VÀ PHƯƠNG HƯỚNG HOÀN THIỆN
2.1. Hạn chế, bất cập trong các quy định của pháp luật về trách nhiệm chứng minh vi phạm hành chính nhiệm chứng minh vi phạm hành chính
Luật Xử lý vi phạm hành chính có nhiều điểm mới, tiến bộ và khoa học so với Pháp lệnh Xử lý vi phạm hành chính, nhất là những quy định về trình tự, thủ tục chặt chẽ để đảm bảo quyền con người, quyền công dân trong việc xử lý vi phạm hành chính. Một trong những điểm mới quan trọng đó là nguyên tắc người có thẩm quyền xử phạt có trách nhiệm chứng minh vi phạm hành chính. Do là điểm mới nên các quy định của pháp luật về trách nhiệm chứng minh vi phạm hành chính cịn một số hạn chế, bất cập về nghĩa vụ chứng minh, chứng cứ và quá trình xác minh, thu thập, đánh giá chứng cứ và việc chứng minh chế tài cần áp dụng đối với chủ thể vi phạm.
2.1.1. Về nghĩa vụ chứng minh
Trách nhiệm chứng minh vi phạm hành chính của người có thẩm quyền xử phạt được quy định là một trong những nguyên tắc xử phạt vi phạm hành chính (Điểm đ Khoản 1 Điều 3 Luật Xử lý vi phạm hành chính). Với vị trí là ngun tắc xử phạt vi phạm hành chính thì trong mọi trường hợp xử phạt vi phạm hành chính, người có thẩm quyền xử phạt có trách nhiệm phải chứng minh vi phạm hành chính. Nhưng Luật Xử lý vi phạm hành chính khơng quy định nội dung, trình tự, thủ tục chứng minh vi phạm hành chính mà chỉ dừng lại ở việc quy định việc xác minh các tình tiết, trưng cầu giám định và ngay cả việc xác minh tình tiết cũng chỉ yêu cầu xác minh trong trường hợp cần thiết.
Mặt khác, Luật Xử lý vi phạm hành chính cũng khơng có sự ràng buộc trách nhiệm pháp lý của người có thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính nếu khơng thực hiện trách nhiệm chứng minh, chưa kể trong trường hợp chủ quan, mắc sai lầm trong chứng minh hoặc cố ý làm sai lệch nội dung cần chứng minh. Do số lượng hồ sơ vi phạm hành chính nhiều và pháp luật khơng ràng buộc chặt chẽ nghĩa vụ chứng minh, người có thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính có thể xem nhẹ trách nhiệm chứng minh, bỏ qua quá trình
chứng minh mà chỉ dựa vào kết quả tham mưu, đề xuất của cán bộ hoặc phòng ban chuyên môn.
Tuy Luật Xử lý vi phạm hành chính khơng quy định thời hạn chứng minh nhưng qua quy định về thời hạn ra quyết định xử phạt vi phạm hành chính có thể xác định thời hạn chứng minh là 7 ngày kể từ ngày lập biên bản vi phạm hành chính, 30 ngày đối với vụ việc có nhiều tình tiết phức tạp mà khơng thuộc trường hợp giải trình hoặc thuộc trường hợp giải trình bằng văn bản hoặc trực tiếp; được gia hạn không quá 30 ngày đối với vụ việc đặc biệt nghiêm trọng, có nhiều tình tiết phức tạp và thuộc trường hợp giải trình và cần có thêm thời gian để xác minh, thu thập chứng cứ (Điều 66 Luật Xử lý vi phạm hành chính). Thời hạn chứng minh 7 ngày là quá ngắn, 60 ngày trong trường hợp có gia hạn là quá dài. Thời gian ngắn gây khó khăn cho chủ thể có thẩm quyền trong việc nghiên cứu, chứng minh vi phạm hành chính. Thời gian 60 ngày ảnh hưởng đến quyền lợi của cá nhân, tổ chức vi phạm.
Vì vậy, Khoản 2 Điều 66 Luật Xử lý vi phạm hành chính quy định: “Người có thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính nếu có lỗi trong việc để quá thời hạn mà không ra quyết định xử phạt thì bị xử lý theo quy định của pháp luật”. Như vậy, người có thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính khơng được kéo dài thời gian chứng minh, thời gian nghiên cứu hồ sơ vi phạm hành chính để quá thời hạn ra quyết định xử phạt. Tuy nhiên, xác định lỗi của người có thẩm quyền xử phạt trong việc để quá thời hạn xử phạt là vấn đề khó khăn và nếu người có thẩm quyền xử phạt khơng báo cáo thì cấp trên cũng có thể khơng biết có vi phạm hành chính, thuộc trường hợp phải chịu trách nhiệm hành chính nhưng khơng ban hành quyết định xử phạt vi phạm. Cá nhân, tổ chức vi phạm hành chính khơng bao giờ thắc mắc việc đã bị lập biên bản vi phạm hành chính nhưng khơng nhận được quyết định xử phạt.
Tóm lại, mặc dù trách nhiệm chứng minh vi phạm hành chính của người có thẩm quyền xử phạt có ý nghĩa hết sức quan trọng để xác định chính xác vi phạm hành chính xảy ra trên thực tế, đảm bảo việc ban hành quyết định xử phạt vi phạm hành chính được khách quan, chính xác, đúng người, đúng nội dung vi phạm, hình thức xử phạt nhưng Luật Xử lý vi phạm hành chính
khơng quy định nội dung cụ thể để ràng buộc trách nhiệm pháp lý cũng như nội dung cần chứng minh, thời gian chứng minh. Do đó, vấn đề chứng minh vi phạm hành chính của người có thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính chưa được quan tâm, thực hiện tốt trong thực tiễn.
2.1.2. Về chứng cứ
Trong quá trình chứng minh, chứng cứ giữ vai trò quan trọng, là yếu tố quyết định, là phương tiện chứng minh, nếu khơng có chứng cứ thì khơng thể chứng minh. Mặc dù yêu cầu người có thẩm quyền xử phạt có trách nhiệm chứng minh vi phạm hành chính nhưng Luật Xử lý vi phạm hành chính lại khơng nêu định nghĩa về chứng cứ.
Vấn đề chứng cứ không được quy định cụ thể, rõ ràng trong Luật Xử lý vi phạm hành chính. Chứng cứ chỉ thể hiện thơng qua biên bản xử lý vi phạm hành chính, tang vật, phương tiện vi phạm, kết quả giám định, kết quả định giá, kết quả thu được qua phương tiện, kỹ thuật nghiệp vụ phát hiện vi phạm hành chính. Những nội dung này chưa bao quát hết được nội dung chứng cứ có thể xảy ra trong thực tế. Chứng cứ vi phạm hành chính trong thực tiễn rất đa dạng, phong phú, có thể thu thập được từ nhiều nguồn khác nhau.
Vật chứng là nguồn chứng cứ quan trọng, nếu đảm bảo các thuộc tính của chứng cứ, vật chứng là nguồn thông tin khách quan hơn so với các thông tin được thu thập qua biên bản vi phạm hành chính. Do đó, việc quy định vật chứng là một trong những nguồn của chứng cứ là hết sức cần thiết, là cơ sở giúp người có thẩm quyền xử phạt có thể nghiên cứu, đánh giá toàn diện, khách quan vụ việc vi phạm hành chính. Bên cạnh đó, các nội dung liên quan đến trình tự, thủ tục thu thập, bảo quản vật chứng là chứng cứ cũng nên được quy định chặt chẽ để đảm bảo giá trị chứng minh.
Dữ liệu điện tử là nguồn chứng cứ quan trọng trong các vụ việc vi phạm hành chính liên quan đến lĩnh vực cơng nghệ thơng tin. Mạng internet ngày càng phát triển, cá nhân, tổ chức sử dụng các dịch vụ thông qua mạng internet ngày càng phổ biến. Các trường hợp vi phạm hành chính trong lĩnh vực công nghệ thông tin ngày một nhiều và đa dạng. Chính phủ đã ban hành Nghị định 174/2013/NĐ-CP ngày 13 tháng 11 năm 2013 quy định xử phạt vi
phạm hành chính trong lĩnh vực bưu chính, viễn thơng, cơng nghệ thơng tin và tần số vô tuyến điện. Tuy nhiên, nội dung trên mạng internet có thể nhanh chóng bị thay đổi hoặc xóa mất, vì vậy việc quy định chứng cứ là dữ liệu điện tử và việc thu thập để chuyển đổi từ chứng cứ điện tử sang chứng cứ truyền thống là cần thiết để người có thẩm quyền xử phạt có cơ sở chứng minh vi phạm hành chính trong lĩnh vực công nghệ thông tin.
Lời khai của người làm chứng; cá nhân, tổ chức vi phạm hành chính; cá nhân, tổ chức bị thiệt hại được thể hiện ngay trong biên bản vi phạm hành chính. Tuy nhiên đối với những trường hợp vi phạm hành chính phức tạp, nhiều tình tiết thì lời khai của các chủ thể này có thể lập biên bản riêng nhưng Luật Xử lý vi phạm hành chính chưa quy định hình thức và nội dung đối với các biên bản này.
Kết quả trưng cầu giám định là chứng cứ quan trọng trong trường hợp vi phạm hành chính có những tình tiết địi hỏi cần có sự kết luận của cơ quan chuyên môn. Tuy nhiên, trong thực tiễn có những vi phạm hành chính người có thẩm quyền xử phạt cần xác minh tình tiết trên cơ sở văn bản trả lời của tổ chức. Ví dụ như, người có thẩm quyền xử phạt u cầu cơng ty chuyên sản xuất hàng độc quyền xác định tang vật có phải là hàng hóa cơng ty sản xuất để chứng minh hàng nhái, hàng giả. Văn bản trả lời của công ty là một loại nguồn của chứng cứ là cơ sở để người có thẩm quyền xử phạt xem xét trách nhiệm hành chính. Tuy nhiên, Luật Xử lý vi phạm hành chính chưa quy định nội dung này.
Tóm lại, chứng cứ trong chứng minh vi phạm hành chính là nội dung quan trọng, nhất là đối với những vi phạm hành chính có tình tiết phức tạp. Tuy nhiên, do vi phạm hành chính xảy ra nhiều, thường xuyên và đa số là vi phạm đơn giản, có thể đánh giá ngay hành vi vi phạm hành chính nên Luật Xử lý vi phạm hành chính khơng đặt nặng vấn đề chứng cứ. Vì vậy, Luật Xử lý vi phạm hành chính không định nghĩa chứng cứ trong xử phạt vi phạm hành chính, khơng quy định bao quát về các nguồn của chứng cứ như vật chứng, dữ liệu điện tử, biên bản ghi lời khai của người làm chứng; cá nhân, tổ chức vi phạm; cá nhân, tổ chức bị thiệt hại; văn bản trả lời của cơ quan, tổ
chức. Do đó, người có thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính sẽ lúng túng trong việc xác định chứng cứ, đặc biệt đối với chứng cứ có nguồn là dữ liệu điện tử nên sẽ ảnh hưởng đến hiệu quả chứng minh vi phạm hành chính.
2.1.3. Về xác minh chứng cứ
Luật Xử lý vi phạm hành chính quy định rất cụ thể và chi tiết những tình tiết cần xác minh của vụ việc vi phạm hành chính và có quy định điều khoản mở để người có thẩm quyền xử phạt có thể xác minh những tình tiết khác có ý nghĩa đối với việc xem xét, quyết định xử phạt (Điểm e Khoản 1 Điều 59). Nội dung những tình tiết xác minh được thể hiện đầy đủ và có dự phịng cả những tình tiết khác có khả năng xảy ra trong thực tế. Tuy nhiên, Luật Xử lý vi phạm hành chính chỉ u cầu người có thẩm quyền xử phạt có trách nhiệm xác minh các tình tiết trong trường hợp cần thiết. Quy định này mâu thuẫn với nguyên tắc xử phạt vi phạm hành chính là “Người có thẩm quyền xử phạt có trách nhiệm chứng minh vi phạm hành chính”.
Việc xác minh tình tiết chủ thể vi phạm hành chính là tổ chức còn vướng mắc. Do tổ chức vi phạm bị xử phạt vi phạm hành chính với mức phạt gấp 2 lần cá nhân, nên xác định chủ thể vi phạm hành chính là cá nhân hay tổ chức để áp dụng pháp luật được chính xác. Tổ chức được định nghĩa tại Khoản 10 Điều 2 Luật Xử lý vi phạm hành chính:
“Tổ chức là cơ quan nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức chính trị xã hội nghề nghiệp, tổ chức xã hội, tổ chức xã hội nghề nghiệp, tổ chức kinh tế, đơn vị vũ trang nhân dân và tổ chức khác được thành lập theo quy định của pháp luật”
Như vậy, hộ kinh doanh có thể được xem là tổ chức khác được thành lập theo quy định của pháp luật nhưng Khoản 1 Điều 49 Nghị định 43/2010/NĐ-CP ngày 15 tháng 4 năm 2010 về đăng ký doanh nghiệp quy định: “Hộ kinh doanh do một cá nhân là cơng dân Việt Nam hoặc một nhóm người hoặc một hộ gia đình làm chủ, chỉ được đăng ký kinh doanh tại một địa điểm, sử dụng không quá mười lao động, khơng có con dấu và chịu trách nhiệm bằng toàn bộ tài sản của mình đối với hoạt động kinh doanh”. Hộ kinh doanh có thể do một cá nhân, một nhóm người hoặc một hộ gia đình làm chủ;
do đó, việc xác định cá nhân hay tổ chức vi phạm trong trường hợp chủ thể vi phạm là hộ kinh doanh chưa được pháp luật quy định thống nhất.
2.1.4. Về thu thập chứng cứ
Thu thập chứng cứ trong quá trình chứng minh vi phạm hành chính được thể hiện trong Luật Xử lý vi phạm hành chính bằng các hình thức như lập biên bản, xác định giá trị tang vật, tạm giữ tang vật, phương tiện vi phạm hành chính; kết luận giám định, kết quả thu được từ phương tiện kỹ thuật nghiệp vụ. Luật Xử lý vi phạm hành chính quy định khá chặt chẽ việc thu thập chứng cứ từ các hình thức này. Tuy nhiên, trong thực tiễn để chứng minh vi phạm hành chính, hoạt động thu thập chứng cứ địi hỏi được quy định bao quát hơn, tạo cơ sở pháp lý cho người có thẩm quyền xử phạt tiếp cận nhiều nguồn chứng cứ đa dạng, để có thể xem xét đầy đủ, khách quan vụ việc vi phạm hành chính. Do đó, hoạt động thu thập chứng cứ nên được quy định cụ thể trong Luật Xử lý vi phạm hành chính về chủ thể thu thập chứng cứ cũng như thời hạn, trình tự, thủ tục thu thập, phương pháp thu thập chứng cứ và bảo quản vật chứng.
Về chủ thể thu thập chứng cứ, Luật Xử lý vi phạm hành chính chỉ quy định chủ thể có thẩm quyền lập biên bản vi phạm hành chính; trong khi q trình chứng minh còn cần phải ghi nhận lời khai của người làm chứng; cá nhân, tổ chức vi phạm hành chính; cá nhân, tổ chức bị thiệt hại. Tất cả các lời khai này cùng thể hiện trong một biên bản vi phạm hành chính thì khơng đảm bảo đầy đủ, chi tiết. Việc thu thập chứng cứ có thể bằng biện pháp ghi âm, ghi hình, thu giữ vật chứng (chứ không chỉ là tang vật, phương tiện vi phạm hành chính) nhưng Luật Xử lý vi phạm hành chính khơng quy định trình tự, thủ tục thu thập các tài liệu, tư liệu, đồ vật được xem là chứng cứ và chủ thể có thẩm quyền thu thập.
Vật chứng là nguồn chứng cứ quan trọng, nhiều khả năng giúp xác định những tình tiết khách quan của vụ việc vi phạm hành chính. Nhưng vật chứng lại không được quy định trong Luật Xử lý vi phạm hành chính. Việc thu giữ, bảo quản và xử lý vật chứng địi hỏi trình tự, thủ tục chặt chẽ để vật chứng (nếu được xác định là chứng cứ) đảm bảo giá trị thông tin và giá trị pháp lý
trong chứng minh vi phạm hành chính. Hơn nữa, việc thu giữ vật chứng ảnh hưởng đến quyền sở hữu của cơng dân, do đó địi hỏi pháp luật quy định chặt chẽ để tránh sự tùy tiện trong thu giữ vật chứng, ảnh hưởng đến quyền và lợi ích hợp pháp của cơng dân.
Về thời hạn thu thập chứng cứ, Luật Xử lý vi phạm hành chính khơng quy định về thời hạn thu thập chứng cứ mà chỉ quy định thời hạn ban hành quyết định xử phạt vi phạm hành chính. Trong thời hạn pháp luật cho phép để ban hành quyết định xử phạt vi phạm hành chính, người có thẩm quyền xử phạt tiến hành xác minh, thu thập, kiểm tra, đánh giá chứng cứ nếu để quá thời hạn mà không ban hành quyết định xử phạt và có lỗi thì phải chịu trách nhiệm trước pháp luật.
2.1.5. Về đánh giá chứng cứ
Luật Xử lý vi phạm không quy định người có thẩm quyền xử phạt phải kiểm tra, đánh giá chứng cứ. Hoạt động đánh giá chứng cứ chủ yếu xoay quanh việc xem xét biên bản vi phạm hành chính, kết luận giám định, kết quả định giá tang vật, phương tiện vi phạm, kết quả thu được từ phương tiện, thiết bị kỹ thuật nghiệp vụ. Để đảm bảo ban hành quyết định xử phạt hành chính được khách quan, chính xác, đúng chủ thể, hành vi vi phạm, xác định đúng