Quỹ Hỗ trợ Phát triển được thành lập năm 2000. Đây là một cơ quan tương đối độc lập có nhiệm vụ cung cấp các khoản vay lãi suất ưu đãi của chính phủ cho các dự án đầu tư trung và dài hạn. Quỹ cũng cung cấp hỗ trợ lãi suất sau đầu tư và bảo lãnh tín dung đầu tư. Năm 2002, Quỹ được giao thêm chức năng cung cấp các khoản tính dụng ngắn hạn nhằm xúc tiến xuất khẩu. Quỹ có chi nhánh đóng trên tất cả 61 tỉnh thành. Hội sở chính có nhiệm vụ huy động vốn và duyệt các dự án trong khi các chi nhánh chịu trách nhiệm giải ngân và thu hồi nợ.
Quỹ có vốn điều lệ 5 nghìn tỷ đồng do ngân sách nhà nước cấp. Trước năm 2002, việc huy động vốn của Quỹ được quy định trong một quyêt định của Thủ tướng. Các nguồn vốn chủ yếu của Quỹ lấy từ Quỹ Bảo hiểm Xã hội, Công ty Tiết kiệm Bưu điện Việt Nam, ngân sách nhà nước, các khoản trả nợ và nguồn ODA. Quyết định của Thủ tướng nêu rõ phân bổ tổng thể vốn tín dụng theo ngành và theo nguồn vốn. Kể từ năm 2002, Quỹ bắt đầu tự huy động nguồn vốn. Quỹ vẫn có thể huy động từ các nguồn trước đây nhưng theo phương thức thoả thuận thay vì được chỉ định . Do chỉ tiêu cho vay giao cho Quỹ đặt ra khá cao nên Quỹ ngày càng dựa nhiều vào phát hành trái phiếu đầu tư. Về nguyên tắc, cả doanh nghiệp nhà nước và tư nhân đều có thể tiếp cận nguồn vốn của Quỹ theo một loạt tiêu chí chính sách và thương mại. Các tiêu chí này bao gồm đầu tư vào các vùng khó khăn, vào các lĩnh vực được ưu tiên và vào các dự án y tế, giáo dục, văn hoá, thể thao. Các dự án đầu tư bằng nguồn vốn ODA cho vay lại cũng chịu sự quản lý của Quỹ. Vốn tín dụng vay của Quý có thể sử dụng để thành lập doanh nghiệp mới hoặc đầu tư mở rộng sản xuất. Khoảng một phần ba vốn tín dụng của Quỹ đầu tư cho các Bộ Trung ương và các Tổng công ty nhà nước. Nợ quá hạn chiếm 3% tống dư nợ của Quỹ tính đén cuối năm 2000. Tín dụng của Quỹ tăng 40% trong năm 2001 và dự kiến tăng 51% năm 2002.
Tác động tới tình trạng nghèo
Giảm nghèo ở Việt Nam phụ thuộc với mức độ nào vào đầu tư cơng cộng và loại hình đầu tư nào là hiệu quả nhất trong việc này? Câu trả lời rõ ràng cho vấn đề vừa nêu có thể giúp các nhà hoạch định chính sách Việt Nam đầu tư nguồn lực hạn hẹp của mình theo cách thức có lợi nhất cho người nghèo. Những nghiên cứu tương tự như trường hợp Trung quốc và Ấn Độ chưa được tiến hành tại Việt Nam. Cũng chưa có các đánh giá về tác động của các dự án hạ tầng lớn đối với đói nghèo. Tuy nhiên, có một cơng trình phân tích nghiên cứu về tác động của đường nông thôn (NHTG, 2001).
Tác động tới công cuộc xố nghèo có vẻ là cao. Trong giai đoạn từ 1992-93 tới 1997-98, đường nơng thơn làm chi tiêu tính theo đầu người của hộ gia đình tăng khoảng 30% (Deolalikar, 2001). Đường nông thôn cũng làm tăng xác suất thốt nghèo 68%. Đường nơng thơn cũng làm tăng số trẻ em tới trường, đặc biệt là ở bậc trung học, và số lượt người sử dụng các bệnh viện và phòng khám đa khoa của nhà nước. Điều thú vị là các tác động tích cực thể hiện rõ nhất tại các tỉnh nghèo nhất (Đồ thị 13.1).
Quốc và Ấn Độ. Các đánh giá xem xét các ảnh hưởng lên sản xuất nông nghiệp, tiền lương phi nông nghiệp ở nông thôn, việc làm phi nông nghiệp ở nông thôn và giá tương đối.
Các kết quả cho thấy tác động lớn nhất tới giảm nghèo là từ các dự án đầu tư vào nghiên cứu và khuyến nông, giáo dục và cơ sở hạ tầng nông thôn. Các khoản đầu tư này cũng đóng góp hầu hết vào mức gia tăng sản lượng nông nghiệp.
Tại cả hai nước Trung Quốc và Ấn Độ, nghiên cứu nông nghiệp đã mang lại những kết quả gián tiếp to lớn thông qua sản lượng nông nghiệp cao hơn, dẫn tới thu nhập cao hơn cho nông dân, giá lương thực thấp hơn cho người tiêu dùng và cải thiện tiền lương trong các lĩnh vực phi nông nghiệp. Giáo dục giúp nâng cao kỹ năng của người dân nông thôn, tạo điều kiện cho họ tìm được việc làm phi nơng nghiệp có tiền cơng cao hơn và giúp họ áp dụng các công nghệ và phương pháp sản xuất nông nghiệp và phi nông nghiệp mới. Đường bộ giúp người dân chuyên chở hàng ra chợ, giúp họ tiếp cận tốt hơn với các cơ hội việc làm có tiền cơng cao hơn từ khu vực phi nông nghiệp ở nông thôn, đồng thời tăng khả năng tiếp cận của người tiêu dùng với các thị trường lương thực.
Các nghiên cứu cịn phát hiện thấy đầu tư vào các chương trình xóa đói giảm nghèo, các chương trình thuỷ lợi và y tế, mặc dù đóng vai trò quan trọng trong việc cải thiện đời sống người dân nghèo, nhưng lại không phải là con đường tốt nhất để thực hiện mục tiêu an ninh lương thực và thoát nghèo về mặt lâu dài.
VIỆT NAM: THỰC HIỆN CAM KẾT
Các tác động đến xóa đói giảm nghèo cịn có thể được đánh giá trước khi thực hiện dự án. Gần đây, một phương pháp xác định các dự án làm đường nông thôn nào cần ưu tiên đã được đề xuất, theo đó tác giả xác định vùng nơng thơn đạt được số điểm cao theo ba tiêu chí: tình trạng nghèo, tình trạng khơng thể tiếp cận được và tiềm năng kinh tế. Việc áp dụng phương pháp này chia làm ba giai đoạn (Van de Walle, 2002). Giai đoạn một chọn ra các tiêu chí phải tính tới khi ước tính các lợi ích kỳ vọng về mặt hiệu quả và những kết quả về mặt xã hội. Trong giai đoạn hai, tất cả các tỉnh đưa ra đề xuất về tổng chi đầu tư cho đường bộ, mỗi đề xuất phải xác định lợi ích dựa trên các tiêu chí xây dựng ở giai đoạn một và có sự tham khảo ý kiến dân chúng. Sau đó, sang giai đoạn ba, cấp trung ương sẽ xếp hạng các đề xuất dựa trên tỉ lệ giữa các lợi ích (xã hội) và chi phí của mỗi đề xuất, và vốn sẽ được phân bổ theo thứ tự xếp hạng.
Một cách tiếp cận tốt hơn
Sự thiếu kết hợp hiện nay giữa chi thường xuyên và đầu tư công là nguồn gốc của tình trạng kém hiệu quả. Cải cách duy nhất và quan trọng nhất mà Việt Nam có thể tiến hành trong lĩnh vực này là khắc phục tình trạng “lập ngân sách kép”. Việc tính tới các mối liên hệ giữa chi đầu tư và chi thường xuyên sẽ tránh được lãng phí và trùng lắp. Đây cũng là biện pháp chính để hướng tồn bộ việc phân bổ các nguồn lực công cho các mục tiêu phát triển như nội dung của Chiến lược tồn diện về tăng trưởng và xóa đói giảm nghèo.
Bất kể việc hợp nhất hai cơ chế chi tiêu công kể trên được tiến hành với tốc độ ra sao, vẫn cần phải thực hiện các biện pháp khác để củng cố chương trình đầu tư cơng cộng. Biện pháp thứ nhất là xây dựng một hệ thống thông tin. Đây phải là một cấu thành của Hệ thống thơng tin quản lý tài chính mà Chính phủ đang xây dựng. Các bước phân loại dự án theo nguồn vốn, lĩnh vực và vùng đã được tiến hành đối với Chương trình đầu tư cơng cộng 2001-2005. Cần phải tiếp tục thực hiện các bước nhằm xây dựng một cơ sở dữ liệu sống về các dự án và để cho phép phân tích một cách có hệ thống các chương trình và gắn chúng với chi thường xuyên.
Biện pháp cơ bản hơn là tiến hành thẩm định một cách hệ thống các dự án đầu tư. Cách làm đơn giản là đưa ra một số câu hỏi đơn giản về từng dự án (Devarajan et al.,
khu vực tư nhân sẽ đầu tư nhiều hơn. Để có cơ sở cho một dự án đầu tư công cộng, luôn phải tồn tại sự khơng hồn hảo của thị trường, ví dụ nếu thiếu can thiệp của chính phủ thì mặt hàng hay dịch vụ nào đó sẽ khơng được cung cấp đầy đủ. Hầu hết các dự án đầu tư kéo theo việc thành lập một doanh nghiệp nhà nước mới sẽ bị loại ngay từ câu hỏi đầu tiên.
Câu hỏi thứ hai về cơ chế thích hợp nhất cho chính phủ can thiệp khi thị trường khơng hồn hảo hoặc chưa phát triển. Khu vực công tiến hành cung ứng dịch vụ là một sự lựa chọn song không phải là lựa chọn duy nhất. Việc trợ giá hay điều tiết có thể hiệu quả hơn trong một số trường hợp. Ví dụ, thành lập mới một doanh nghiệp nhà nước ở vùng sâu vùng xa, miền núi, là một cách để thúc đẩy phát triển và tạo việc làm. Nhưng cách tốt hơn là giảm chi phí cho các doanh nghiệp tư nhân tới hoạt động tại vùng sâu vùng xa đó bằng các hỗ trợ cơng khai và cơ sở hạ tầng tốt hơn. Các dự án liên quan tới cung cấp dịch vụ công không nhất thiết phải dành cho các chương trình đầu tư cơng cộng nếu có những phương thức hiệu quả hơn giải quyết sự khơng hồn hảo của cơ chế thị trường.
Thứ ba, cần phải tính tới tác động của dự án về mặt kết quả đầu ra và về giảm nghèo. Tính tốn tỉ lệ hồn vốn nội bộ là một phương pháp chuẩn đánh giá đóng góp của dự án cho tổng sản lượng. Nhưng những quốc gia có những sai lệch đáng kể trong cơ chế thị trường, như trường hợp Việt Nam, phương pháp này có thể làm lạc hướng. Ví dụ, nhưng sai lệch này có thể cho cảm giác rằng đầu tư vào các hoạt động được bảo hộ bằng hàng rào thương mại thì có hiệu quả, trong khi nếu khơng có bảo hộ thì kết quả sẽ khác. Vì thế, điều quan trọng là phải tính các chỉ số như tỉ lệ hồn vốn theo mức giá tại biên giới chứ không phải theo mức giá nội địa. Đối với các lĩnh vực xã hội khó tính tốn tỉ lệ hồn vốn, cần xem xét các chỉ số về chỉ tiêu phát triển liên quan. Trong trương hợp Việt Nam, những chỉ tiêu này được nêu ra trong Chiến lược tồn diện về tăng trưởng và xóa đói giảm nghèo.
Liên quan tới vấn đề nghèo đói, hai kết quả với cùng mức đóng góp cho tổng sản lượng có thể được đánh giá khác nhau tuỳ thuộc vào ai là người thụ hưởng trực tiếp hay gián tiếp từ dự án. Khi mọi yếu tố khác là như nhau, một dự án có lợi cho người nghèo sẽ được đánh giá cao hơn một dự án có lợi cho người giàu. Các phương pháp nêu trong thảo luận về vấn đề đường nơng thơn có thể dùng để xác định ưu tiên trong trường hợp này.
Đưa vào áp dụng các quy tắc thẩm định dự án, hoặc theo cách vừa trình bày trên đây hay theo các tiêu chí thoả đáng khác, đối với tất cả các dự án đầu tư lớn ( nhóm “A”), tại tất cả các cơ quan chính phủ và chính quyền điạ phương, sẽ mang lại một chương trình đầu tư cơng cộng khả dĩ hơn. Thay vì tập hợp tồn bộ các kế hoạch và chiến lược của các ngành và địa phương, Bộ Kế hoạch và Đầu tư có thể so sánh và xác định ưu tiên theo vùng và theo ngành.
Cuối cùng, việc giám sát chương trình đầu tư cơng cộng cũng cần phải cải tiến. Hiện giờ khơng có một hệ thống báo cáo tiến độ thực hiện chương trình một cách thường xuyên và liên tục. Việc theo dõi giải ngân có thể do Kho Bạc đảm nhận như là một cấu thành của Hệ thống thơng tin quản lý tài chính mới, dành thời gian cho Bộ Kế hoạch và Đầu tư tập trung vào giám sát tiến độ thực hiện về mặt khối lượng và vào tiến hành đánh giá tác động đầu tư.
VIỆT NAM: THỰC HIỆN CAM KẾT
14. CẢI CÁCH HÀNH CHÍNH
Con đường của mỗi một quốc gia tiến đến một nền quản lý nhà nước tốt đều khác nhau, phụ thuộc vào văn hoá, điều kiện địa lý, truyền thống hành chính và chính trị, điều kiện kinh tế và rất nhiều yếu tố khác nữa. Tuy nhiên, cuối cùng thì một nền quản nhà nước tốt đều có những đặc điểm chung là tính minh bạch, tính trách nhiệm, khả năng có thể dự đốn và cho phép có sự tham gia rộng rãi của mọi người dân (Ngân hàng phát triển Châu Á, 1998 và 1999).
Hệ thống hành chính cơng của Việt Nam, được dựa trên mơ hình truyền thống, hiện vẫn cịn bộc lộ nhiều yếu kém. Các cơ cấu tổ chức, các bộ luật, các nguyên tắc và quy chế không hiệu quả và kém hiệu lực không hỗ trợ đầy đủ, và trong nhiều trường hợp, còn cản trở các nỗ lực phát triển kinh tế xã hội của đất nước. Các hệ thống và cơ cấu tổ chức nói chung cịn lạc hậu, hết sức quan liêu và không rõ ràng. Bộ máy cơng chức thì cồng kềnh, kém hiệu lực với các hệ thống, cơ cấu và mơ hình hành chính và quản lý kém hiệu quả dẫn đến tham nhũng. Và hệ thống tài chính cơng khơng được trang bị đầy đủ để có khả năng đối mặt với những thách thức tài chính và ngân sách phức tạp của một nền kinh tế tăng trưởng nhanh đang hội nhập vào thị trường tồn cầu.
Cải cách hành chính cơng là một cấu thành chủ chốt của Chiến lược toàn diện về tăng trưởng và giảm nghèo. Cải cách này có tiềm năng cải thiện việc cung cấp dịch vụ cho người dân, bao gồm cả người nghèo. Thông qua nâng cao hiệu quả chung và giảm chi phí giao dịch, cải cách hành chính cơng cũng có thể đóng góp tạo ra một mơi trường đầu tư thuận lợi hơn.
Một tầm nhìn
Đảng và Chính phủ trong những năm vừa qua đã ủng hộ mạnh mẽ cải cách hệ thống hành chính cơng. Chương trình tổng thể cải cách hành chính cơng, được phê duyệt tháng 9 năm 2001, với nội dung thực hiện cải cách tồn bộ hệ thống hành chính cơng từ nay đến năm 2010. Chương trình cải cách và đổi mới có phạm vi lớn cả theo chiều rộng lẫn chiều sâu (NHPT Châu Á, 2002a). Nội dung cải cách bao gồm việc thay thế các thủ tục hành chính rườm rà bằng các thủ tục đơn giản và minh bạch hơn; giảm tệ nạn hối lộ và tham nhũng, sắp xếp hợp lý và xác định rõ hơn nhiệm vụ và chức năng của các cơ quan và tổ chức nhà nước, cải cách hệ thống hành chính địa phương và xác định lại mối quan hệ giữa các tổ chức hành chính này với trung ương, hợp lý hoá cơ cấu tổ chức các bộ, nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ, cơng chức chính phủ; thực hiện cải cách tiền lương; cải cách quản lý tài chính cơng; và hiện đại hố hệ thống hành chính cơng bằng các biện pháp vi tính hố và chính phủ điện tử.
Tuy q trình cải cách hệ thống hành chính cơng khơng thể thực hiện xong trong một sớm một chiều, nhưng hai năm sau khi cơng bố, chương trình cải cách hành chính cơng đã khơng tiến triển như mong muốn. Ngun nhân chủ yếu là do bản chất nhạy cảm của quá trình cải cách, địi hỏi phải có những thay đổi khơng tránh khỏi về lập pháp và do nguồn lực tài chính và kỹ thuật cịn hạn hep.
Cho đến nay những kết quả đạt được mới chỉ dừng ở sự phê duyệt chương trình cải cách của Thủ tướng, chuẩn bị các chương trình hành động sơ bộ, đánh giá chức năng và tính hiệu lực của các cơ chế thực hiện và quản lý cải cách, trình báo cáo đánh giá các yêu cầu luật pháp, một số cải thiện trong việc cung cấp dịch vụ hành chính cơng thơng qua các chương trình thực hiện thí điểm, phân cấp thơng qua việc khốn chi trong quản lý chi tiêu công, một nghị quyết về giảm biên chế, và thành lập một ban