2.3 Giải pháp hoàn thiện các quy định về xử lý cơ sở gây ô nhiễm môi trường,
2.3.1.1 Giải pháp hoàn thiện các quy định về xử phạt vi phạm hành chính ···········
Hình thức phạt tiền
Như tại phần trên của luận văn đã trình bày, mức phạt tiền mặc dù đã được nâng lên 500 triệu theo quy định tại Nghị định 117/2009/NĐ-CP, tuy vậy, mức phạt này vẫn không đủ sức răn đe đối với các cơ sở gây ô nhiễm môi trường. Cũng cần nhận định rằng, phạt tiền không phải là biện pháp duy nhất để xử lý các cơ sở gây ô nhiễm môi trường, phạt quá nặng một mặt, có thể tạo cho các cơ sở gây ô nhiễm mơi trường cảm giác “chai lì”, mặt khác có thể khiến cơ sở phải phá sản, giải thể, bất lợi cho nền kinh tế. Mức phạt tiền không nhất thiết phải đủ bù đắp với thiệt hại mà hành vi gây ô nhiễm môi trường gây ra. Bởi các quy định về bồi thường thiệt hại do các cơ sở gây ô nhiễm môi trường gây ra đã được pháp luật quy định ở những mảng nội dung khác nhưng mức phạt phải đủ sức răn đe, đủ để các cá nhân, tổ chức gây ô nhiễm môi trường phải thay đổi hành vi của mình.
Bên cạnh đó, Bộ tài nguyên và môi trường cần nghiên cứu việc điều chỉnh các mức phạt tiền cho phù hợp, đặc biệt là các quy định về chất thải nguy hạị. Những hành vi có tính chất nguy hiểm như vận chuyển chất thải nguy hại khơng có dấu hiệu cảnh báo, vận chuyển chất thải nguy hại vượt khối lượng được phép….cần được điều chỉnh tăng mức phạt. Nên tách từng hành vi vi phạm về chất thải nguy hại có khung phạt riêng và việc xử phạt về chất thải nguy hại nên tính theo định lượng. Cụ thể là các quy định về phân loại chất thải nguy hại, để lẫn chất thải nguy hại cần tính theo định lượng để hạn chế áp dụng mức phạt quá cao đối với các cơ sở nhỏ, vô ý vi phạm. Việc giảm mức phạt vừa đảm bảo khả năng chấp hành quyết định xử phạt của cơ sở vi phạm, vừa đảm bảo lợi ích chính đáng của các cơ sở này. Cần bổ sung thêm các quy định về xử phạt đối với chủ vận chuyển không thực hiện đúng, vận chuyển chất thải nguy hại khơng có trong giấy phép được cấp, và vận chuyển vượt khối lượng được cấp.
Hạn chế quy định về xử phạt các cơ sở gây mùi hơi thối, mùi khó chịu cũng cần được khắc phục. Việc thiếu các quy định về định lượng mùi khiến cơ quan thanh tra gặp khó khăn trong việc đo đạc mẫu thử. Bộ tài nguyên và môi trường cần có những hướng dẫn chi tiết về cách thức lấy mẫu, máy móc, trang thiết bị phân
tích, đo đạc…để từ đó, tạo cơ sở pháp lý thống nhất trong việc đánh giá và xử phạt cơ sở gây ô nhiễm môi trường về mùi.
Để đảm bảo tính minh bạch trong việc xử lý các cơ sở gây ô nhiễm môi trường, pháp luật môi trường mà cụ thể là Nghị định 117/2009/NĐ-CP cần sửa đổi các điều khoản với các thuật ngữ như “có khả năng”, “có nguy cơ”. Cụ thể hố các trường hợp này sẽ giúp cơ quan chức năng tại các địa phương có cơ sở pháp lý vững chắc để áp dụng và xử phạt các cơ sở gây ô nhiễm môi trường.
Nhằm tạo điều kiện xử lý các cơ sở gây ô nhiễm môi trường, đặc biệt là các cơ sở gây ô nhiễm môi trường nghiêm trọng, thời hiệu xử phạt vi phạm hành chính quy định tại khoản 1 điều 5 Nghị định 117/2009/NĐ-CP cần được điều chỉnh. Trong đó, khoảng thời gian 02 năm được xác định từ khi hành vi vi phạm bị phát hiện, có như vậy thì những trường hợp gây ơ nhiễm mơi trường lâu năm, cố tình che giấu mới có thể bị xử phạt. Qua đó, tạo điều kiện cho cơ quan chức năng thực thi pháp luật nghiêm khắc đối với các cơ sở gây ô nhiễm môi trường che giấu hành vi gây ô nhiễm môi trường một cách tinh vi.
Các hình thức xử lý khác
Với những phân tích ở phần trên của chương này, có thể thấy, quy định tại điều 4 Nghị định 117/2009/NĐ-CP vẫn chưa chặt chẽ về mặt pháp lý. Các quy định này mang tính chất quá riêng biệt khi được đặt trong tổng thể một văn bản về xử lý vi phạm hành chính. Có thể thấy rõ điều đó, qua việc tách riêng tồn bộ các thủ tục, trình tự, thẩm quyền của hình thức xử lý tại Điều 4 thành một chương riêng tại Nghị định 117/2009/NĐ-CP. Theo tác giả, cần quy định cụ thể hình thức “buộc đình chỉ
hoạt động” là biện pháp “ngăn chặn và bảo đảm xử phạt hành chính”. Nội dung
đình chỉ là chỉ đình chỉ đối với cơng đoạn phát sinh ơ nhiễm chứ khơng phải đình chỉ tồn bộ hoạt động của đơn vị. Việc áp dụng biện pháp này tuân thủ theo những nguyên tắc cơ bản của biện pháp ngăn chặn trong xử phạt hành chính. Bên cạnh đó, hình thức “buộc di dời” cần được đưa vào các biện pháp “khắc phục hậu quả”, hình
thức “cấm hoạt động” là một trong những biện pháp xử phạt chính và biện pháp
“công khai thông tin” được tách ra và quy định tại phần trách nhiệm của các cơ
quan nhà nước, tổ chức, cá nhân có liên quan. Điều này sẽ giúp cho các quy định đặc thù trong lĩnh vực bảo vệ mơi trường được hợp lý hóa trong hệ thống các quy định về xử phạt hành chính, tạo tính thống nhất, rõ ràng, minh bạch của văn bản, phù hợp với pháp luật về xử lý vi phạm hành chính, thuận lợi cho cơ quan áp dụng pháp luật. Pháp luật về hành chính cũng cần ghi nhận và sửa đổi theo hướng ghi nhận thêm về các biện pháp xử phạt, biện pháp ngăn chặn trong các lĩnh vực chuyên ngành.
Bên cạnh đó, các quy định đối với từng hình thức xử lý cũng cần có những điều chỉnh cho phù hợp. Hình thức “tạm đình chỉ hoạt động” cần được xem là một biện pháp ngăn chặn. Vì vậy, thẩm quyền nên điều chỉnh chuyển từ Chủ tịch Uỷ ban nhân dân tỉnh sang cho Sở tài nguyên và môi trường hoặc Uỷ ban nhân dân cấp huyện. Đồng thời, thời hạn để xem xét hồ sơ vi phạm và ra quyết định xử phạt cần giảm xuống ngắn hơn so với thời hạn 30 ngày được quy định trong Nghị định 117/2009/NĐ-CP. Để tạo sự thống nhất trong hệ thống pháp luật, Luật doanh nghiệp năm 2005 cũng cần bổ sung trường hợp bị tạm thời thu hồi giấy đăng ký kinh doanh do doanh nghiệp có hành vi gây ơ nhiễm mơi trường và bị cơ quan nhà nước có thẩm quyền ra quyết định tạm đình chỉ hoạt động. Tương tự như vậy, khoản 2 điều 165 Luật doanh nghiệp năm 2005 cũng cần bổ sung quy định về việc thu hồi giấy đăng ký kinh doanh của doanh nghiệp khi có quyết định cấm hoạt động của cơ quan nhà nước có thẩm quyền, từ đó, quy định về hình thức “cấm hoạt động” trong pháp luật bảo vệ môi trường mới tạo được sự thống nhất với quy định
“thu hồi giấy đăng ký kinh doanh” của pháp luật doanh nghiệp.
Đối với hình thức xử lý “buộc di dời” cần tập trung hoàn thiện cả về quy
định pháp lý và cách triển khai thực hiện. Đối với vấn đề chuyển mục đích sử dụng đất, chuyển đổi cơng năng để đầu tư tại vị trí sản xuất, kinh doanh cũ thay vì di dời, thực tế cho thấy rằng, nếu thực hiện tốt việc chuyển đổi công năng khai thác sử dụng mặt bằng nhà xưởng hiện có thì tiến độ của việc di dời đối với các cơ sở gây ô nhiễm môi trường sẽ tốt hơn. Tuy vậy, để tránh việc doanh nghiệp đối phó, lợi dụng việc liên doanh, chuyển mục đích sử dụng đất để né tránh việc xử lý ô nhiễm, cơ quan quản lý về môi trường cần thực hiện tốt việc kiểm tra, giám sát đối với các dự án yêu cầu lập báo cáo đánh giá tác động môi trường, cam kết bảo vệ môi trường. Sau khi các dự án đi vào sản xuất phải tiếp tục có sự kiểm tra, đánh giá, đảm bảo các cam kết trước khi triển khai dự án phải được tôn trọng.
Thực tế cho thấy rằng, nếu hình thức xử lý “buộc di dời” không được kết
hợp cùng những chính sách hỗ trợ, ưu đãi phù hợp, doanh nghiệp và cơ quan nhà nước sẽ gặp nhiều khó khăn trong việc thực hiện quyết định buộc di dời. Các địa phương cần phân loại hợp lý các cơ sở gây ô nhiễm môi trường cần phải di dời, theo đó, cần có những chính sách riêng để xây dựng các cụm tiểu thủ công nghiệp – làng nghề để cơ sở gây ô nhiễm môi trường sản xuất ở lĩnh vực tiểu thủ cơng nghiệp có thể thuê mặt bằng tại các khu vực này. Bên cạnh đó, các chính sách di dời cần được sự thống nhất cao của các chủ đầu tư hạ tầng các khu, cụm cơng nghiệp. Có như vậy, các chủ đầu tư hạ tầng khu, cụm cơng nghiệp mới nhanh chóng triển khai hạ tầng, bố trí địa điểm phù hợp cho các cơ sở gây ô nhiễm môi trường buộc di dời.
Chính quyền địa phương cũng cần lựa chọn chủ đầu tư hạ tầng khu, cụm công nghiệp là các doanh nghiệp lớn, có năng lực để đảm bảo việc di dời đúng tiến độ. Để làm được điều đó, chính quyền địa phương cần tăng cường vai trị chỉ đạo của ban quản lý các khu công nghiệp, khu chế xuất đối với việc di dời. Ở từng địa phương, ban quản lý các khu cơng nghiệp, khu chế xuất có thể là cơ quan nhà nước, có thể là doanh nghiệp, nhưng nhìn chung, cần đưa đại diện của các đơn vị này nằm trong Ban chỉ đạo việc di dời các cơ sở gây ơ nhiễm mơi trường. Có như vậy, công tác chỉ đạo di dời mới đảm bảo thực hiện hiệu quả.
Riêng đối với biện pháp “công khai thông tin”, pháp luật cần tiếp tục cụ thể về các nội dung cần đăng tải cơng khai, trong đó, cần nhấn mạnh về các sản phẩm, dịch vụ thuộc sở hữu của các cơ sở gây ô nhiễm môi trường, qua đó, tạo sức mạnh của dư luận trong việc từ chối sử dụng các sản phẩm, dịch vụ được sản xuất, kinh doanh theo những quy trình khơng đảm bảo vệ sinh môi trường. Công khai thông tin khơng chỉ đối với tình hình ơ nhiễm và vi phạm pháp luật của các cơ sở lớn, mà ngay cả các cơ sở sản xuất, kinh doanh có quy mơ nhỏ nhưng gây ô nhiễm mơi trường cũng cần được cơng khai. Vì vậy, pháp luật cần quy định rõ cách thức, mức độ công khai và chủ thể nào chịu chi phí cơng khai các thơng tin này. Ví dụ: Đối với các trường hợp gây ô nhiễm môi trường nghiêm trọng, các thông tin sẽ được công khai trên các báo, đài được phát hành tồn quốc. Thơng tin cơng khai được định hướng của cơ quan có thẩm quyền, tạo thành những bài viết có tính thời sự, tác động mạnh đến người dân và dư luận. Đối với các trường hợp gây ô nhiễm mơi trường ở quy mơ nhỏ thì được cơng khai trên hệ thống tun truyền ở cấp xã, cấp huyện...Ngoài ra, trên các phương tiện truyền thông thuộc quản lý của ngành tài ngun – mơi trường, cần có mục cố định để cơng khai thơng tin về các cơ sở gây ô nhiễm môi trường. Cơ sở gây ô nhiễm môi trường phải chịu trách nhiệm chi trả các khoản chi phí có liên quan đến việc cơng khai thơng tin này.
Luật điện lực năm 2004 cũng cần ghi nhận trường hợp ngừng cung cấp điện khi cơ quan nhà nước có thẩm quyền ra quyết định. Trên thực tế, các công ty Điện lực, công ty cấp nước đều là các công ty nhà nước, do người đại diện phần vốn của nhà nước quản lý. Bên cạnh đó, các cơng ty này đều có mối quan hệ chặt chẽ, gắn bó với lãnh đạo chính quyền cấp tỉnh. Vì vậy, chính quyền địa phương cần quyết liệt chỉ đạo việc bổ sung vào hợp đồng dịch vụ các quy định về ngừng cung cấp dịch vụ theo quyết định của cơ quan nhà nước có thẩm quyền, như vậy, việc ngừng cung cấp điện, nước sẽ phù hợp với mối quan hệ dân sự, kinh tế giữa hai bên.
Qua thực tế của việc áp dụng Nghị định 117/2009/NĐ-CP tác giả cho rằng, một trong những nguyên nhân chính để Nghị định 117/2009/NĐ-CP tiếp tục cần xem xét, điều chỉnh đó là việc phân cấp thẩm quyền xử phạt hành chính chưa hợp lý. Việc phân cấp thẩm quyền trong nghị định đã bộc lộ nhiều hạn chế như thủ tục phức tạp, thời gian kéo dài...Vì vậy, cần điều chỉnh thẩm quyền xử phạt. Cụ thể là trao cho Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp huyện thẩm quyền ban hành quyết định tạm đình chỉ hoạt động, vì hình thức này có tính chất của một biện pháp ngăn chặn, cần được nhanh chóng triển khai ngay khi thanh tra chuyên ngành phát hiện ra hành vi vi phạm. Bên cạnh đó, thẩm quyền xử phạt của Chánh thanh tra Sở tài nguyên và môi trường, Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp huyện, Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp xã cũng cần được điều chỉnh tăng nhằm phù hợp với mức tiền phạt của Nghị định 117/2009/NĐ-CP. Căn cứ các mức phạt trong nghị định và thực tiễn vi phạm của các cơ sở gây ơ nhiễm có thể thấy rằng, hành vi vi phạm của các cơ sở gây ô nhiễm môi trường ngày càng nghiêm trọng, chủ yếu vi phạm ở các mức phạt cao. Vì vậy, cần điều chỉnh thẩm quyền xử phạt của chánh thanh tra Sở tài nguyên và môi trường, Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp huyện, Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp xã cao hơn. Cũng cần nhận thấy rằng, nếu mức tiền phạt cao nhất được điều chỉnh tăng lên thì thẩm quyền cũng cần được điều chỉnh tăng tương ứng. Như vậy, việc điều chỉnh thẩm quyền xử phạt nhằm trao thêm quyền cho bộ máy cấp cơ sở, giảm tải công việc của cấp tỉnh. Ðây được coi là một trong những giải pháp nhằm đẩy nhanh tiến độ xử lý ô nhiễm triệt để đối với các cơ sở sản xuất gây ô nhiễm môi trường. Bởi lẽ, không cơ quan nào gần gũi, sâu sát và nắm rõ tình hình hoạt động trên địa bàn bằng chính quyền sở tại và bộ máy thanh tra chuyên ngành. Khi được trao quyền, những hoạt động gây ô nhiễm môi trường sẽ được phát hiện và xử lý kịp thời và triệt để. Đặc biệt, việc trao thêm quyền cho bộ máy chính quyền cấp huyện, cấp xã sẽ giúp việc giám sát, kiểm tra quá trình thực thi quyết định xử lý chặt chẽ hơn. Việc kiểm tra hệ thống xử lý chất thải của cơ quan chức năng chỉ được tính vào thời điểm kiểm tra. Các cơ sở này có duy trì kết quả kiểm tra hay không cần được giám sát và tăng cường kiểm tra thường xuyên. Do vậy, khi phân cấp, Ủy ban nhân dân cấp huyện, cấp xã sẽ tiếp nhận và thực hiện phần việc này một cách thường xuyên hơn vì nằm ngay trên địa bàn quản lý. Việc phân cấp cũng sẽ giúp giải quyết triệt để tình trạng khi bị phạt nặng các cơ sở gây ơ nhiễm sẵn sàng đóng cửa và vài tháng sau lại xin cấp phép thành lập cơ sở mới với tên khác, nhưng hình thức hoạt động vẫn nguyên như cũ. Bởi một khi đã nắm rõ được thực trạng thì Ủy ban nhân dân cấp huyện, cấp xã có quyền can thiệp để quyết định có cấp phép hay khơng vì việc này thuộc thẩm quyền của họ. Ngoài ra, tác giả cho rằng với những biện pháp mạnh như: tạm đình
chỉ hoạt động, cưỡng chế bằng cách niêm phong máy móc những cơ sở vi phạm mơi trường thì việc trao quyền cho Ủy ban nhân dân các quận, huyện, phần việc này cũng sẽ được thực hiện nhanh chóng và quyết liệt hơn với sự vào cuộc của lực lượng và chính quyền sở tại.
Các biện pháp xử lý vi phạm hành chính là những biện pháp được áp dụng