Cải thiện cân đối kinh tế vĩ mô bằng cách xây dựng một khuôn khổ nguồn lực thực tế, nhất quán và duy nhất.
Cải thiện việc phân bổ nguồn lực cho các ưu tiên chiến lược giữa các ngành và trong từng ngành bằng cách xây dựng ngân sách dựa trên một tập hợp thống nhất, hiện thực, thực tế và duy nhất các mục tiêu chính sách.
Cải thiện sự phối hợp và cân bằng giữa chi đầu tư và chi thường xuyên thông qua hợp nhất việc lập kế hoạch ngân sách vào một quy trình ngân sách duy nhất và hướng tới tương lai.
Tăng cường tính cam kết và tính dự đốn được về chính sách và khả năng cấp ngân sách để các bộ và tỉnh có thể lập kế hoạch trước và đảm bảo tính bền vững của các chương trình.
Đặt ra cho các bộ và tỉnh một giới hạn ngân sách cứng đồng thời tăng quyền tự chủ, nhờ đó tăng cường khuyến khích sử dụng kinh phí một cách có hiệu quả và hiệu lực.
VIỆT NAM: THỰC HIỆN CAM KẾT
ưu tiên đối với các mục tiêu của Chiến lược toàn diện về tăng trưởng và giảm nghèo, song song với việc xây dựng các chương trình chi tiêu của cấp ngành và cấp tỉnh, nhưng điều quan trọng hơn là phải đơn giản để có thể thực hiện được tên tồn quốc .
Phân cấp và uỷ quyền
Một lĩnh vực nữa của quản lý chi tiêu công là xác định việc phân cấp quyết định ngân sách (trong khuôn khổ hạn chế ngân sách cứng) cho các tỉnh; và uỷ quyền thực hiện linh hoạt ngân sách (cũng với giới hạn ngân sách cứng) cho các đơn vị sử dụng ngân sách. Trong các năm qua, vai trị và chức năng của các chính quyền trung ương cũng như địa phương tại Việt Nam đã thay đổi nhằm đáp ứng những yêu cầu mới. Mức phân cấp chi tiêu ngân sách, đo bằng tỉ lệ cấp địa phương quản lý trong tổng chi ngân sách, đã tăng từ 26% năm 1992 lên hơn 43% năm 1998. Về nguyên tắc, Sở tài chính phải phân bổ ngân sách theo các định mức do các bộ ngành trung ương đề ra. Tuy nhiên, trên thực tế ngân sách phân bổ cho các địa phương không đủ để thực hiện tất cả các nghĩa vụ do trung ương giao. Do vậy, các tỉnh đã dùng quyển tự chủ của mình để phân bổ ngân sách giữa các ngành và các đơn vị sử dụng ngân sách của địa phương. Các đề xuất sửa đổi Luật Ngân sách Nhà nước sẽ củng cố bằng văn bản quyền tự chủ trong phân bổ ngân sách mà các tỉnh đã được hưởng. Đưa việc này vào trong luật sẽ giúp định rõ tính chịu trách nhiệm và tạo cơ sở tăng tính minh bạch và tăng cường trách nhiệm của địa phương.
Đồng thời, Chính phủ đang rà sốt quan hệ ngân sách giữa các cấp chính quyền để xem xét có thể thiết kế các cơng thức mới xác định trợ cấp cho các tỉnh nhằm đảm bảo công bằng hơn. Hiện tại, cơ sở xác định các định mức phân bổ vẫn cịn có vấn đề. Ví dụ, đối với trường hợp chi cho y tế, dân số và số giường bệnh là tiêu chí phân bổ chính, trong khi có thể cân nhắc các cơ chế khác để chuyển nhiều nguồn lực hơn cho các tỉnh nghèo.
Quyền quyết định chi ngân sách ngày càng được phân cấp cho các tỉnh, tương tự các tỉnh lại ngày càng giao quyền chủ động trong chi tiêu ngân sách cho các đơn vị quản lý hành chính và đơn vị sự nghiệp có sử dụng ngân sách ở cấp dưới. Các cấp xã thường phải huy động các khoản thu phí và đóng góp, đơi khi theo cách không được minh bạch và không lũy tiến. (NHTG, 2000b)
Cơ chế kiểm soát mà các đơn vị sử dụng ngân sách phải tuân thủ bao gồm sự can thiệp quản lý vi mơ rất nghiêm của sở tài chính tỉnh. Các đơn vị này phải có được sự nhất trí của sở tài chính về phân bổ theo từng tiểu mục chi ngân sách và không được phép thay đổi phân bổ giữa các tiểu mục chi tiêu nếu chưa được chấp thuận.
Tuy nhiên, một số nghị định ban hành mới đây cho phép dần dần ủy quyền linh hoạt sử dụng ngân sách lớn hơn trong một khoản “khoán chi” cố định cho các đơn vị hành chính hưởng ngân sách (Quyết định số 192/2001/QĐ-TTg) và đơn vị cung cấp dịch vụ cơng (sự nghiệp có thu) (Nghị định 10/2002/NS-CP). Các đơn vị được tự do điều chuyển các nguồn lực giữa các mục chi thường xuyên, và điểm cốt yếu là được sử dụng khoản ngân sách tiết kiệm được từ cắt giảm nhân viên và chi phí hoạt động vào phụ thêm cho tiền lương. Cách làm này đã được thí điểm trong hai năm qua tại một số đơn vị hưởng ngân sách được lựa chọn tại thành phố Hồ Chí Minh và đạt được những kết quả tích cực (Khung 12.3).
Mặc dù vậy, khoảng thời gian hai năm cịn chưa đủ để có thể đưa ra các kết luận chắc chắn về một cơ chế mới củaViệt Nam. Số liệu còn hạn chế và một số khoản tiết kiệm có thể chỉ là sự điều chuyển các chi phí hay trì hỗn các chi phí bảo dưỡng. Việc tăng ủy quyền ngân sách, cũng như quá trình phân quyền từ trung ương cho các tỉnh, sẽ phải đi kèm với tăng cường tính minh bạch và tính chịu trách nhiệm. Một khi kiểm soát theo từng hạng mục chi tiêu được dỡ bỏ, thì phải có các cơ chế kiểm sốt và giám sát.
Khơng nên nhầm lẫn việc khốn chi hành chính với một cơ chế mới khác áp dụng cho các đơn vị sự nghiệp có thu theo Nghị định 10/2002/ND-CP cho phếp các đơn vị sự nghiệp có thu có quyền linh hoạt hơn trong việc sử dụng nguồn thu từ phí dịch vụ. Khi thực hiện Nghị định này cần phải có hạn chế về số lượng và mức phí được coi là có thể chấp nhận được. Mức phí sử dụng dịch vụ được thiết kế hồn hảo có thể góp phần vào nâng cao hiệu quả kinh tế. Nó cũng có thể đóng góp vào xố đói giảm nghèo nếu chúng giảm trợ cấp cho người giầu. Tuy nhiên, nếu thiết kế khơng tốt, phí dịch vụ có thể làm trầm trọng thêm sự mất cơng bằng giữa các hộ gia đình và các vùng.
Thơng tin quản lý tài chính
Cải cách quản lý ngân sách tại Việt Nam hiện nay đã bước vào giai đoạn mà các bước tiến bộ tiếp theo sẽ khơng thành hiện thực nếu khơng có thơng tin đầy đủ. Các cơ chế thu thập thơng tin và báo cáo hiện có cịn manh mún, tốc độ chậm và khơng đáng tin cậy. Củng cố và tích hợp các hệ thống thơng tin quản lý tài chính là một bước quan trọng cần làm tiếp theo.
Thơng tin quản lý tài chính nghèo nàn làm sai lệch nhận thức về trạng thái thực của ngân sách và có thể có những hệ quả nghiêm trọng đối với sự ổn định ngân sách. Thông tin nghèo nàn khiến không thể đánh giá việc nguồn lực được phân bổ nói
huyện và sở) được lựa chọn tại Thành phố Hồ Chí Minh. Một đánh giá mới đây kết luận rằng các thí điểm đã đạt được những tiến bộ quan trọng so với mục tiêu đề ra:
• Cơ cấu lại phịng ban và hợp lý hố thủ tục hành chính. Tại hầu hết các cơ quan tiến hành thí điểm,
quá trình cơ cấu lại và hợp lý hố đã bắt đầu từ trước. Song việc thí điểm đã tạo ra thêm động lực cho quá trình này, mặc dù khả năng cơ cấu tổ chức lại còn bị hạn chế bởi các chức năng nhiệm vụ do trung ương quy định.
• Giảm chi phí hành chính. Tổng mức tiết kiệm tài chính trong năm đầu thí điểm vào khoảng từ
13% đến 29% nhờ tiết kiệm chi hành chính và cắt giảm nhân viên.Vì theo kế hoạch, khoản tiền tiết kiệm được dùng để tăng thu nhập nên mức tiết kiệm rịng là bằng khơng.
• Giảm tình trạng biên chế q nhiều. Hầu hết các đơn vị thí điểm đã giảm được 15% tổng số
biên chế, một số đơn vị có mức cắt giảm lớn hơn. Hầu hết các nhân viên được luân chuyển thay vì cho nghỉ hưu hay cho thơi việc.
• Tăng thu nhập của nhân viên từ nguồn tiết kiệm. Tổng số tiền tiết kiệm được dùng để tăng các
khoản thu nhập, gồm 70% dùng tăng lương, 20% dùng tăng quỹ khen thưởng và 10% dùng để tăng quỹ phúc lợi của công nhân viên chức.
• Tăng mức độ minh bạch. Hàng loạt sáng kiến đã được áp dụng để theo dõi các tiêu chuẩn cung
cấp dịch vụ và sự hài lịng của khách hàng. Khơng có bằng chứng cho thấy chất lượng dịch vụ bị giảm sút tại các đơn vị tiến hành thí điểm.
VIỆT NAM: THỰC HIỆN CAM KẾT
chung như thế nào và phân bổ nói riêng cho việc giảm nghèo ra sao. Đây cũng là một cản trở cho việc phân cấp và giao quyền hơn nữa. Các nhà tài trợ nước ngồi muốn hỗ trợ nhiều hơn thơng qua ngân sách và các chương trình cải cách ngành thì cảm thấy khó thuyết phục nếu thiếu các thơng tin đáng tin cậy về dự tốn và quyết toán chi tiêu ngân sách.
Một hệ thống thơng tin quản lý tài chính thống nhất dự kiến sẽ thay thế cho một loạt các cơ chế ghi chép và báo cáo hiện nay. Nhưng một hệ thống như vậy sẽ khơng có hiệu quả nếu ngân sách khơng thể hiện tồn bộ các khoản chi tiêu. Để ngân sách được tồn diện địi hỏi phải liệt kê và thể hiện vào ngân sách toàn bộ các quỹ bên cạnh ngân sách. Một điều quan trọng khác là hệ thống thơng tin quản lý tài chính phải tương thích với các chuẩn mực kế tốn cơng quốc tế và với các tiêu chuẩn thống kê tài chính chính phủ của Quỹ Tiền tệ Quốc tế.
Từ trước tới nay, những nỗ lực cải cách quản lý tài chính cơng của Việt Nam đang tập trung vào tăng cường quản lý chi tiêu công. Tuy nhiên, chi tiêu chỉ là một lĩnh vực của tài chính cơng. Chính phủ Việt Nam cũng đã cam kết tiến hành cải cách trên bốn lĩnh vực khác là: Quản lý nợ công, quản lý rủi ro ngân sách từ các doanh nghiệp nhà nước, quản lý thu ngân sách và quản lý công sản. Cải cách trên cả năm lĩnh vực kể trên sẽ được thực hiện như một bộ phận của Sáng kiến Cải cách Quản lý Tài chính cơng, một trụ cột của Chương trình tổng thể hơn về cải cách hành chính cơng (Phần 14).
13. ĐẦU TƯ CƠNG CỘNG
Tại Việt Nam, chương trình đầu tư cơng cộng là tập hợp của các chiến lược và kế hoạch của ngành, tỉnh, vùng và của quốc gia. Việc chuẩn bị chương trình là sự tiếp diễn của một quá trình phức tạp, xây dựng sự đồng thuận nhằm hướng dẫn việc ra quyết định của mọi đối tượng tham gia nền kinh tế. Văn bản cuối cùng là một danh sách các dự án có thể sẽ được hoặc không được triển khai trong thời gian kế hoạch. Q trình này có một số hạn chế. Các ưu tiên không được xác định rõ. Hiệu quả kinh tế cịn ít được chú trọng tới trong thẩm định dự án, dẫn đến việc cho phép đầu tư vào những lĩnh vực mà khu vực cơng khơng có lợi thế rõ rệt so với khu vực tư nhân. Tác động lên xố đói giảm đói nghèo và cơng bằng cịn ít được chú ý tới trong các dự án đầu tư. Các tỉnh có quyền tự chủ trong phê duyệt đầu tư, song sự tự chủ này lại không tương xứng với những yêu cầu về trách nhiệm giải trình. Tình trạng tách biệt việc xây dựng các chiến lược ngành khỏi quá trình phân bổ nguồn lực khiến việc đảm bảo đủ nguồn tài chính cho các chương trình ưu tiên trở nên khó khăn. Hiện cịn chưa có một cơ chế hữu hiệu kết hợp quy trình phân bổ ngân sách chi đầu tư với quy trình phân bổ ngân sách chi thường xun nên khó có thể đảm bảo nhu cầu chi thường xuyên của các dự án hiện tại và dự án mới sẽ được cung cấp đầy đủ. Và cũng chưa có các đánh giá về tác động của các dự án đầu tư.
Nhận thức được các hạn chế của chương trình đầu tư cơng cộng, Chính phủ đã có những bước tiến đáng kể trong việc cải thiện danh mục dự án đầu tư cho thời ký 2001-2005. Đầu tư công cộng cho thời kỳ này được phân loại theo vùng, nguồn vốn và theo ngành, cho phép so sánh tốt hơn giữa đầu tư thực tế với các ưu tiên của chính
cứ kinh tế và thứ tự ưu tiên xét trên mức độ đóng góp của chúng tới tăng trưởng và xố đối giảm nghèo.
Cách tiếp cận truyền thống
Khi Việt Nam còn là một nền kinh té kế hoạch hố tập trung, vai trị của các chương trình đầu tư cơng cộng là phân bổ nguồn vốn mới cho tất cả các ngành. Do vậy, người ta có thể tìm thấy các dự án cung ứng hàng hố cơng cộng đích thực, như các lĩnh vực cơ sở hạ tầng hay dịch vụ công cộng, cùng với các dự án nhằm mục đích thương mại, như lĩnh vực chế tạo chẳng hạn. Hơn nữa, trong số các dự án khơng có bộ phận hàng hố cơng cộng đích thực, thì xu thế đầu tư lại thiên về các lĩnh vực sử dụng nhiều vốn, đây là những lĩnh vực mà Việt Nam khơng hề có lợi thế so sánh.
Một nghiên cứu mới đây đã đánh giá tác động của các chính sách đầu tư cơng cộng trong thập kỷ 1990 tới tăng trưởng và công bằng (Phạm Thị Lan Hương, 2000). Đánh giá này đã sử dụng mơ hình cân bằng tổng thể ước tính được (CGE) đối với nền kinh tế Việt Nam được điều chỉnh để mô phỏng cơ cấu phương thức đầu tư công cộng quan sát trong thời kỳ 1989-1996.
Nghiên cứu phát hiện thấy lợi suất đầu tư cả về mặt kinh tế lẫn xã hội sẽ lớn hơn nhiều nếu các khoản đầu tư đó được đưa vào các ngành sử dụng nhiều lao động và hướng vào xuất khẩu thay vì đưa vào các ngành sử dụng nhiều vốn. Việc làm tạo ra cũng sẽ cao hơn nhiều. Cũng với lượng đầu tư đó, Việt nam đã có thể đạt được mức tăng sản lượng cao hơn nhờ tận dụng được lợi thế so sánh về lao động. Quan trọng nhất là đáng lẽ khoảng cách giàu nghèo, chênh lệch thu nhập thành thị - nơng thơn đã có thể được thu hẹp hơn so với thực tế hiện nay.
Tuy đang trong quá trình chuyển đổi sang nền kinh tế thị trường, chương trình đầu tư cơng cộng giai đoạn 2001-2005 vẫn đẩy mạnh đầu tư cho các hoạt động định hướng thương mại. Tât cả các khoản đầu tư của những doanh nghiệp nhà nước lớn đều được đưa vào chương trình. Đây sẽ khơng phải là mối lo ngại nếu các doanh nghiệp này hoạt động trong một môi trường cạnh tranh và tài trợ cho đầu trư của mình bẳng nguồn vốn của bản thân các doanh nghiệp. Nhưng thực tế không phải lúc nào cũng vậy. Các dự án được duyệt theo từng trường hợp một, và đặc điểm của quy trình xét duyệt phụ thuộc vào quy mơ và nguồn tài chính của dự án. Mặc dù chưa có một đánh giá mang tính hệ thống, nhưng vẫn cịn có các trường hợp đầu tư vào các ngành sử dụng nhiều vốn, một vài trong số này được bảo hộ bằng các hàng rào thương mại (Dapice, 2002).
Việc phân bổ các nguồn lực được thực hiện trên cơ sở phân bổ các kế hoạch hàng năm. Bộ Kế hoạch Đầu tư sau khi tham khảo với Bộ tài chính sẽ tiến hành phân bổ các nguồn lực sao cho khớp với nhu cầu của các chính quyền các cấp. Sau đó các nguồn lực được phân bổ cho các ngành, các tỉnh và các doanh nghiệp. Mức phân bổ trong q khứ đóng vai trị quan trọng trong q trình này. Quy mơ dự án cũng quan trọng vì nó có ảnh hưởng tới các yêu cầu liên quan đến thực hiện dự án. Quy mô tổng chi đầu tư cho các dự án còn bị ảnh hưởng bởi nguồn vốn ODA và, với mức độ ngày càng tăng, bởi Quỹ Hỗ trợ Phát triển, một kênh tín dụng của Chính phủ (Khung 13.1).
VIỆT NAM: THỰC HIỆN CAM KẾT