PHÁP LUẬT VỀ NIÊM YẾT CHỨNG KHOÁN TẠI VIỆT NAM THỰC TRẠNG VÀ HƯỚNG HOÀN THIỆN
2.1.1. Cơ sở pháp lý cho hoạt động niêm yết chứng khoán
Nhận thức về tầm quan trọng của TTCK trong chiến lược vốn cho đầu tư phát triển kinh tế - xã hội, tạo tiền đề vững chắc để thực hiện cơng nghiệp hố, hiện đại hố đất nước, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 75-1998/NĐ-CP ngày 28/11/1996 thành lập UBCKNN (sau đây gọi là Nghị định 75-1998/NĐ-CP). Theo Nghị định này, UBCKNN là cơ quan thuộc Chính phủ có chức năng tổ chức và quản lý Nhà nước về chứng khoán và TTCK. Liên quan đến hoạt động niêm yết, Nghị định 75-1998/NĐ-CP quy định UBCKNN được ban hành các quy định về niêm yết và một số hoạt động của thị trường57. Việc ra đời của UBCKNN đánh dấu một bước ngoặt quan trọng đối với sự hình thành và phát triển TTCK VN.
57
Để tạo cơ sở pháp lý cho hoạt động của TTCK Việt Nam, ngày 11/07/1998, Chính phủ ban hành Nghị định số 48-1998/NĐ-CP về chứng khoán và thị trường chứng khoán (sau đây gọi là Nghị định 48-1998/NĐ-CP). Nghị định 48-1998/NĐ-CP đã xác định phạm vi điều chỉnh là việc phát hành chứng khốn ra cơng chúng, giao dịch chứng khoán và các dịch vụ liên quan đến chứng khoán và TTCK tại Việt Nam58. Lần đầu tiên khái niệm niêm yết chứng khoán đã được đề cập trong pháp luật thực định của nước ta. Theo khoản 5, Điều 2, Nghị định 48-1998/NĐ-CP thì niêm yết chứng khoán là việc cho phép các chứng khốn có đủ tiêu chuẩn được giao dịch tại thị trường giao dịch tập trung. Tuy nhiên, Nghị định này xác định nguyên tắc chung của hoạt động niêm yết chứng khoán. Khoản 1, Điều 3, Nghị định 48-1998/NĐ-CP quy định: “Việc phát hành chứng khốn ra cơng chúng để niêm yết tại thị trường giao dịch tập trung phải được UBCKNN cấp phép trừ việc phát hành trái phiếu Chính phủ”. Nếu phân tích kỹ quy định trên, ta sẽ dễ dàng nhận thấy các vấn đề sau đây: thứ nhất, Nghị định 48-1998/NĐ-CP đã đồng nhất điều kiện phát hành và điều kiện niêm yết chứng khoán là một; thứ hai, UBCKNN là cơ quan cấp phép niêm yết và phát hành chứng
khoán, giấy phép phát hành đồng thời là giấy phép niêm yết. Qua thực tế áp dụng Nghị định 48-1998/NĐ-CP đã cho thấy quy định nêu trên đã bộc lộ một số những hạn chế nhất định và ảnh hưởng không nhỏ đến sự phát triển của thị trường trong giai đoạn đầu. - Một là, khơng khuyến khích các CTCP ở Việt Nam phát hành cổ phiếu bổ sung
ra cơng chúng để huy động vốn vì sự lựa chọn của họ đã bị bó hẹp. Theo thơng lệ quốc tế, một CTCP khi phát hành cổ phiếu bổ sung để huy động vốn ngồi cơng chúng thì có thể dẫn đến một trong hai hệ quả là: hoặc sau đợt phát hành đó cơng ty trở thành cơng ty đại chúng và sẽ niêm yết cổ phiếu trên SGDCK (nếu công ty đáp ứng các điều kiện và tự nguyện muốn niêm yết); hoặc là công ty sẽ khơng niêm yết cổ phiếu của mình do khơng đáp ứng điều kiện hay cảm thấy chưa cần thiết. Tuy nhiên, quy định dẫn chiếu trên đã khơng cho phép CTCP có sự lựa chọn linh hoạt này. Do vậy, mặc dù TTCK đã thành lập nhưng rất ít doanh nghiệp tận dụng cơ hội để huy động vốn mà vẫn tiếp tục gõ cửa ngân hàng.
- Hai là, UBCKNN là cơ quan cấp phép niêm yết đã làm cho hoạt động niêm yết
mang nặng thủ tục hành chính, qua đó phát sinh cơ chế “xin – cho”, thủ tục rườm rà, kém linh hoạt và khơng khuyến khích được doanh nghiệp tham gia niêm yết đồng thời trái với thông lệ quốc tế. Ở hầu hết các nước có TTCK phát triển, UBCKNN chỉ là cơ quan quản lý có chức năng ban hành hoặc trình cấp thẩm quyền ban hành văn bản pháp quy về chứng khoán, thực hiện giám sát, thanh tra và xử phạt hành chính trên TTCK,
58
còn các SGDCK mới là nơi thực hiện việc quản lý niêm yết, trong đó có cả vấn đề cấp phép niêm yết.
- Ba là, do phạm vi điều chỉnh quá hẹp nên Nghị định 48-1998/NĐ-CP chưa bao
trùm tất cả các hoạt động chứng khoán và TTCK và trên thực tế đã bỏ ngỏ thị trường giao dịch cổ phiếu chưa niêm yết làm cho hoạt động mua bán chứng khoán tại đây tạo ra những rủi ro rất lớn vì thiếu sự quản lý của cơ quan Nhà nước và khung pháp lý để điều chỉnh. Ngoài ra, Nghị định cũng chưa đề cập đến việc phát hành và niêm yết chứng chỉ quỹ đầu tư - một loại hàng hoá quan trọng trên TTCK, chưa điều chỉnh vấn đề niêm yết cổ phiếu ở nước ngoài, vấn đề CBTT của doanh nghiệp niêm yết...
Trong giai đoạn này, để điều chỉnh chi tiết các quan hệ phát sinh trên TTCK, Chủ tịch UBCKNN đã ban hành Quyết định số 79/2000/QĐ-UBCK ngày 29/12/2000 về thành viên, niêm yết, công bố thông tin và giao dịch chứng khoán. Quyết định này đã quy định chi tiết các điều kiện, thủ tục xin phép niêm yết, quyền và nghĩa vụ của doanh nghiệp niêm yết, nghĩa vụ CBTT của doanh nghiệp niêm yết.
Để khắc phục những hạn chế, bất cập nêu trên của Nghị định 48-1998/NĐ-CP, ngày 28/11/2003 Chính phủ đã ban hành Nghị định số 144/2003/NĐ-CP về chứng khoán và thị trường chứng khoán (sau đây gọi là Nghị định số 144/2003/NĐ-CP). Xét về nội dung, Nghị định 144/2003/NĐ-CP đã khắc phục được một số vướng mắc, bất cập của Nghị định 48-1998/NĐ-CP, đặc biệt là trong việc điều chỉnh các quan hệ liên quan đến niêm yết chứng khốn. Nghị định mới có phạm vi điều chỉnh bao gồm việc phát hành chứng khốn ra cơng chúng, niêm yết, kinh doanh, giao dịch chứng khoán và các hoạt động dịch vụ về chứng khoán và TTCK tại Việt Nam59. Như vậy, so với Nghị định 48-1998/NĐ-CP thì phạm vi điều chỉnh của Nghị định 144/2003/NĐ-CP rộng hơn rất nhiều và đã có sự tách bạch giữa hoạt động phát hành và niêm yết chứng khoán. Sự tách bạch này thể hiện thông qua việc Nghị định đã dành 2 chương độc lập để điều chỉnh hoạt động phát hành chứng khoán (Chương II) và hoạt động niêm yết chứng khốn (Chương III). Theo đó, điều kiện phát hành chứng khốn và điều kiện niêm yết chứng khốn là hồn tồn khác nhau. Ví dụ, theo Nghị định 144/2003/NĐ-CP điều kiện phát hành cổ phiếu lần đầu ra cơng chúng bao gồm: là CTCP có mức vốn điều lệ đã góp tại thời điểm đăng ký phát hành cổ phiếu tối thiểu 5 tỷ đồng Việt Nam; hoạt động kinh doanh của năm liền trước năm đăng ký phát hành phải có lãi; có phương án khả thi về việc sử dụng vốn huy động được từ đợt phát hành60. Trong khi đó, điều kiện niêm yết chứng khốn bao gồm: là CTCP có vốn điều lệ tối thiểu đã góp tại thời điểm xin phép niêm yết từ 5 tỷ đồng Việt Nam trở lên; có tình hình tài chính lành mạnh và
59
Khoản 1, Điều 1, Nghị định 144/2003/NĐ-CP.
60
hoạt động kinh doanh của 2 năm liền trước năm xin phép niêm yết phải có lãi; đối với doanh nghiệp Nhà nước cổ phần hoá và niêm yết ngay trên TTCK, hoạt động kinh doanh của năm liền trước năm xin phép niêm yết phải có lãi; các cổ đơng là thành viên HĐQT, BGĐ, BKS phải cam kết nắm giữ ít nhất 50% số cổ phiếu do mình sở hữu trong thời hạn 3 năm, kể từ ngày niêm yết; tối thiểu 20% vốn cổ phần của cơng ty do ít nhất 50 cổ đơng ngồi tổ chức phát hành nắm giữ đối với CTCP có từ 100 tỷ đồng Việt Nam trở lên thì tỷ lệ này tối thiểu là 15% vốn cổ phần61.
So với Nghị định 48-1998/NĐ-CP thì cách tiếp cận này thống hơn nhiều, tạo điều kiện cho doanh nghiệp vẫn có thể huy động vốn trong cơng chúng mà không nhất thiết phải niêm yết sau đó. Lần đầu tiên vấn đề gắn giữa cổ phần hoá và niêm yết chứng khoán cũng được đề cập đến trong Nghị định 144/2003/NĐ-CP. Nhằm khuyến khích các doanh nghiệp Nhà nước sau khi cổ phần hoá niêm yết trên TTCK, Nghị định đã giảm điều kiện thời gian kinh doanh có lãi cho các doanh nghiệp này xuống còn một năm, trong khi các doanh nghiệp khác là hai năm. Cú hích quan trọng, tạo động lực để các DNNN sau khi cổ phần niêm yết cổ phiếu trên TTCK là Quyết định số 528/QĐ- TTg của Thủ tướng Chính phủ ban hành ngày 14 tháng 06 năm 2005 phê duyệt danh sách các cơng ty cổ phần hố thực hiện bán đấu giá cổ phần, niêm yết, đăng ký giao dịch tại các Trung tâm Giao dịch Chứng khoán. Kèm theo Quyết định này là Danh sách 278 các cơng ty cổ phần hố đã cổ phần hoá phải niêm yết hoặc đăng ký giao dịch tại TTGDCK. Trong đó, có 17 cơng ty thuộc các Bộ, ngành, 112 công ty thuộc các Tổng công ty Nhà nước và 49 công địa thuộc địa phương62. Cơ chế để Nhà nước tác động đến việc niêm yết của các công ty nêu trên là thông qua cơ chế thực hiện quyền cổ đơng chi phối63.
Để hình thành khung pháp lý ổn định lâu dài điều chỉnh các quan hệ phát sinh trên TTCK trong bối cảnh hội nhập kinh tế quốc tế, ngày 29 tháng 06 năm 2006 Quốc hội khoá XI, tại kỳ họp thứ 9 đã thơng qua Luật chứng khốn sau nhiều lần thảo luận, lấy ý kiến của giới chuyên môn và các đại biểu Quốc hội64. Theo Ơng Tào Hữu Phùng, Phó Chủ nhiệm Ủy ban Kinh tế và Ngân sách của Quốc hội, thì Luật chứng khốn được ban hành “có sự phù hợp và đồng thuận với các Luật có liên quan, đồng thời bao
61
Điều 20, Nghị định 144/2003/NĐ-CP.
62
Xem: Phục lục II “Danh sách các công ty cổ phần thuộc đối tượng niêm yết, đăng ký giao dịch tại Trung tâm Giao dịch chứng khoán” ban hành kèm theo Quyết định số 528/QĐ-TTg .
63
Khoản 3, Điều 2, Quyết 528/QĐ-TTg.
64
Một số ý kiến của các Đại biểu Quốc hội về Dự thảo Luật chứng khoán tại kỳ hợp thứ 9, Quốc hội Khoá XI, xem: Vân Linh (2006), “Xây dựng Luật chứng khoán: những ý kiến thảo luận của Đại biểu Quốc hội”, Chứng
quát đến mọi vấn đề của thị trường”65. So với Nghị định 144/NĐ-CP thì Luật chứng khốn 2006 có những điểm tiến bộ vượt bậc.
Thứ nhất, Luật Chứng khốn tạo lập khn khổ pháp lý có hiệu lực cao cho hoạt
động của TTCK, loại bỏ những mâu thuẫn, xung đột với các văn bản pháp luật khác có liên quan nhằm hồn thiện mơ hình hoạt động của thị trường và thúc đẩy TTCK phát triển. Luật Chứng khốn có phạm vi điều chỉnh rộng hơn cả về thị trường phát hành66 cũng như thị trường giao dịch67, đồng thời điều chỉnh hoạt động của các thành viên thị trường nhằm tạo ra một khuôn khổ pháp lý đầy đủ, đồng bộ, tạo điều kiện cho thị trường phát triển nhanh và ổn định, bảo vệ lợi ích hợp pháp của các tổ chức, cá nhân khi tham gia kinh doanh, đầu tư vào TTCK.
Thứ hai, Luật Chứng khoán 2006 tạo cơ sở pháp luật khá đầy đủ để tăng cường
công tác quản lý thị trường nhằm bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của nhà đầu tư và các tổ chức tham gia thị trường; tạo cơ sở pháp lý để giám sát, đảm bảo các doanh nghiệp tham gia trên thị trường phải hoạt động cơng khai, minh bạch, từ đó góp phần làm minh bạch hóa nền kinh tế. Luật Chứng khoán 2006 đã xác định rõ những nguyên tắc hoạt động của TTCK, xác định các hành vi bị cấm như gian lận và lừa đảo, giao dịch nội gián thao túng thị trường. Các nguyên tắc và các hành vi bị cấm này dựa trên cơ sở kinh nghiệm của các nước có hoạt động TTCK.
Luật Chứng khoán 2006 đã xác định cơ quan trực tiếp quản lý TTCK là UBCKNN và có quy định cụ thể về nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan này. Ngồi ra, Luật Chứng khốn 2006 đã nâng cao vai trò của các tổ chức tự quản như SGDCK, TTGDCK. Theo đó, SGDCK, TTGDCK là các đơn vị tổ chức độc lập có nghĩa vụ, quyền hạn riêng, có tổ chức bộ máy cũng như điều lệ hoạt động riêng, nhằm phát huy vai trò của tổ chức tự quản theo thông lệ quốc tế. SGDCK, TTGDCK có quyền ban hành các quy chế hoạt động của mình sau khi được cơ quan có thẩm quyền phê chuẩn, đồng thời có vai trị giám sát các thành viên, giám sát các hoạt động giao dịch trên
65
Vân Linh (2006), “Luật chứng khoán cơ bản đã đạt được sự đồng thuận”, Chứng khoán Việt Nam (06), tr. 3-4.
66
Về thị trường phát hành: Ngoại trừ việc chào bán trái phiếu Chính phủ, chào bán trái phiếu của các tổ chức tài chính quốc tế được Chính phủ Việt Nam chấp thuận, chào bán cổ phiếu ra công chúng của các doanh nghiệp nhà nước chuyển đổi thành CTCP, các tổ chức có đủ điều kiện phát hành chứng khốn ra cơng chúng phải đăng ký với UBCKNN và phải tuân thủ các quy định về việc chào bán chứng khốn ra cơng chúng. Quy định này sẽ tạo điều kiện cho các doanh nghiệp trong việc huy động vốn trên TTCK đồng thời cũng tạo ra những chuẩn mực cần thiết về chất lượng các chứng khoán khi phát hành trên TTCK.
67
Về thị trường giao dịch chứng khoán: Nếu như Nghị định 144/NĐ-CP chỉ quy định về thị trường giao dịch chứng khốn tập trung thì Luật Chứng khốn 2006 đã mở rộng phạm vi thị trường, bao gồm TTCK tập trung và TTCK phi tập trung, theo đó sở SGDCK, TTGDCK, các CTCK được cấp giấy phép được tổ chức thị trường giao dịch chứng khoán. Điều này sẽ tạo điều kiện phát triển thị trường giao dịch chứng khốn có tổ chức đồng thời thu hẹp thị trường tự do, nâng cao tính thống nhất và đảm bảo nguyên tắc cơ bản của TTCK.
SGDCK, TTGDCK theo mơ hình hệ thống giám sát hai cấp (cấp SGDCK và cấp UBCKNN) như các nước khác68.
Thứ ba, Luật Chứng khoán 2006 được xây dựng phù hợp với luật pháp, thông lệ
quốc tế nhằm tạo điều kiện cho TTCK VN có khả năng hội nhập với các thị trường vốn quốc tế và khu vực, đặc biệt là đáp ứng được lộ trình thực hiện các cam kết trong Hiệp định Thương mại Việt Nam - Hoa Kỳ và gia nhập Tổ chức thương mại thế giới (WTO). Điều này được thể hiện ở những quy định về đối tượng áp dụng trong Luật chứng khốn 2006 là khơng có sự phân biệt đối xử giữa các nhà đầu tư là các tổ chức, cá nhân trong nước và nước ngoài tham gia đầu tư và hoạt động trên TTCK VN. Trường hợp Điều ước quốc tế mà Việt Nam là thành viên có quy định khác với quy định của Luật thì áp dụng điều ước quốc tế đó. Chính phủ quy định cụ thể về thực hiện điều ước quốc tế phù hợp với lộ trình hội nhập và cam kết quốc tế69.
Liên quan trực tiếp đến các quan hệ niêm yết chứng khoán, Luật chứng khoán 2006 đã đặt nền tảng pháp lý quan trọng trong việc chuyển đổi mơ hình quản lý hoạt động niêm yết chứng khốn. Theo đó, chức năng quản lý hoạt động niêm yết đã được chuyển từ UBCKNN sang SGDCK, TTGDCK cho phù hợp với thông lệ quốc tế. Chức năng quản lý hoạt động niêm yết trên thị trường của SGDCK bao gồm: việc ban hành các quy chế về niêm yết chứng khoán70, việc chấp thuận, huỷ bỏ niêm yết chứng khốn và giám sát việc duy trì điều kiện niêm yết chứng khoán của các tổ chức niêm yết71 và giám sát hoạt động công bố thông tin của các tổ chức niêm yết72.
Một điểm quan trọng nữa là Luật chứng khốn 2006 đã xác định mơ hình giao dịch các chứng khốn niêm yết và chứng khoán chưa niêm yết tại Việt Nam. Theo quy