CHƯƠNG I TỔNG QUAN CÁC VẤN ĐỀ NGHIÊN CỨU
CHƯƠNG 3. KẾT QUẢ NGHIÊN CỨU VÀ THẢO LUẬN
3.2. CHÍNH SÁCH VỀ ĐẤT ĐAI ĐỐI VỚI KINH DOANH DỊCH VỤ DU LỊCH VÀ THỰC TIỄN ÁP DỤNG CHÍNH SÁCH NÀY TẠI KHÁNH HềA
3.2.1. Về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất kinh doanh dịch vụ du lịch
Quy hoạch sử dụng đất là việc phân bổ và khoanh vùng đất đai theo không gian sử dụng cho các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh, bảo vệ môi trường và thích ứng biến đổi khí hậu trên cơ sở tiềm năng đất đai và nhu cầu sử dụng đất của các ngành, lĩnh vực đối với từng vùng kinh tế - xã hội và đơn vị hành chính trong một khoảng thời gian xác định [12].
Kế hoạch sử dụng đất là việc phân chia quy hoạch sử dụng đất theo thời gian để thực hiện trong kỳ quy hoạch sử dụng đất [12].
Như vậy, quy hoach sử dụng đất là một nhiệm vụ của cơ quan nhà nước phải thực hiện dựa trên các tiêu chí, định hướng phát triển kinh tế xã hội trong một giai đoạn cụ thể nhằm phân bổ mục đích sử dụng đất cho từng khu vực địa lý, từng ngành nghề, lĩnh vực của xã hội trong giai đoạn đó.
Quy hoạch sử dụng đất là hoạt động phân bố đất đai ở tầm vĩ mô, theo đó Nhà nước xác định quy mô diện tích đất để phân bổ cho từng khu vực địa lý, từng ngành nghề, lĩnh vực của xã hội. Quy hoạch sử dụng đất gắn liền với định hướng phát triển kinh tế - xã hội và phụ thuộc vào khả năng sinh lợi của từng khu vực đất đai. Đây là căn cứ khoa học để sử dụng đất một cách hiệu quả [20].
Kế hoạch sử dụng đất là các biện pháp, thời gian cụ thể để sử dụng đất theo quy hoạch. Đây là yếu tố quyết định rất lớn đến tính khả thi của quy hoạch vì nó xác định tiến độ thời gian cụ thể và cách thức nhất định để đưa đất đai đã được quy hoạch vào sử dụng [20].
Đất nước chúng ta đang trong thời kỳ đẩy mạnh công nghiệp hóa, hiện đại hóa nên phải trải qua những điều chỉnh lớn giữa thành thị với nông thôn, giữa công nghiệp với nông nghiệp, giữa đất cho sản xuất (tư liệu sản xuất) với các loại đất chuyên dùng (cơ sở hạ tầng kinh tế - kỹ thuật - xã hội) thì quy hoạch sử dụng đất là công cụ, giải pháp quan trọng thể hiện ý chí của phát triển và trở thành cơ sở quyết định cho quy hoạch, kế hoạch phát triển chuyên ngành.
Các quy định về quy hoạch sử dụng đất là một bộ phận quan trọng của ngành luật đất đai, là công cụ pháp lý quan trọng để quản lý và sử dụng đất có hiệu quả. Trên cơ sở quy định của pháp luật đất đai, quy hoạch sử dụng đất đã được lập trên quy mô cả nước, cấp tỉnh, cấp huyện giúp cho công tác quản lý đất đai hiệu quả hơn, việc sử dụng đất hợp lý, khoa học và tiết kiệm.
Theo Luật Đất đai 2003, việc lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất được quy định tại Điều 21 đến Điều 30 Luật Đất đai 2003. Theo đó, trách nhiệm lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất là trách nhiệm của Chính phủ và UBND các cấp. Quốc hội, Chính phủ, UBND cấp tỉnh, cấp huyện có thẩm quyền quyết định, xét duyệt quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất. Mặc dù hiện nay Luật Đất đai 2013 đã có hiệu lực nhưng quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đối với đất kinh doanh dịch vụ trên cả nước và ở hầu hết các địa phương đã được lập và phê duyệt trước ngày 01 tháng 7 năm 2014 theo Luật Đất đai 2003. Hiện nay, các địa phương trên cả nước đang thực hiện việc điều chỉnh quy hoạch sử dụng đất và thực hiện kế hoạch sử dụng đất 05 năm còn lại 2015 – 2020 theo quy định của Luật Đất đai 2013.
Theo quy định của Luật Đất đai 2003 và Luật Đất đai 2013, đất khu du lịch không được định danh là một loại đất giống như đất khu công nghiệp, đất khu kinh tế. Song do tầm quan trọng và nhu cầu lớn trong việc sử dụng đất khu du lịch nói riêng mà trong quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đã xác định quỹ đất để xây dựng các khu du lịch.
Quy hoạch sử dụng đất đến năm 2020 và kế hoạch sử dụng đất 5 năm (2011- 2015) cấp Quốc gia đã được Quốc hội khóa 13 phê duyệt tại Nghị quyết số 17/2011/QH13 ngày 22 tháng 11 năm 2011. Trong đó, đất dành cho phát triển du lịch trên cả nước khoảng 252.594/33.095.351 ha chiếm khoảng 0,76 % trên tổng diện tích đất tự nhiên của cả nước. Việc xác định được chỉ tiêu trên bước đầu dần dần khẳng định vai trò, vị trí của ngành du lịch đang trở thành mũi nhọn trong xu thế phát triển kinh tế - xã hội của cả nước nói chung.
Theo quy hoạch sử dụng đất tỉnh Khánh Hòa đến năm 2020 và Kế hoạch sử dụng đất 5 năm kỳ đầu (2011-2015). Trên cơ sở quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất được duyệt, UBND tỉnh Khánh Hòa đã phân khai chỉ tiêu sử dụng đất cho cấp huyện và đã được UBND tỉnh phê duyệt Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất cấp huyện đến năm 2020.
Kế hoạch sử dụng đất cấp huyện đã được UBND tỉnh Khánh Hòa phê duyệt (riêng UBND huyện Trường Sa không tổ chức lập Kế hoạch sử dụng đất và giữ nguyên số liệu đã phân khai), dự kiến các chỉ tiêu sử dụng đất của tỉnh Khánh Hòa đến năm 2015 với Kế hoạch sử dụng đất năm 2015 [16].như sau:
Bảng 3.2. Quy hoạch sử dụng đất tỉnh Khánh Hòa đến năm 2020 và Kế hoạch sử dụng đất 5 năm kỳ đầu (2011-2015)
Đơn vị tính: ha
STT Chỉ tiêu
Diện tích (ha) Kế hoạch đến 2015 theo NQ của CP
So sánh Đến
31/12/2014
Ước đến
31/12/2015 Diện tích Tỷ lệ %
1 2 3 4 5 6=5-4 7=4/5*100
Tổng diện tích tự nhiên
(1+2+3) 521.807,62 522.470,34 521.904,45 -565,89 100,11 1 Đất nông nghiệp 316.060,29 315.237,74 320.047,58 4.809,84 98,50 1.1 Đất trồng lúa 24.618,37 24.287,44 22.725,00 -1.562,44 106,88
Trong đó: đất chuyên
trồng lúa nước 19.188,46 18.967,93 17.760,56 -1.207,37 106,80 1.2 Đất trồng cây lâu năm 32.196,60 31.490,69 32.109,87 619,18 98,07 1.3 Đất rừng phòng hộ 100.075,64 100.658,73 102.649,00 1.990,27 98,06 1.4 Đất rừng đặc dụng 16.222,14 16.222,14 18.668,64 2.446,50 86,90 1.5 Đất rừng sản xuất 100.414,17 101.590,65 105.324,89 3.734,23 96,45
1.6 Đất làm muối 925,47 789,63 823,12 33,49 95,93
1.7 Đất nuôi trồng thủy sản 5.389,13 4.487,51 4.558,76 71,26 98,44 2 Đất phi nông nghiệp 67.934,84 73.515,87 82.395,52 8.879,65 89,22 2.1 Đất xây dựng trụ sở cơ
quan, công trình sự nghiệp 242,41 291,77 438,18 146,41 66,59 2.2 Đất quốc phòng 32.460,60 32.711,58 34.019,00 1.307,42 96,16
2.3 Đất an ninh 1.407,98 1.458,56 1.459,00 0,44 99,97
2.4 Đất khu công nghiệp 459,91 566,63 1.200,49 633,86 47,20 - Đất xây dựng khu công
nghiệp 338,32 345,92 844,06 498,14 40,98
- Đất xây dựng cụm công
nghiệp 121,59 220,71 356,43 135,72 61,92
STT Chỉ tiêu
Diện tích (ha) Kế hoạch đến 2015 theo NQ của CP
So sánh Đến
31/12/2014
Ước đến
31/12/2015 Diện tích Tỷ lệ % 2.5 Đất cho hoạt động
khoáng sản 248,39 258,15 651,24 393,09 39,64
2.6 Đất di tích danh thắng 88,12 96,15 106,00 9,85 90,71 2.7 Đất bãi thải, xử lý chất
thải 119,94 222,37 234,00 11,63 95,03
2.8 Đất cơ sở tôn giáo, tín
ngưỡng 302,92 308,03 294,16 -13,87 104,72
2.9 Đất làm nghĩa trang,
nghĩa địa 1.122,13 1.393,58 1.601,23 207,65 87,03
2.10 Đất phát triển hạ tầng 12.460,04 13.920,43 18.406,00 4.485,57 75,63 Trong đó:
- Đất cơ sở văn hóa 38,63 58,86 319,34 260,48 18,43
- Đất cơ sở y tế 73,32 95,05 128,89 33,84 73,75
- Đất cơ sở giáo dục đào
tạo 595,94 718,66 812,70 94,04 88,43
- Đất cơ sở thể dục thể
thao 349,16 364,96 890,17 525,21 41,00
2.11 Đất ở tại đô thị 2.788,56 3.062,78 3.906,62 843,84 78,40 3 Đất chưa sử dụng 137.812,49 133.716,73 119.461,35
- Đất chưa sử dụng còn lại 137.812,49 133.716,73 119.461,35 -14.255,38 89,33 - Đất chưa sử dụng đưa
vào sử dụng 4.096,06 20.627,25 16.531,19
4 Đất đô thị 34.875,95 35.270,71 66.653,56 31.382,85 5 Đất khu bảo tồn thiên
nhiên 20.022,14 20.022,14 23.000,00 2.977,86
6 Đất khu du lịch 919,26 1.161,10 5.102,98 3.941,88 7 Đất Khu kinh tế 69.557,75 69.570,17
Trong đó, đất phi nông nghiệp: ước thực hiện được 73.515,87 ha, đạt 89,22% so với chỉ tiêu kế hoạch được duyệt (thấp hơn 8.879,65 ha); do nhiều vùng đất quy hoạch mở rộng đất ở tại đô thị, đất sản xuất kinh doanh, đất phát triển hạ tầng tại các huyện chưa được đầu tư thực hiện đúng theo quy hoạch (do thiếu vốn).
Đất chưa sử dụng: ước thực hiện được 133.716,73 ha, đạt 89,33% thấp hơn chỉ tiêu đã được duyệt. Việc đưa đất chưa sử dụng vào sử dụng đạt kết quả còn thấp do công tác khai thác đất chưa sử dụng vào mục đích phi nông nghiệp đạt thấp là do vốn đầu tư cho ngành lâm nghiệp không có nên diện tích trồng mới và khoanh nuôi tái sinh rừng tự nhiên chưa thực hiện và thiếu vốn đầu tư để xây dựng các công trình cơ sở hạ tầng; các khu du lịch,… nên một số công trình, dự án lớn chưa thực hiện.
Các chỉ tiêu đạt và vượt mức KHSD đất được duyệt chủ yếu ở nhóm đất nông nghiệp do các dự án phát triển sản xuất kinh doanh, xây dựng cơ sở hạ tầng, phát triển các khu đô thị mới, mở rộng đất ở tại nông thôn, … chưa thực hiện nên chưa chuyển mục đích sử dụng đất từ các loại đất nông nghiệp sang đất phi nông nghiệp. Đất phi NN có một số loại đất vượt chỉ tiêu được duyệt nhưng diện tích tăng không nhiều.
Rừ ràng, việc quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất xỏc định chỉ tiờu đối với đất khu du lịch thể hiện sự quan tâm của Nhà nước đến việc phân bổ quỹ đất dùng cho kinh doanh dịch vụ du lịch. Tuy nhiên, đất kinh doanh dịch vụ du lịch trong khu du lịch chỉ là một phần của đất kinh doanh dịch vụ du lịch. Đối với đất kinh doanh dịch vụ lưu trú du lịch và những dịch vụ du lịch khác sẽ tính trong chỉ tiêu đối với đất sản xuất, kinh doanh phi nông nghiệp, cụ thể là đất thương mại, dịch vụ và được xác định cụ thể trong quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất cấp huyện, quy hoạch xây dựng, quy hoạch đô thị.
So với chỉ tiêu sử dụng đất vào những mục đích khác, do đặc thù của Khánh Hòa là tỉnh có thế mạnh về du lịch và trên cơ sở quy hoạch phát triển kinh tế xã hội của địa phương, chỉ tiêu sử dụng đất phân bổ cho khu du lịch nói riêng và dịch vụ du lịch nói chung là lớn.
Tuy nhiên, bên cạnh những mặt được nói trên, công tác quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất liên quan đến kinh doanh dịch vụ du lịch ở Khánh Hòa còn có một số hạn chế sau:
Thứ nhất, còn có tình trạng ưu tiên bố trí những khu đất có giá trị cao về cảnh quan, môi trường cho kinh doanh dịch vụ du lịch gây ảnh hưởng xấu đến quyền tiếp cận sử dụng khu vực này của cộng đồng dẫn đến xung đột xã hội và thậm chí phải hủy bỏ dự án do sức ép của dư luận và phản ứng chính đáng của người dân. Ví dụ: các dự án dọc bãi biển Nha Trang như Phượng Hoàng, Ana Mandara, Sailing Club,
Louisianna, E-land Four Seasons, Nha Trang Sao...vừa qua dư luận báo chí cũng như cử tri tỉnh Khánh Hoà bức xúc và phản ứng rất gay gắt đối với chủ trương đầu tư các dự án trên của lãnh đạo tỉnh Khánh Hoà. Và hiện nay UBND tỉnh Khánh Hoà đã quyết định thu hồi Giấy chứng nhận đầu tư của dự án Phượng Hoàng, đồng thời đề nghị điều chỉnh lại một số hạng mục xây dựng của dự án E-land Four Seasons cho phù hợp không gian biển. Riêng dự án khách sạn Ana Mandara đang có hàng rào che chắn làm mất tầm nhìn ra biển, làm xấu cảnh quan thành phố, mặc dù doanh thu của công ty cũng như nguồn thu ngân sách của tỉnh đối với dự án này là rất lớn, nhưng vì lợi ích chung, vì lợi ích cộng đồng, UBND tỉnh Khánh Hoà đã có văn bản chỉ đạo chấm dứt hoạt động và di dời dự án trong năm 2020. Hậu quả của các chủ trương này đã ảnh hưởng rất lớn đến cộng đồng dân cư thành phố cũng như gây mất lòng tin của nhân dân, làm giảm uy tín lãnh đạo của chính quyền địa phương. Đặc biệt sẽ gây hậu quả không hề nhỏ đối với việc bồi hoàn tài chính cho chủ đầu tư sau khi huỷ bỏ dự án.
Thứ hai, tình trạng quy hoạch thiếu khả thi, quy hoạch treo vẫn chưa được khắc phục có hiệu quả. Quy hoạch sử dụng đất mang tính chất định hướng, kế hoạch sử dụng đất chi tiết, cụ thể cho từng năm, nhưng để thực hiện lại phụ thuộc vào nguồn vốn, do đó việc thực hiện thường chậm so với kế hoạch. Có thể nói vốn đầu tư là nguyên nhân chính dẫn đến việc thực hiện các chỉ tiêu KHSD đất đạt kết quả cao hay thấp. Tại Khánh Hòa, do nguồn thu ngân sách của tỉnh chưa đủ chi hàng năm nên so với nhu cầu đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng, phát triển kinh tế - xã hội thì nguồn vốn còn thiếu rất nhiều và phải xin cấp bổ sung từ Trung ương nên khả năng cân đối, bố trí vốn để thực hiện hiện các công trình, dự án liên quan đến quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất còn hạn chế làm cho một số công trình, dự án chưa được triển khai kịp thời theo quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đã được phê duyệt như: dự án chỉnh trang cải tạo các khu đô thị cũ và xây dựng các khu đô thị mới, xây dựng hệ thống hạ tầng kỹ thuật,…
Bên cạnh đó, việc thu hút các nhà đầu tư vào địa bàn tỉnh Khánh Hòa còn có những hạn chế do kinh tế còn suy thoái, hoặc nhà đầu tư đã vào nhưng không có tiềm lực tài chính dẫn đến các dự án triển khai chậm tiến độ, chậm đưa đất vào sử dụng theo kế hoạch và như vậy không nâng cao được hiệu quả sử dụng đất. Đây chính là nguyên nhân dẫn đến một số chỉ tiêu sử dụng đất phi nông nghiệp của tỉnh Khánh Hòa đạt được ở mức chưa cao do không có vốn để thực hiện.
Thứ ba, còn xảy ra tình trạng quy hoạch giữa các ngành chưa thống nhất về thời gian lập quy hoạch nên quy hoạch, sử dụng đất đã phê duyệt xong thì quy hoạch các ngành mới phê duyệt. Do vậy, trong quá trình triển khai thực hiện quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất còn nhiều chồng chéo, một số chỉ tiêu sử dụng đất chưa phù hợp, thống nhất. Tại thành phố Nha Trang, quy hoạch sử dụng đất của thành phố đã được UBND tỉnh Khánh Hoà phê duyệt, tuy nhiên sau thời gian ngắn thành phố Nha Trang lập quy hoạch chi tiết xây dựng 1/500, hậu quả có sự chồng chéo với nhau về quy
hoạch, gây khó khăn trong việc quản lý đất đai nhất là khi giải quyết hồ sơ chuyển mục đích sử dụng đất của người dân, cán bộ chuyên môn không biết phải căn cứ quy hoạch nào để xử lý.
Thứ tư, do nhận thức của cán bộ địa phương, các sở, ngành chưa đồng đều trong quá trình phối hợp xây dựng và thực hiện quy hoạch, cho nên việc quản lý quy hoạch, lập kế hoạch sử dụng đất còn nhiều hạn chế, thể hiện: việc dự báo chưa chính xác về nhu cầu quỹ đất cho các mục đích sử dụng dẫn đến tình trạng phải điều chỉnh quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất... Tại Khánh Hòa, phần lớn trình độ pháp lý cũng như nghiệp vụ, kinh nghiệm lập quy hoạch sử dụng đất của những người thẩm định quy hoạch cũng chưa cao, mặt khác ngành nào cũng muốn thể hiện vai trò và tầm quan trọng của mình, do đó nhiều dự án được quy hoạch đã lâu nhưng vẫn chưa thực hiện theo quy hoạch. Cán bộ quản lý đất đai ở các điạ phương, nhất là cán bộ địa chính các xã phần lớn ít được đào tạo chuyên ngành quản lý đất đai hệ chính quy nên cách nhận thức pháp lý cũng như kỹ thuật của việc quy hoạch còn chưa thống nhất nên gây rất nhiều khó khăn trong việc quản lý quy hoạch.
Thứ năm, về công tác tổ chức thực hiện: do Bộ Tài nguyên và Môi trường tổ chức lập QHSD đất đến năm 2020 và KHSD đất 5 năm kỳ đầu (2011-2015) cả nước kéo dài (đến tháng 11/2011 Quốc hội khoá XIII, kỳ họp thứ 2 mới thông qua Quy hoạch sử dụng đất đến năm 2020 và Kế hoạch sử dụng đất 5 năm kỳ đầu (2011-2015) cấp quốc gia) và thực hiện theo phương pháp mới là cấp dưới phải chờ chỉ tiêu QH, KHSD đất của cấp trên phân bổ (tháng 02/2012 Chính phủ mới phân bổ chỉ tiêu QH, KHSD đất cho cấp tỉnh tại Công văn số 23/CP-KTN ngày 23/02/2012 của Chính phủ
“V/v phân bổ chỉ tiêu quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất cấp quốc gia” cho tỉnh) mới được lập QH, KHSD đất nên thời gian lập, thẩm định và phê duyệt QH, KHSD đất của các cấp: tỉnh, huyện, xã phải chậm theo. Do việc thực hiện lập QH, KHSD đất 3 cấp tỉnh, huyện, xã thực hiện kéo dài nhiều năm (mất 3,5 năm/5 năm kỳ đầu) đã làm ảnh hưởng lớn đến việc thực hiện các chỉ tiêu KHSD đất trong 5 năm kỳ đầu (2011-2015).
Phần lớn các công trình, dự án tập trung vào 2 năm 2014 và 2015 nên các chỉ tiêu sử dụng đất được duyệt khá cao trong khi thời gian thực hiện ít (chỉ còn 1,5 năm) đã ảnh hưởng đến kế hoạch thực hiện các công trình, dự án. Vì vậy, việc thực hiện các chỉ tiêu KHSD đất phi nông nghiệp năm 2014, ước thực hiện năm 2015 tại Khánh Hoà đạt chưa cao.
Thứ sáu, về công tác dự báo: do công tác dự báo khi lập QH, KHSD đất còn hạn chế (phụ thuộc vào Quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội và quy hoạch xây dựng đô thị) nên nhiều chỉ tiêu sử dụng đất, nhiều dự án đưa ra quy mô khá lớn nhằm thu hút đầu tư, dành sẵn quỹ đất để đón các nhà đầu tư nhưng không thực hiện được do ảnh hưởng của khủng hoảng kinh tế thế giới phục hồi chậm, tình hình kinh tế