thuê để thực hiện dự án bị thu hồi giấy chứng nhận. Nếu đất có nguồn gốc do nhận chuyển quyền thì không nên thu hồi.
Ngoài ra, đối với trường hợp thu hồi đất do vi phạm pháp luật, việc xử lý bồi thường về đất và tài sản có trên đất, chi phí đầu tư vào đất cũng cần phải có sự phân hóa giữa trường hợp thu hồi đất do hành vi vi phạm của người sử dụng đất và do hành vi vi phạm của cơ quan nhà nước, tránh tình trạng đánh đồng như hiện nay.
Luật Đất đai 2013 đã quy định đầy đủ về các biện pháp chế tài khi chủ đầu tư được Nhà nước giao đất, cho thuê đất để thực hiện dự án đầu tư mà không được sử dụng trong 12 tháng liên tục hoặc tiến độ sử dụng đất chậm 24 tháng so với tiến độ ghi trong dự án đầu tư. Đối với trường hợp này, người bị thu hồi đất không được bồi thường về đất và tài sản gắn liền với đất.
Việc quy định chế tài này nhằm ràng buộc chủ đầu tư phải triển khai dự án theo tiến độ nhằm phát huy hiệu quả sử dụng đất cũng như hiệu quả phát triển kinh tế. Tuy nhiên, việc thu hồi đất này mà không bồi thường về đất và tài sản gắn liền với đất là hợp lý. Tuy nhiên, để bảo đảm quyền lợi chính đáng của nhà đầu tư, Nhà nước cần quy định rừ Nhà nước khụng bồi thường về đất và tài sản gắn liền với đất nhưng sẽ hoàn trả tiền sử dụng đất, tiền thuê đất đã nộp giống như quy định tại Điều 35 của Nghị định 181/2004/NĐ – CP. Đối với tài sản gắn liền với đất và chi phí đầu tư vào đất sẽ được hoàn trả theo thỏa thuận giữa chủ đầu tư bị thu hồi với chủ đầu tư mới. Việc xác định giá trị còn lại do Hội đồng định giá đất và tài sản tại địa phương thực hiện theo quy định về định giá đất và định giá tài sản.
Đối với trường hợp tiến độ sử dụng đất chậm vì lý do bất khả kháng đã được quy định tại khoản 1 Điều 15 Nghị định số 43/2014/NĐ-CP ngày 15 tháng 5 năm 2014 của Chính phủ quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Đất đai, theo tác giả thì cần quy định thêm trường hợp do yếu tố khách quan như khủng hoảng kinh tế…mà chủ đầu tư có cơ sở chứng minh cũng được xem xét không thu hồi dự án đầu tư mà cho phép giãn tiến độ thực hiện dự án, như một sự chia sẻ khó khăn của Nhà nước với nhà đầu tư.
Thứ năm, quy định về giao đất, cho thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất.
Cần quy định rừ và cụ thể hơn việc thẩm định nhu cầu sử dụng đất để làm cơ sở cho việc giao đất, cho thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất. Luật Đất đai 2013 không nên quy định năng lực tài chính của chủ đầu tư trong thủ tục giao đất, cho thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất. Nội dung này Luật Đầu tư đã quy định, còn việc làm thế nào để xác định chủ đầu tư có đảm bảo tài chính hay không khi thực hiện dự án là do quy định của cơ quan quản lý nhà nước về đầu tư và thủ tục này được thẩm định trong giai đoạn cho phép thực hiện dự án đầu tư. Do đó, đề nghị bãi bỏ quy định này nhằm tránh trùng lặp hoặc xung đột, mâu thuẫn với các quy định của ngành khác.
Thứ sỏu, quy định rừ về sự tồn tại của loại đất ở (khụng hỡnh thành khu dõn cư) trong khu du lịch. Nhu cầu sở hữu biệt thự nghỉ dưỡng tại các khu du lịch ở Việt Nam hiện nay là rất lớn, đặc biệt là người nước ngoài. Trong thực tiễn thị trường bất động sản, phân khúc bất động sản nghỉ dưỡng cũng đã hình thành và phát triển rất sôi động.
Để đáp ứng nhu cầu thị trường, hiện nay, Khánh Hoà đã cho phép hình thành những căn biệt thự nghỉ dưỡng với thời hạn sử dụng đất lâu dài tại các khu du lịch. Tác giả nhận thấy cách làm này đã đem lại hiệu quả rất lớn trong đầu tư cũng như tạo nguồn thu ngân sách cho tỉnh. Tuy nhiên, do Luật Đất đai 2013 chưa có quy định cụ thể về vấn đề này nên việc cho phép có đất ở trong khu du lịch còn có nhiều ý kiến khác nhau. Do đó, Nhà nước cần công nhận sự tồn tại của đất ở trong khu du lịch, đồng thời phải có những quy định điều chỉnh cụ thể đối với việc sử dụng đất ở trong khu du lịch
nghỉ dưỡng nhằm tạo điều kiện cho việc quản lý. Theo tác giả, nếu Nhà nước cho phép cú đất dựng để xõy dựng nhà ở để bỏn trong khu du lịch thỡ rừ ràng dự ỏn khụng cũn là dự án kinh doanh dịch vụ du lịch đơn thuần mà còn bao gồm cả kinh doanh bất động sản. Khác với việc cung cấp dịch vụ lưu trú du lịch, chủ đầu tư không chỉ cho thuê buồng mà còn bao gồm cả trang thiết bị nội thất và các dịch vụ liên quan đến lưu trú như cung cấp điện, nước, vệ sinh, ăn uống, an ninh, trật tự…, còn nếu xây dựng nhà ở để bán hoặc cho thuê thì đối tượng ở đây là hàng hóa chứ không đi kèm các dịch vụ lưu trú. Còn nếu Nhà nước không cho phép có đất xây dựng nhà ở để bán trong khu du lịch cũng nờn cú quy định rừ. Tuy nhiờn, theo tỏc giả, để lựa chọn thỡ ta nờn lựa chọn giải pháp cho phép vì chúng phù hợp với nhu cầu thị trường, và khi thị trường có nhu cầu mà Nhà nước không cho phép thì chủ đầu tư thường cũng có giải pháp lách luật như kí hợp đồng cho thuê dài hạn. Nếu vậy không chỉ khó quản lý mà còn dẫn đến thất thu cho ngân sách vì nếu giao đất ở thì chắc chắn nguồn thu cho Nhà nước sẽ cao hơn so với cho thuê đất để kinh doanh dịch vụ.
Thứ bảy, quy định cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền cho từng căn hộ du lịch: công trình xây dựng trên đất là tài sản thuộc sở hữu của chủ đầu tư, các quyền sở hữu này đã được Hiến pháp cũng như Luật Dân sự bảo hộ, mặt khác chủ đầu tư đã hoàn thành nghĩa vụ tài chính về đất đai (đã nộp tiền sử dụng đất cũng như tiền thuê đất cho cả thời gian thuê 50 năm). Vì vậy, chủ đầu tư có các quyền mà Luật Đất đai 2003 trước đây cũng như Luật Đất đai 2013 đã quy định. Căn cứ vào hồ sơ xây dựng cũng như các quy định đã nêu ở trên, việc cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất cho chủ đầu tư đối với từng hạng mục độc lập của dự án là không trái quy định. Do đó, phải quy định việc cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất và tài sản gắn liến với đất đối với trường hợp này.