CHƯƠNG I TỔNG QUAN CÁC VẤN ĐỀ NGHIÊN CỨU
CHƯƠNG 3. KẾT QUẢ NGHIÊN CỨU VÀ THẢO LUẬN
3.2. CHÍNH SÁCH VỀ ĐẤT ĐAI ĐỐI VỚI KINH DOANH DỊCH VỤ DU LỊCH VÀ THỰC TIỄN ÁP DỤNG CHÍNH SÁCH NÀY TẠI KHÁNH HềA
3.2.6. Về chế độ sử dụng đất kinh doanh dịch vụ du lịch
* Về thời hạn sử dụng đất kinh doanh dịch vụ du lịch
Theo quy định Luật Đất đai 2003, thời hạn giao đất, cho thuê đất đối với tổ chức kinh tế, hộ gia đình, cá nhân, người Việt Nam định cư ở nước ngoài, doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài để thực hiện dự án đầu tư có mục đích kinh doanh dịch vụ du lịch được xác định trên cơ sở dự án đầu tư hoặc theo đơn xin giao hoặc thuê đất, nhưng không quá 50 năm; đối với dự án có vốn đầu tư lớn nhưng thu hồi vốn chậm, dự án đầu tư vào địa bàn có điều kiện kinh tế xã hội khó khăn, địa bàn có điều kiện kinh tế xã hội đặc biệt khó khăn mà cần thời hạn dài hơn thì thời hạn giao đất, cho thuê đất là không quá 70 năm [11]. Khi hết thời hạn, người sử dụng đất được Nhà nước xem xét gia hạn sử dụng đất nếu có nhu cầu tiếp tục sử dụng, chấp hành đúng pháp luật về đất đai trong quá trình sử dụng và việc sử dụng đất đó phù hợp với quy hoạch sử dụng đất đã được duyệt.
Theo Luật Đất đai 2013, thời hạn cho tổ chức, hộ gia đình, cá nhân để sử dụng vào mục đích thương mại, dịch vụ được xem xét, quyết định trên cơ sở dự án đầu tư hoặc đơn xin giao đất, thuê đất nhưng không quá 50 năm. Đối với dự án có vốn đầu tư lớn nhưng thu hồi vốn chậm, dự án đầu tư vào địa bàn có điều kiện kinh tế - xã hội khó khăn, địa bàn có điều kiện kinh tế - xã hội đặc biệt khó khăn mà cần thời hạn dài hơn thì thời hạn giao đất, cho thuê đất không quá 70 năm. Việc quy định thời hạn thuê đất như đã nêu phù hợp với các quy định tại Điều 36 Luật Đầu tư năm 2005. Thông thường các dự án đầu tư có mục đích kinh doanh dịch vụ du lịch hiện nay là dự án chậm thu hồi vốn, chi phí ban đầu bỏ ra cao, nên cần có thời gian hợp lý để doanh nghiệp yên tâm bỏ vốn đầu tư, do đó phải có thời gian sử dụng đất đủ dài để chủ đầu tư hoàn vốn và thu lợi nhuận.
Theo quy định của Luật Đất đai 2003 cũng như Luật Đất đai 2013, căn cứ để xác định thời hạn cho thuê đất trên cơ sở dự án đầu tư hoặc theo đơn xin giao hoặc thuê đất. Phần lớn dự án đầu tư ở Khánh Hòa, chủ đầu tư thường sử dụng nguồn vốn ngoài ngân sách, theo quy định của Luật Đầu tư thì chủ đầu tư tự quyết định phê duyệt dự án đầu tư của mình, do đó chủ đầu tư luôn đề xuất thời hạn thuê đất tối đa mà Nhà nước cho phép; trường hợp căn cứ vào Đơn xin thuê đất, phần lớn chủ đầu tư cũng đề xuất thời hạn thuê đất tối đa. Nếu theo quy định tại Điều 126 của Luật Đất đai 2013, thì cơ quan nhà nước có thẩmquyền xem xét quyết định. Tại tỉnh Khánh Hoà, cơ quan quản lý đất đai (Sở Tài nguyên và Môi trường) thẩm định xem xét từng trường hợp cụ thể để xác định thời hạn cho thuê đất không hẳn dựa vào dự án đầu tư hoặc Đơn thuê đất. Theo tác giả, việc này mang tính chủ quan đơn phương của cơ quan nhà nước, đồng thời, hơi mang tính tuỳ tiện trong việc xác định thời hạn của việc cho thuê đất.
Đối với trường hợp chủ đầu tư đề xuất thời hạn trên 50 năm, do pháp luật không quy định ở mức nào là vốn đầu tư lớn nên việc quyết định thời hạn sử dụng càng phụ thuộc vào ý chí chủ quan của người có thẩm quyền quyết định.
* Về quyền của người sử dụng đất kinh doanh dịch vụ du lịch
Về quyền chung của người sử dụng đất kinh doanh dịch vụ du lịch
Trong pháp luật đất đai thì chủ đầu tư thực hiện dự án kinh doanh dịch vụ du lịch có những quyền chung giống như các đối tượng là người sử dụng đất khác như: (i) Được cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất; (ii) Hưởng thành quả lao động, kết quả đầu tư trên đất; (iii) Hưởng các lợi ích do công trình của Nhà nước phục vụ việc bảo vệ, cải tạo đất nông nghiệp; (iv) Được Nhà nước hướng dẫn và giúp đỡ trong việc cải tạo, bồi bổ đất nông nghiệp; (v) Được Nhà nước bảo hộ khi người khác xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp về đất đai của mình; (vi) Được bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất theo quy định của Luật này;
(vii) Khiếu nại, tố cáo, khởi kiện về những hành vi vi phạm quyền sử dụng đất hợp pháp của mình và những hành vi khác vi phạm pháp luật về đất đai [12].
Đây là những quyền mà tất cả các chủ thể sử dụng đất đều được hưởng trong quá trình khai thác sử dụng đất, không phân biệt về loại chủ thể, về hình thức sử dụng hay mục đích sử dụng đất [20].
Về quyền lựa chọn hình thức trả tiền thuê đất
Luật Đất đai năm 2013 đã quy định thống nhất theo một hình thức, không có sự phân biệt giữa các chủ thể sử dụng đất về quyền thuê đất để thực hiện dự án đầu kinh doanh dịch vụ du lịch. Theo đó, Nhà nước cho thuê đất đối với tất cả các chủ thể: tổ chức kinh tế, người Việt Nam định cư ở nước ngoài, doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài để đầu tư xây dựng cơ sở kinh doanh dịch vụ du lịch [12]. Và đối tượng thuê đất được lựa chọn hình thức trả tiền một lần cho cả thời gian thuê hoặc trả tiền hàng năm.
Việc tiếp tục các hình thức sử dụng đất của Luật Đất đai 2003 được Luật Đất đai 2013 quy định: đối tượng sử dụng đất được Nhà nước giao đất trước ngày Luật Đất đai 2013 có hiệu lực thì được tiếp tục sử dụng đất theo thời hạn còn lại của dự án mà không phải chuyển sang thuê đất. Khi hết thời hạn thực hiện dự án nếu có nhu cầu thì được Nhà nước xem xét gia hạn cho thuê đất.
Quy định trên là hợp lý bởi vì các chủ thể đều là người nhận được quyền sử dụng đất từ một chủ sở hữu đất đai là Nhà nước thì phải có địa vị pháp lý ngang nhau, theo đó sẽ bình đẳng về quyền và nghĩa vụ, đồng thời tạo điều kiện cho các doanh nghiệp có khả năng tài chính khác nhau được lựa chọn hình thức nghĩa vụ tài chính phù hợp với khả năng của mình.
Về quyền giao dịch quyền sử dụng đất
Giao dịch quyền sử dụng đất là việc người sử dụng đất đưa quyền sử dụng đất vào lưu thông, trao đổi trên thị trường theo những hình thức nhất định, phù hợp với quy định của pháp luật nhằm thực hiện quyền về tài sản của mình đối với quyền sử dụng đất.
Quyền giao dịch quyền sử dụng đất rộng hơn quyền chuyển quyền sử dụng đất.
Có những hình thức giao dịch quyền sử dụng đất không làm thay đổi chủ thể sử dụng đất (không có sự chuyển quyền như: thế chấp quyền sử dụng đất, cho thuê, cho thuê lại quyền sử dụng đất, góp vốn quyền sử dụng đất theo hợp đồng hợp tác đầu tư). Cụ thể, quyền giao dịch quyền sử dụng đất bao gồm: quyền chuyển đổi, chuyển nhượng, thừa kế, thế chấp, tặng cho, cho thuê và góp vốn quyền sử dụng đất.
Luật Đất đai 2013 không có quy định riêng về quyền giao dịch đối với đất kinh doanh dịch vụ du lịch. Do vậy, quyền giao dịch đối với đất kinh doanh dịch vụ du lịch sẽ áp dụng những quy định về giao dịch quyền sử dụng dụng đất phi nông nghiệp với những hình thức giao dịch sau:
- Chuyển nhượng quyền sử dụng đất;
- Tặng cho quyền sử dụng đất;
- Thừa kế quyền sử dụng đất;
- Góp vốn bằng quyền sử dụng đất;
- Cho thuê, cho thuê lại quyền sử dụng đất;
- Thế chấp quyền sử dụng đất.
Không phải tất cả các chủ thể sử dụng đất kinh doanh dịch vụ du lịch đều có hoặc có đầy đủ các quyền giao dịch nói trên. Để xác định chủ thể sử dụng đất kinh doanh dịch vụ du lịch có quyền giao dịch quyền sử dụng đất hay không cần phải căn cứ vào nguồn gốc sử dụng đất… ví dụ, chủ thể kinh doanh dịch vụ du lịch sử dụng đất có nguồn gốc được Nhà nước cho thuê đất thu tiền thuê đất hàng năm (hoặc giống như thuê đất thu tiền thuê đất hàng năm) không có quyền giao dịch quyền sử dụng đất, nhưng nếu sử dụng đất có nguồn gốc được Nhà nước giao đất có thu tiền sử dụng đất, cho thuê đất thu tiền thuê đất một lần (hoặc giống như giao đất có thu tiền sử dụng đất, cho thuê đất thu tiền thuê đất một lần) thì lại có quyền giao dịch; quyền tặng cho quyền sử dụng đất chỉ có ở chủ thể sử dụng đất có nguồn gốc được giao đất có thu tiền sử dụng đất. Mặt khác, quyền giao dịch quyền sử dụng đất của chủ thể sử dụng đất
kinh doanh dịch vụ du lịch còn phụ thuộc vào loại chủ thể sử dụng đất. Ví dụ: quyền để thừa kế quyền sử dụng đất chỉ có thể xác lập đối với đất thuộc quyền sử dụng của cá nhân, thành viên hộ gia đình…; doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài không được nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất nói chung và đất kinh doanh dịch vụ du lịch nói riêng…
Qua thực tiễn áp dụng tại Khánh Hòa cho thấy, quy định về giao dịch quyền sử dụng đất của các chủ thể kinh doanh dịch vụ du lịch có một số vấn đề cần lưu ý sau:
Thứ nhất, việc pháp luật hiện hành không có những quy định riêng về giao dịch quyền sử dụng đất trong dự án khu du lịch cho phù hợp với những đặc thù của nó giống như giao dịch quyền sử dụng đất trong khu công nghiệp là chưa hợp lý. Do dự án khu du lịch có quy mô sử dụng đất rất lớn, trong dự án khu du lịch bao gồm nhiều dự án thành phần được thực hiện bởi nhà đầu tư cấp 2. Theo quy định hiện hành, nếu chủ dự án khu công nghiệp sử dụng đất có nguồn gốc giao đất có thu tiền sử dụng đất (theo Luật Đất đai 2003) hoặc thuê đất thu tiền thuê đất một lần thì họ có thể chuyển nhượng quyền sử dụng đất cho nhà đầu tư thứ cấp hoặc cho nhà đầu tư thứ cấp thuê, thuê lại quyền sử dụng đất. Nhà đầu tư cấp 2 trong dự án khu du lịch nếu thuê hoặc thuê lại quyền sử dụng đất của chủ đầu tư không được cấp GCN và không có quyền giao dịch quyền sử dụng đất giống như đất khu công nghiệp. Nếu chủ dự án khu du lịch sử dụng đất có nguồn gốc thuê đất trả tiền thuê đất hàng năm thì họ không có quyền giao dịch quyền sử dụng đất kể cả quyền cho thuê lại đất giống như chủ dự án khu công nghiệp. Trong khi đó, tính chất sử dụng đất khu công nghiệp và khu du lịch có nhiều điểm tương đồng. Hạn chế này đã gây nhiều khó khăn cho chủ dự án khu du lịch và nhà đầu tư cấp 2.
Chủ đầu tư thực hiện dự án kinh doanh dịch vụ du lịch đã được Luật Đất đai 2013 quy định rừ cỏc quyền trong giao dịch quyền sử dụng đất. Tuy nhiờn, chưa quy định quyền cụ thể của đối tượng thuê lại đất. Hiện nay, chưa xác định được người thuê lại đất có các quyền gì, có giống như người được Nhà nước cho thuê đất không? Hoặc người thuê lại đất của hộ gia đình, cá nhân với hình thức trả tiền một lần có các quyền như quyền của người thuê đất trả tiền một lần của Nhà nước hay không? Theo tác giả, đõy là những vấn đề mà Luật Đất đai cần phải làm rừ và cụ thể hơn để cụng tỏc quản lý đất đai thống nhất và hiệu quả.
Thứ hai, đối với trường hợp cho thuê đất nộp tiền một lần, Luật Đất đai 2013 đã làm rừ quyền được chuyển nhượng quyền sử dụng đất riờng (độc lập) khụng phải kốm điều kiện có tài sản gắn liền với đất mới được chuyển nhượng dẫn đến tình trạng nếu đất thuê trả tiền một lần chưa xây dựng công trình theo dự án mà được chuyển nhượng thì
việc quản lý dự án sẽ rất khó khăn. Đối với trường hợp thuê đất trả tiền hàng năm, tài sản muốn chuyển nhượng là phải hoàn thành việc xây dựng theo đúng quy hoạch xây dựng chi tiết và dự án đầu tư đã được phê duyệt, chấp thuận (điểm b khoản Điều 189), nhưng đối với thuê đất trả tiền một lần lại không quy định điều kiện chuyển nhượng tài sản gắn liền với đất.
Thứ ba, Luật Đất đai 2003 cũng như Luật Đất đai 2013 không quy định việc chuyển nhượng quyền sử dụng đất, tài sản gắn liền với đất của từng hạng mục dự án (không phải dự án thành phần). Do vậy, đối với các dự án dịch vụ du lịch mang tính hỗn hợp có nhiều phân khu chức năng: khu nghỉ dưỡng, khu thương mại, khu ăn uống, khu vui chơi... khi chủ đầu tư cần chuyển nhượng một hạng mục độc lập của dự án thì cơ quan quản lý không biết xử lý thế nào. Tại Khánh Hoà, một số dự án kinh doanh dịch vụ du lịch, UBND tỉnh đã giao đất ở cho chủ đầu tư với một tỷ lệ diện tích phù hợp để xây dựng biệt thự nghỉ dưỡng nhưng có điều kiện ràng buộc là không được hình thành khu dân cư và hoạt động theo quy chế riêng do tỉnh ban hành, chủ đầu tư có quyền chuyển nhượng từng thửa đất gắn liền với tài sản trên đất. Đối với việc chuyển nhượng các hạng mục dịch vụ khác, hiện nay tỉnh Khánh Hoà chưa có trường hợp cho phép chuyển nhượng từng hạng mục riêng lẻ trong dự án kinh doanh dịch vụ du lịch.
Theo tác giả, nên cho phép chuyển nhượng từng hạng mục đã xây dựng hoàn thiện nhằm mục đích kích thích đầu tư trong giai đoạn kinh tế khó khăn, đồng thời tạo cơ chế cho việc tự do kinh doanh.
Thứ tư, theo khoản 3 Điều 153 của Luật Đất đai 2013, doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài sử dụng đất thương mại, dịch vụ; đất cơ sở sản xuất phi nông nghiệp thông qua hình thức Nhà nước cho thuê đất; thuê đất, thuê lại đất của tổ chức kinh tế, người Việt Nam định cư ở nước ngoài; thuê lại đất gắn với kết cấu hạ tầng của doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài. Như vậy, phương thức tiếp cận quyền sử dụng đất kinh doanh dịch vụ du lịch của doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài hạn chế hơn so với tổ chức kinh tế, người Việt Nam định cư ở nước ngoài [12]. Việc không cho phép doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài được nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất, nhận góp vốn bằng quyền sử dụng đất (doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài được nhận góp vốn bằng quyền sử dụng đất nhưng phải theo quy định của pháp luật và quy định đối với đất thương mại, dịch vụ thì không), thuê, thuê lại quyền sử dụng đất của hộ gia đình, cá nhân không chỉ tạo ra sự bất bình đẳng không đáng có, ảnh hưởng xấu đến môi trường đầu tư, việc thực hiện mục tiêu phát triển du lịch mà còn làm gia tăng chi phí giao dịch vì để tiếp cận quyền sử dụng đất họ phải đi đường vòng qua hình thức nhận chuyển nhượng vốn, nhận chuyển nhượng dự án...
Thứ năm, theo quy định hiện nay, chủ thể sử dụng đất nói chung và sử dụng đất kinh doanh dịch vụ du lịch nói riêng không được thế chấp quyền sử dụng đất tại
các tổ chức tín dụng ở nước ngoài. Quy định này đã hạn chế cơ hội tiếp cận nguồn vốn giá rẻ của nhà đầu tư. Thực tiễn cho thấy, các dự án kinh doanh dịch vụ du lịch thường có vốn đầu tư lớn, trong khi đó, khả năng đáp ứng nhu cầu vốn của các tổ chức tín dụng được phép tại Việt Nam hạn chế, lãi suất cao, thủ tục phức tạp nên chủ dự án kinh doanh dịch vụ du lịch thường có nhu cầu vay vốn của các tổ chức tín dụng ở nước ngoài. Nhưng muốn vay với lãi suất thấp thì phải có biện pháp bảo đảm trong đó có thế chấp quyền sử dụng đất.
* Nghĩa vụ của người sử dụng đất kinh doanh dịch vụ du lịch
Để đảm bảo thực hiện các quyền năng của chủ sở hữu và đảm bảo cho việc sử dụng đất có hiệu quả, cùng với quy định các quyền thì Nhà nước còn quy định các nghĩa vụ của người sử dụng đất. Căn cứ vào phạm vi áp dụng, nghĩa vụ của người sử dụng đất được chia làm 02 loại: nghĩa vụ chung và nghĩa vụ tài chính.
Các nghĩa vụ chung
Theo quy định tại Điều 170 Luật Đất đai 2013 thì chủ dự án có mục đích kinh doanh dịch vụ du lịch có các nghĩa vụ chung như các đối tượng là người sử dụng đất khác:
(i) Sử dụng đất đúng mục đích, đúng ranh giới thửa đất, đúng quy định về sử dụng độ sâu trong lòng đất và chiều cao trên không, bảo vệ các công trình công cộng trong lòng đất và tuân theo các quy định khác của pháp luật có liên quan., (ii) Thực hiện kê khai đăng ký đất đai; làm đầy đủ thủ tục khi chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, cho thuê lại, thừa kế, tặng cho quyền sử dụng đất; thế chấp, góp vốn bằng quyền sử dụng đất theo quy định của pháp luật, (iii) Thực hiện nghĩa vụ tài chính theo quy định của pháp luật, (iv) Thực hiện các biện pháp bảo vệ đất, (v) Tuân theo các quy định về bảo vệ môi trường, không làm tổn hại đến lợi ích hợp pháp của người sử dụng đất có liên quan, (vi) Tuân theo các quy định của pháp luật về việc tìm thấy vật trong lòng đất, (vii) Giao lại đất khi Nhà nước có quyết định thu hồi đất, khi hết thời hạn sử dụng đất mà không được cơ quan nhà nước có thẩm quyền gia hạn sử dụng.
Như vậy, chủ dự án dịch vụ du lịch có các nghĩa vụ chung quy định trong Luật Đất đai 2013 được giữ nguyên như quy định trong Luật Đất đai 2003 [11].
Các nghĩa vụ tài chính
Nghĩa vụ tài chính của người sử dụng đất là khoản đóng góp bắt buộc cho Nhà nước để được có quyền sử dụng đất hoặc phải thực hiện trong quá trình khai thác sử dụng đất. Tài chính về đất đai là một nguồn thu cho Ngân sách Nhà nước.