Kế hoạch sắp xếp và chuyển đổi cơ cấu doanh nghiệp nhà nước có thể làm mất đi khoảng 250 nghìn việc làm trong giai đoạn 2002-2005. Nghị định 41/2002/ND-CP ban hành tháng 4 năm 2002 đã cho phép thành lập Quỹ hỗ trợ lao động dôi dư do kết quả của chương trình cải cách. Quỹ này được Chính phủ cấp ngân sách và trích từ một số nguồn tài trợ nước ngồi. Quỹ đi vào hoạt động chính thức từ tháng 10 năm 2002, sau khi các quy chế tương ứng được ban hành.
Quỹ này ra đời nhằm mục đích hỗ trợ lao động hợp đồng dài hạn bị dôi ra trong chương trình sắp xếp lại các doanh nghiệp nhà nước khởi đầu từ năm 1998. Hình thức hỗ trợ là dưới dạng đền bù trọn gói và hỗ trợ đào tạo lại. Nhằm mục đích giảm thiểu tác động tiêu cực đến người lao động và khuyến khích sự thơi việc tự nguyện, khoản đền bù này lớn hơn khá nhiều so với quy định của Bộ Luật Lao động. Các nghĩa vụ của các doanh nghiệp đối với người lao động không thay đổi, song quỹ này cấp thêm (cho người lao động dôi dư) khoảng một tháng lương cơ bản cho mỗi năm làm việc, và một khoản trọn gói 5 triệu đồng và thêm 6 tháng tiền lương cơ bản để tìm việc làm mới. Khoản đền bù này đã được tính trên cơ sở phân tích thu nhập của những người lao động tự kinh doanh hoặc làm việc trong khu vực tư nhân, so với những người lao động “tương tự” (về độ tuổi, kỹ năng, nơi cư trú...) làm việc trong các doanh nghiệp nhà nước. Đặc biệt, phần đền bù trọn gói được đưa vào nhằm mục đích ưu tiên lao động nữ, những người thường được bồi thường thấp hơn lao động nam do mức lương của họ thấp hơn song lại bị thua thiệt nhiều hơn trong quá trình giãn việc làm này (Martin Rama, đang xuất bản, a). Người lao động cũng được cấp 6 tháng lương hỗ trợ đào tạo lại. Người lao động được thuê lại vào làm việc trong các doanh nghiệp nhà nước phải hoàn trả lại những khoản trợ cấp đã nhận được từ quỹ. Quỹ này cũng hỗ trợ người lao động lựa chọn nghỉ hưu sớm.
Các mức hỗ trợ khá đồng đều, không phụ thuộc vào việc doanh nghiệp được cổ phần hoá, bán khoán hay giải thể. Quỹ cũng trợ giúp các lao động dôi dư trong các doanh nghiệp nhà nước vẫn tiếp tục thuộc sở hữu nhà nước, với điều kiện là các doanh nghiệp này nằm trong danh sách sắp xếp lại theo chương trình cải cách của Chính phủ. Quỹ này cũng có thể được sử dụng để hỗ trợ người lao động bị dôi dư trong thời gian 12 tháng đầu sau khi cổ phần hố. Điều này nhằm mục đích khuyến khích sự tham gia của khu vực tư nhân vào q trình cổ phần hố, thậm chí cả trong trường hợp các doanh nghiệp nhà nước có quá nhiều người làm việc.
Hai mươi doanh nghiệp nhà nước đã nộp đơn xin hỗ trợ từ Quỹ này ngay trong tháng hoạt động đầu tiên của Quỹ. Trong số các doanh nghiệp nộp các giấy tờ cần thiết để xin hỗ trợ, mức độ dôi dư lao động trung bình là 25%, song dao động trong phạm vi từ 13 đến 67% tuỳ theo doanh nghiệp. Một cuộc điều tra về những người lao động bị dôi dư đang được thiết kế để có thể được tiến hành sau một năm sau ngày Quỹ đi vào hoạt động, để đánh giá thực trạng của người lao động bị mất việc làm và để đánh giá mức độ phù hợp của sự hỗ trợ mà Quỹ đưa ra.
Việc xác định những người bị thua thiệt do cải cách kinh tế khó hơn nhiều ở các trường hợp khác và đặc biệt khi những người đó khơng nằm trong khu vực chính thức của nền kinh tế. Một mối lo ngại khá phổ biến là tự do hố thương mại có thể có tác động tiêu cực đến các hộ gia đình nơng thơn. Việc tiếp cận các thị trường thế giới có thể dẫn đến sự biến động cao trong giá cả sản phẩm và do đó ảnh hưởng đến thu nhập của họ.
Tuy nhiên, điều cần chú ý là các rào cản thương mại thường bảo hộ khu vực sản xuất chế tạo và làm thiệt hại cho khu vực nông nghiệp, do vậy tự do hố thương mại lại có thể trở thành lợi thế cho các hộ gia đình nơng thơn. Gạo là một ví dụ thú vị. Từ năm 1993 đến năm 1998, giá gạo trong nước trung bình tăng 29% so với chỉ số giá tiêu dùng. Một trong những lý do của sự gia tăng này là do hạn ngạch xuất khẩu gạo được nới lỏng. Do không phải lo ngại về an ninh lương thực trong nước, Chính phủ Việt Nam bắt đầu điều chỉnh hạn ngạch xuất khẩu gạo từ năm 1989. Đến năm 1997, việc xuất khẩu gạo khơng cịn bị trói buộc nữa và Việt Nam đã hồn toàn chịu ảnh hưởng theo giá gạo quốc tế.
Một nghiên cứu gần đây thấy có sự giảm đi đáng kể tình trạng sử dụng lao động trẻ em do giá gạo tăng lên (Eric Edmond và Nina Pavnik, 2002). Lao động trẻ em được xác định là làm cơng việc gia đình khoảng 6 đến 7 giờ mỗi tuần, hay lao động trong nông nghiệp, lao động được trả lương, kinh doanh gia đình hay giúp việc trong nhà một vài giờ trong tuần. Nghiên cứu này đã tính tốn rằng chỉ riêng giá gạo tăng đã chiếm khoảng 50% nguyên nhân làm giảm tỷ lệ lao động trẻ em trong những năm 1990. Thu nhập thêm của hộ gia đình do giá gạo tăng đặc biệt có lợi cho những em gái lớn trong gia đình. Tỷ lệ các em gái giảm nhiều nhất trong lao động trẻ em và tăng nhiều nhất trong tỷ lệ nhập học.
Chuyển đổi cơ cấu công nghiệp
Không giống như các hộ gia đình nơng thơn, các hộ gia đình thành thị mà các thành viên làm việc trong các khu vực được bảo hộ bởi các rào cản thương mại có thể chịu tác động tiêu cực của các cuộc cải cách kinh tế. Qua các cuộc phỏng vấn được thực hiện ở Hà Nội và thành phố Hồ Chí Minh, một nghiên cứu đã đánh giá tác động của quá trình chuyển đổi cơ cấu ở ngành công nghiệp dệt đến đời sống của các công nhân dệt. Những người công nhân bị mất việc do cạnh tranh quốc tế cũng được phỏng vấn (Nguyễn Thị Hoa, và các tác giả khác, 2002).
Những người lao động chuyển đến sống ở Hà Nội hay thành phố Hồ Chí Minh cho rằng họ thích làm việc trong ngành dệt hơn là làm nông nghiệp ở quê hương họ. Tuy vậy, có đến 40% cơng nhân dệt được phỏng vấn than phiền về thời gian làm việc kéo dài và các vấn đề về bệnh nghề nghiệp. Chế độ làm việc ba ca khơng phổ biến lắm. Mặc dù có những than phiền như vậy, hai phần ba số công nhân được phỏng vấn đánh giá tình trạng hộ gia đình của họ là ở mức “trung bình” so với các gia đình hàng xóm, và chỉ dưới 1/3 số người được phỏng vấn nói là gia đình họ vẫn nghèo. Sự đào thải lao động, mặc dù về mặt tâm lý ảnh hưởng đến những người có liên quan, nói chung khơng đẩy gia đình họ vào tình trạng đói nghèo nghiêm trọng. Mặc dù gần một nửa số hộ gia đình bị ảnh hưởng cho rằng họ nghèo đi hoặc tồi tệ hơn, thu nhập gia đình họ vẫn ở trên mức nghèo ở đơ thị trong năm 2001, nhờ có sự kết hợp các thanh tốn đền bù, lương hưu và các cơ hội có thu nhập khơng chính thức. Bởi vì có khá nhiều các cơng nhân lớn tuổi, thường là có vấn đề về sức khoẻ trong số những người bị mất việc, khả năng tìm lại được việc làm trong khu vực chính thức là rất khó. Lao động nam dơi dư, những người chủ yếu làm các cơng việc cơ khí và kỹ
thuật dễ được tuyển lại vào làm việc hơn so với lao động dơi dư nữ, những người chủ yếu chỉ có kỹ năng cụ thể trong ngành dệt mà thôi.
Một nghiên cứu khác cũng được tiến hành tập trung vào các hậu quả về việc làm của q trình chuyển đổi cơ cấu cơng nghiệp nhìn từ góc độ doanh nghiệp (Thoburn, và các tác giả khác, 2002). Nghiên cứu này cho thấy rằng việc làm trong ngành dệt đã giảm mạnh trong thập kỷ 1990 tuy có sự tăng trưởng lớn về sản lượng. Đó là kết quả của sự tăng năng suất lao động, gắn liền với việc chuyển đổi cơ cấu và đầu tư mới. Nghiên cứu này cũng cho thấy rằng sự phát triển của ngành cơng nghiệp dệt trong tương lai, nếu có khả năng tạo việc làm, cũng khó có thể thu hút người lao động trực tiếp từ người nghèo. Đó là bởi vì việc làm trong ngành dệt địi hỏi người lao động có trình độ học vấn phổ thơng trung học, cái mà người nghèo thường khơng có.
Các chương trình trợ giúp
Ngoại trừ trường hợp có thể xác định dễ dàng người thua thiệt, như trường hợp chuyển đổi cơ cấu doanh nghiệp nhà nước, cần có các cơ chế gián tiếp để giảm nhẹ các tác động tiêu cực của các cuộc cải cách kinh tế. Về nguyên tắc, các chương trình mạng lưới an sinh có khả năng đóng vai trị đó. Một số chương trình lựa chọn đối tượng hưởng lợi dựa trên các chỉ số tiêu dùng hoặc thu nhập, do vậy có lợi cho những người có mức chi tiêu/thu nhập ở dưới một ngưỡng nào đó. Một số chương trình khác hoạt động như các chương trình bảo hiểm, với việc trợ giúp cho những người phải chịu tác động tiêu cực, thậm chí ngay cả khi họ khơng trở thành những người nghèo tuyệt đối. Vấn đề là ở chỗ trên thực tế các mạng lưới an sinh ở Việt Nam có đóng được vai trị giảm nhẹ khó khăn đó khơng.
So với các nước nghèo khác, Việt Nam có một hệ thống lưới an sinh xã hội rộng lớn. Hệ thống bảo hiểm xã hội cấp lương hưu và các khoản chi trả bảo hiểm xã hội liên quan tới việc làm cho những người lao động trong các doanh nghiệp thuộc sở hữu nhà nước và trong khu vực tư nhân chính thức. Quỹ Đảm bảo Xã hội nhằm Hỗ trợ thường xuyên cho những người khơng có khả năng tự kiếm sống. Ngồi ra cịn có Quỹ hỗ trợ đột xuất phịng ngừa thiên tai và đói giáp vụ, và một số chương trình phát triển quốc gia hướng mục tiêu vào các xã nghèo và hẻo lánh. Năm 1996, Chương trình Xố đói giảm nghèo được đưa vào hoạt động để điều phối các chương trình hiện có và các chương trình mới. Khơng chỉ có nhiều chương trình, nguồn lực được rót xuống các chương trình này cũng tăng mạnh theo thời gian. Đối với một số chương trình, lượng tiền chuyển vào đã tăng gấp đơi giữa các năm 1993 và 1998 tức là giữa hai cuộc Điều tra mức sống dân cư Việt Nam.
Mức hỗ trợ mà các hộ gia đình nhận được trên thực tế được quyết định rất nhiều bởi mức độ phân cấp lớn hết sức điển hình ở Việt Nam. Các nguồn lực được phân bổ từ ngân sách trung ương dường như hồn tồn mang tính phân phối lại, nhằm mục đích bình đẳng hố nguồn lực giữa các tỉnh. Song quá trình phân phối lại thường dừng lại ở cấp này. Các tỉnh phân phối nguồn lực xuống các huyện dựa trên các tiêu chí khác
nhau khá nhiều giữa tỉnh này với tỉnh kia. Và tương tự, các huyện lại chia ngân sách xuống các xã cũng bằng những cách rất khác nhau. Phân cấp dường như có nghĩa là những người thực sự cần lại phải phần nào dựa vào nguồn lực của chính cộng đồng của họ. Kết quả là, người nghèo sống ở các vùng nghèo gặp khó khăn hơn nhiều so với người nghèo sống ở những vùng khá giả hơn.
Một cách để đánh giá xem liệu các khoản hỗ trợ này tổng hợp lại có khả năng làm giảm nhẹ các cú sốc gây tổn hại hay không là so sánh chúng với mức tiêu dùng mà hộ gia đình có thể có nếu khơng có các khoản hỗ trợ đó (Van de Walle, 2002). Mức tiêu dùng này không thể quan sát được một cách trực tiếp, song có thể ước tính được. Các kết quả cho thấy rằng hệ thống an sinh xã hội của Việt Nam thực sự là luỹ tiến, do vậy đã giúp được những người bị giảm tiêu dùng (hình 10.2). Các hộ gia đình nghèo nhận được các khoản hỗ trợ nhiều hơn các hộ gia đình giàu, xét theo phần trăm tiêu dùng của họ. Và hệ thống này đã trở nên luỹ tiến hơn cùng với sự gia tăng về số lượng các nguồn lực mà nó phân phối. Song quy mơ nhỏ của các khoản trợ cấp so với tiêu dùng của hộ gia đình cho thấy hệ thống an sinh kiểu này có thể, tự bản thân nó, khơng làm giảm đáng kể thực trạng nghèo đói.
Tuy vậy, hệ thống mạng lưới an sinh của Việt Nam còn tồn tại một số bất cập. Hệ thống này khơng có các tiêu chí quốc gia để xác định nhóm dân cư ưu tiên, việc giám sát kém và sự phối hợp hạn chế giữa các chương trình. Mức độ phân cấp cao cũng thể gây khó khăn cho việc đối phó cần thiết đối với những cú sốc tập trung theo khu vực địa lý, chẳng hạn như thiên tai hay sự huỷ hoại của môi trường (phần 10). Việc giải quyết thoả đáng những thách thức này và đối phó với nguy cơ bất bình đẳng gia tăng giữa các vùng nơng thơn và thành thị địi hỏi một mức chia sẻ rủi ro cao hơn trên phạm vi quốc gia thông qua dựa nhiều hơn vào các khoản trợ giúp từ chính quyền trung ương.
VIỆT NAM: THỰC HIỆN CAM KẾT
Khi Việt Nam bước sang giai đoạn mới với tốc độ tăng trưởng nhanh chóng, việc mở rộng các hoạt động kinh tế có thể vượt quá tiến độ hiện đại hố hệ thống pháp lý. Cần phải có quyền sở hữu được đảm bảo, một nền tư pháp độc lập và minh bạch để tiếp tục thu hút đầu tư và tạo việc làm. Quyền công dân được nêu và được giải quyết các khiếu nại khiếu nại là điều kiện quan trọng để cải thiện dịch vụ công trong lĩnh vực y tế và giáo dục. Thực thi hiệu quả pháp luật đóng vai trị then chốt trong việc ngăn ngừa lạm dụng quyền lực và tham nhũng, nhưng trong lĩnh vực này còn nhiều việc cần phải làm.
Sự phát triển của nền pháp lý Việt Nam được định hình trong quá trình chuyển đổi từ nền kinh tế kế hoạch hoá tập trung sang nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa. Tự do hoá kinh tế, hội nhập với thế giới và một chương trình nghị sự về các vấn đề xã hội là cơ sở cho việc thực hiện quá trình cải cách luật pháp trong thời gian qua. Chỉ trong vòng chưa đầy một thập kỷ kể từ khi Quốc Hội ban hành Hiến Pháp sửa đổi năm 1992, Việt Nam đã xây dựng đựợc một hệ thống pháp luật hoàn thiện quy định hầu hết các khía cạnh quan hệ, hoạt động và quyền của khu vực tư nhân cũng như khu vực cơng. Tuy nhiên, hệ thống này vẫn cịn nhiều khiếm khuyết. Nền tảng quan trọng cho các bước cải cách pháp luật tiếp theo là Đánh giá toàn diện nhu cầu pháp triển hệ thống luật pháp Việt Nam được thực hiện trong hai năm 2001 và 2002 (Ban chỉ đạo liên ngành đánh giá nhu cầu phát triển hệ thống pháp luật Việt Nam, 2002). Đánh giá này đưa ra các sáng kiến có thể thay đổi căn bản hệ thống pháp luật hiện hành. Nguyên tắc chủ đạo của Đánh giá là cơng dân được làm những gì mà pháp luật khơng cấm trong khi cơ quan và công chức nhà nước chỉ được làm những gì mà pháp luật cho phép. Nguyên tắc này đã được thể chế hoá trong Hiến Pháp sủa đổi vào tháng 12 năm 2001.
Đánh giá nhu cầu phát triển pháp luật cũng hết sức ấn tượng trong việc thẳng thắn phát hiện những vấn đề tồn tại và bao quát rộng rãi các vấn đề. Nhiều cải cách mà Đánh giá đề xuất, ví dụ như việc ban hành Luật Cạnh tranh và sửa đổi Luật Phá sản,