2.1 Thực trạng pháp luật về xử lý các cơ sở gây ô nhiễm môi trường ···········
2.1.1.1 Hình thức phạt tiền và buộc thực hiện biện pháp giảm thiểu, xử lý chất thải
Tại Nghị định 117/2009/NĐ-CP, mức phạt tiền tối đa cho hành vi gây ô nhiễm môi trường là 500 triệu đồng. Đây là mức phạt cao hơn 07 lần so với mức phạt cũ trong Nghị định 81/2006/NĐ-CP (70.000.000 đồng) đã cho thấy nỗ lực lớn của chính phủ trong việc quyết tâm xử phạt đối với các hành vi gây ô nhiễm môi trường. Tuy vậy, trên thực tế, một số cơ sở gây ô nhiễm môi trường – đặc biệt là các cơ sở sản xuất, kinh doanh – chấp nhận đóng tiền phạt thay vì đầu tư các biện pháp bảo vệ mơi trường bởi vì việc đầu tư xây dựng một dây chuyền xử lý chất thải vô cùng tốn kém, hơn nữa phải thuê chuyên viên có kỹ thuật vận hành hệ thống, chi phí bảo trì cho hệ thống dây chuyền cũng khá cao…Vì vậy, tuy mức phạt cao nhưng chưa thể loại trừ khả năng doanh nghiệp chấp nhận đóng tiền phạt thay vì thay đổi
hành vi. Trường hợp chi nhánh công ty Tico có trụ sở tại 83/2B, ấp 2B, An Phú, Thuận An, Bình Dương, chuyên sản xuất chất hoạt động bề mặt là một ví dụ. Tháng 12 năm 2010, Công ty Tico từng bị Ủy ban nhân dân tỉnh Bình Dương xử phạt với số tiền 170 triệu đồng vì 2 lý do: Xử lý nước thải chưa đạt tiêu chuẩn và xả rác thải ra môi trường với số lượng lớn. Thanh tra Sở tài nguyên môi trường của tỉnh này cũng từng phạt Công ty Tico 2 lần trong việc thiếu chấp hành việc bảo vệ mơi trường, trong đó có lần phạt 10 triệu đồng về hành vi vi phạm mơi trường. Nhưng sau đó, đến ngày 17/06/2011, đồn kiểm tra liên ngành giữa cảnh sát mơi trường và Chi cục quản lý mơi trường Sở Tài ngun mơi trường tỉnh Bình Dương lại tiếp tục ra quyết định xử phạt công ty này khi vận hành hệ thống xử lý khí thải khơng đúng quy trình, làm rị rỉ các khí độc gây ảnh hưởng đến môi trường xung quanh. Như vậy, mặc dù đã bị xử phạt nhiều lần với số tiền lên đến hơn trăm triệu, nhưng công ty này vẫn không chịu thay đổi hành vi sản xuất gây ô nhiễm mơi trường.
Ngồi hạn chế về mức phạt tiền, Nghị định 117/2009/NĐ-CP còn hạn chế trong việc phân cấp thẩm quyền xử phạt bằng hình thức phạt tiền. Tại Nghị định 117/2009/NĐ-CP, chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp xã, trưởng công an cấp xã chỉ được phạt tiền với mức tối đa là 2.000.000 đồng23. Tuy vậy, trên thực tế, lực lượng có thể nắm bắt sâu sát nhất tình hình vi phạm các quy định về bảo vệ mơi trường chính là bộ máy chính quyền cấp xã. Theo cơ chế hiện nay, khi có những vi phạm nghiêm trọng vượt mức phạt tiền là 2.000.000 đồng, chính quyền cấp xã báo lên cấp cao hơn thì việc phản hồi thơng tin, xử lý thường xảy ra rất chậm. Chính điều này đã giúp một số cơ sở sản xuất, kinh doanh gây ô nhiễm môi trường né tránh được việc bị xử lý, chấp nhận bị xử phạt để tiếp tục hoạt động sản xuất, kinh doanh gây ơ nhiễm mơi trường. Có thể thấy rõ những hạn chế của các quy định này qua trường hợp công ty Trách nhiệm hữu hạn Dệt 19/5 (Công ty dệt 19/5) gây ô nhiễm môi
trường tại xã Thanh Liệt, huyện Thanh Trì, thành phố Hà Nội. Từ đầu tháng 6 năm 2012, khi Công ty Dệt 19/5 bắt đầu hoạt động, Uỷ ban nhân dân xã Thanh Liệt đã tiến hành kiểm tra và phát hiện hệ thống nước thải sinh hoạt, nước thải sản xuất của Công ty Dệt 19/5 chưa được xử lý, chảy thẳng xuống sông Kim Ngưu. Công ty Dệt 19/5 cũng chưa có khu vực chứa rác thải nguy hiểm theo quy định, chưa có hợp đồng thu gom rác thải. Uỷ ban nhân dân xã Thanh Liệt, đã lập biên bản về hành vi xả thải trực tiếp ra môi trường của Cty Dệt 19 – 5, rồi ra quyết định xử phạt theo thẩm quyền của Uỷ ban nhân dân cấp xã (2.000.000 đồng). Trung tâm quan trắc và phân tích tài ngun mơi trường thành phố Hà Nội đã thơng báo về kết quả phân tích mẫu nước thải của cơng ty dệt 19-5 cho thấy công ty dệt 19-5 đã xả nước thải
23
vượt tiêu chuẩn, quy chuẩn kỹ thuật về chất thải từ 10 lần trở lên trong trường hợp thải lượng nước thải từ 10m3/ngày (24 giờ) đến dưới 50m3/ngày (24 giờ) tại nhà máy hồn tất dệt vải thoi của cơng ty, vi phạm điều 10, khoản 4, điểm b của Nghị định 117/2009/NĐ-CP (phạt tiền từ 20 – 50 triệu đồng). Tuy vậy, hơn 02 tháng sau hành vi gây ô nhiễm môi trường của công ty Dệt 19-5 vẫn chưa bị phạt. Nguyên nhân đầu tiên có thể thấy là thẩm quyền xử phạt khơng nằm trong tay chính quyền
cấp xã, khiến việc xử lý phải qua nhiều khâu trung gian, mất rất nhiều thời gian24.
Trong khi đó, hình thức tạm đình chỉ hoạt động, buộc di dời hay cấm hoạt động đều thuộc thẩm quyền chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh.
Ngồi thẩm quyền của cấp xã, thì thẩm quyền phạt tiền của thanh tra sở Tài nguyên môi trường cũng còn nhiều hạn chế. Theo quy định tại khoản 2 điều 42 Nghị định 117/2009/NĐ-CP thì thẩm quyền phạt tiền cao nhất của Chánh thanh tra Sở tài nguyên và môi trường cấp tỉnh là 30.000.000 đồng. Tuy vậy, trên thực tế, nhiều hành vi vi phạm có mức phạt cao nhất vượt quá thẩm quyền của Chánh thanh tra Sở. Để xử lý hành vi vi phạm này, Sở tài nguyên và mơi trường phải lập hồ sơ, thủ tục trình Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh ra quyết định xử phạt trong thời hạn 10 ngày kể từ ngày lập biên bản vi phạm hành chính. Việc này, gây khó khăn trong q trình xử lý, khơng bảo đảm thời gian xử phạt đúng quy định, đó là chưa kể khi cơ quan có thẩm quyền phát hành xong văn bản thì sự việc, tính chất hành vi vi phạm đã khác đi rất nhiều. Ví dụ điển hình như trường hợp của nhà máy tuyển quặng Kbang thuộc Cơng ty cổ phần Khống sản Hồng Anh Gia Lai, ngày 27/5/2010 khi Sở tài nguyên và môi trường kiểm tra phát hiện ra hành vi gây ô nhiễm môi trường với mức xử phạt cao, nhưng mãi đến ngày 25/6/2010, Uỷ ban nhân dân tỉnh Gia Lai mới ra quyết định số 972/QĐ-UBND xử phạt vi phạm hành chính 150 triệu đồng và đình chỉ hoạt động đối với nhà máy vì vi phạm quy định trong lĩnh vực bảo vệ mơi trường, thì nhà máy mới tạm ngưng. Như vậy, phải mất 01 tháng để ra quyết định xử phạt là 150 triệu đồng, chính sự chậm trễ này đã góp phần làm cho nước sơng Ba bị đục làm ảnh hưởng đến cuộc sống và sản xuất của hàng ngàn người dân.
Bên cạnh đó, các quy định trong Nghị định 117/2009/NĐ-CP về chất thải nguy hại cũng còn nhiều hạn chế, dẫn đến khó khăn trong thực tế xử lý các cơ sở gây ô nhiễm môi trường. Việc xác định mức xử phạt vi phạm hành chính bất hợp lý đối với các quy định về chất thải nguy hại có thể xem là một trong những hạn chế lớn nhất của Nghị định 117/2009/NĐ-CP, từ đó dẫn đến việc xử lý các cơ sở gây ô
24 http://www.tienphong.vn/xa-hoi/586894/Truc-xuat-doanh-nghiep-khoi-dia-ban-neu-con-xa-thai-o-nhiem-
nhiễm môi trường là chủ nguồn thải nguy hại cũng gặp nhiều khó khăn vì sự khơng phù hợp giữa quy định và thực tế áp dụng. Một số hành vi có tính nguy hại cao cho môi trường chỉ bị áp dụng mức phạt thấp trong khi một số hành vi trên thực tế nên
áp dụng mức phạt mang tính giáo dục, răn đe phải chịu mức khá cao. Ví dụ: quy
định hành vi không dán nhãn chất thải nguy hại sẽ phải chịu mức phạt từ 100 triệu
đến 150 triệu đồng25
trong khi đó, mặc dù hành vi vận chuyển chất thải nguy hại, khơng có dấu hiệu cảnh báo, phịng ngừa tiềm ẩn nhiều rủi ro, nguy hiểm hơn cho tính mạng con người và mơi trường sống thì theo quy định chỉ bị phạt từ 2 đến 5 triệu đồng26
. Hay tại điểm 1 khoản 3 điều 17, Nghị định 117/2009/NĐ-CP quy định hành vi “a) Không phân loại chất thải nguy hại, để lẫn chất thải nguy hại khác loại
với nhau hoặc với chất thải khác….;” có mức phạt rất cao là từ 100 đến 150 triệu
đồng. Tuy nhiên, quy định này khơng hề tính theo định lượng mà số lượng ít hay nhiều đều bị xử lý như nhau. Điều này khơng phù hợp thực tế, vì khi phát hiện chất thải nguy hại để lẫn với chất thải thơng thường như rác, giẻ lau dính dầu phần nhiều là do ý thức của công nhân, cơ sở vẫn phải chịu mức phạt khá lớn mặc dù khơng có chủ ý thực hiện hành vi đó. Một số hành vi vi phạm pháp luật tương tự như nhau lại có khung hình phạt khác nhau. Ví dụ hành vi “chuyển giao chất thải nguy hại cho
các tổ chức, cá nhân khác hoặc bán, cho chất thải nguy hại cho tổ chức, cá nhân không đủ điều kiện về quản lý, xử lý, tiêu hủy chất thải nguy hại” thuộc khoản 3,
điều 18 Nghị định 117/2009/NĐ-CP bị phạt 70.000.000 đồng đến 100.000.000 đồng. Trong khi hành vi tương tự là “chuyển giao, cho, bán chất thải nguy hại cho
tổ chức cá nhân khơng có đủ điều kiện quản lý, vận chuyển, xử lý, tiêu hủy chất thải nguy hại” ở điểm a, khoản 3, điều 19 Nghị định 117/2009/NĐ-CP lại có mức phạt
từ 100.000.000 đến 150.000.000 đồng. Hay hành vi chủ vận chuyển đã xây dựng kế hoạch hoặc biện pháp phịng ngừa, ứng phó sự cố do chất thải nguy hại gây ra nhưng không thực hiện đúng, vận chuyển chất thải nguy hại khơng có trong Giấy phép được cấp hay vận chuyển vượt khối lượng được cấp cũng chưa có điểm, khoản nào xử phạt.
Bên cạnh đó, trong thực tế, quá trình xử phạt các cơ sở gây ô nhiễm môi trường, các cơ quan chức năng cịn gặp khó khăn trong việc xác định mùi đối với khí thải. Khoản 1 điều 11 Nghị định 117/2009/NĐ-CP đưa ra mức xử phạt từ 500.000 đến 2 triệu đồng đối với hành vi mùi hơi thối, mùi khó chịu ra mơi trường; hay điểm d khoản 2 Điều 24 quy định phạt tiền từ 30.000.000 đồng đến 50.000.000 đồng đối với các cơ sở sản xuất, kho tàng phát tán mùi ảnh hưởng xấu tới sức khỏe
25 Điểm a, khoản 3, Điều 17 nghị định 117/2009/NĐ-CP 26
con người. Tuy vậy, hiện nay, Nghị định 117/2009/NĐ-CP và các văn bản hướng dẫn của Bộ tài nguyên và môi trường đều thiếu các quy định nêu rõ các thông số thống nhất để làm mức chuẩn cho mùi, chưa hướng dẫn cụ thể về cách thức lấy mẫu, máy móc, trang thiết bị phân tích, đo đạc…để từ đó đối chiếu với mức chuẩn về mùi và đưa ra đánh giá, kết luận. Thực tế cho thấy những cán bộ phụ trách việc kiểm tra, đánh giá sẽ rất khó thực hiện nếu thiếu sự thống nhất của văn bản bởi mùi hơi có thể phát ra từ nhiều chủ thể, nhiều vật liệu khác nhau và nhiều khi rất khó xác định xem mùi được bắt nguồn từ đâu. Đặc biệt, trong các khu công nghiệp lớn với hàng chục, thậm chí hàng trăm doanh nghiệp thì việc xác định lại càng khó khăn, kể cả khi đã xác định được chủ thể gây mùi rồi thì cũng rất khó xác định đâu là mùi độc hại, gây khó chịu, cịn đâu là bình thường. Trong nhiều trường hợp đối với người ngồi thì cho rằng đó là mùi khó chịu, nhưng với các công nhân trực tiếp làm việc trong nhà máy lại cho rằng mùi đó là bình thường, họ vẫn hít thở, lao động hàng ngày… Hơn nữa, việc xác định thời điểm gây mùi khó chịu cũng rất khó khăn vì mùi phát tán rất nhanh mà cũng dễ tự triệt tiêu trong khơng khí nên việc xác định vi phạm mơi trường về mùi là rất khó. Chính vì vậy, các quy định về mùi đã gây nên nhiều tranh cãi, thậm chí là tạo điều kiện để xuất hiện tiêu cực trong quá trình xử phạt các cơ sở gây ơ nhiễm mơi trường. Ví dụ trường hợp Công ty Cổ phần Sản xuất Thức ăn thủy sản Tom Boy, chuyên sản xuất thức ăn gia súc, gia cầm và thủy sản hoạt động tại khu cơng nghiệp Tân Tạo – Quận Bình Tân, thành phố Hồ Chí Minh liên tục phát tán mùi hơi thối, tanh tưởi. Mặc dù, cơng ty Tân Tạo đã có văn bản kiến nghị Thanh tra Sở Tài nguyên - Môi trường, Ban Quản lý các khu chế xuất - khu công nghiệp và Phịng Cảnh sát Phịng chống tội phạm về mơi trường Công an Thành phố Hồ Chí Minh kiểm tra, xử lý tình trạng này. Tuy nhiên, trong những lần đo đạc lấy mẫu nước tại Công ty Tom Boy, các chỉ tiêu môi trường đều nằm trong giới hạn cho phép, cịn về mùi khó chịu thì Luật bảo vệ mơi trường và Nghị định 117/2009/NĐ-CP về xử lý vi phạm pháp luật trong lĩnh vực bảo vệ môi trường đều
đề cập mùi hơi nhưng chỉ định tính “mùi hơi thối, mùi khó chịu” mà khơng định
lượng như thế nào là hơi thối, là khó chịu, vì thế khơng có cơ sở để xử lý, cho nên công ty này vẫn không bị xử phạt.
Nghị định 117/2009/NĐ-CP cũng tồn tại một số quy định mang tính chất chung chung, thiếu chi tiết, gây khó khăn cho quá trình xử phạt các cơ sở gây ô nhiễm môi trường. Như tại khoản 2 Điều 20 quy định mức phạt tiền đối với hành vi “vận chuyển, quá cảnh hàng hóa, thiết bị, phương tiện có khả năng gây ô nhiễm,
suy thối, sự cố mơi trường qua lãnh thổ Việt Nam mà chưa được phép hoặc chưa bị kiểm tra về môi trường của cơ quan quản lý nhà nước về bảo vệ môi trường”,
hoặc khoản 1 điều 23 quy định mức phạt tiền đối với “chủ phương tiện vận tải, kho
lưu giữ hàng hóa trên biển có nguy cơ gây ra sự cố môi trường mà không thông báo cho các lực lượng cứu nạn, cứu hộ quốc gia, lực lượng Cảnh sát biển, tổ chức, cá nhân liên quan khác theo quy định”. Như vậy, các quy định này vẫn cịn mang tính
định tính, thiếu tính thuyết phục đối với người vi phạm khi tồn tại những thuật ngữ như “có khả năng” “có nguy cơ”, và thực tế là tại một số địa phương, cơ quan chức năng cũng không dám áp dụng các điều khoản chung chung như vậy để xử phạt nhằm ngăn chặn hành vi gây ô nhiễm môi trường của các cơ sở.
Bên cạnh những khó khăn về quy định pháp lý, thực tiễn cho thấy việc trưng cầu giám định làm cơ sở xác định ô nhiễm môi trường và đưa ra mức xử phạt đối với các cơ sở gây ô nhiễm môi trường cũng gặp rất nhiều khó khăn, đặc biệt là các quy định về tài chính. Trong trường hợp thanh, kiểm tra giải quyết đơn thư khiếu nại, tố cáo nếu thấy có căn cứ vi phạm thì bắt buộc phải trưng cầu giám định từ các đơn vị có chức năng về quan trắc, thẩm định môi trường. Thế nhưng, việc trưng cầu giám định, quan trắc lại khơng hề đơn giản vì liên quan đến nhiều thủ tục, lấy mẫu, phân tích, thẩm định…khó khăn nhất lại là thủ tục thanh tốn tài chính. Số tiền chi trả cho mỗi lần trưng cầu giám định về môi trường thường là hàng chục triệu đồng trong khi ngân sách nhà nước lại có hạn và được khống chế với nhiều thủ tục rất chặt chẽ nên nhiều khi cơ quan quản lý nhà nước né tránh việc trưng cầu giám định, từ đó, tạo điều kiện cho một số cơ sở gây ô nhiễm môi trường tránh được việc bị xử