- Đặc điểm của trách nhiệm chứngminh trong giải quyết khiếu nại hành
c) Cơ sở pháp lý của hoạt động thực hiện trách nhiệm chứngminh trong giải quyết khiếu nại hành chính
2.2.2. Nội dung chứngminh
a) Những vấn đề cần chứng minh về điều kiện khiếu nại
- Chứng minh đủ tư cách của người khiếu nại: người khiếu nại phải
chứng minh bản thân chịu sự tác động trực tiếp của quyết định hành chính hoặc hành vi hành chính bị khiếu nại. Đây là điều kiện tiên quyết để xác định điều kiện khiếu nại của người khiếu nại, là căn cứ để xác định trình tự thủ tục giải quyết nội dung đơn của cơng dân theo quy trình giải quyết khiếu nại hành chính hay theo quy trình khác. Bên cạnh đó, người khiếu nại còn phải chứng minh mình có đủ khả năng để tham gia vào quan hệ pháp luật GQKNHC, đó là người khiếu nại phải có năng lực pháp luật khiếu nại hành chính là khả năng có các quyền, nghĩa vụ trong khiếu nại hành chính do pháp luật quy định. Năng lực hành vi khiếu nại hành chính là khả năng tự mình thực hiện quyền, nghĩa vụ khiếu nại hành chính hoặc ủy quyền cho người đại diện tham gia khiếu nại hành ch nh. Người khiếu nại là thể nhân, phải chứng minh bản thân mình đã đủ 18 tuổi thì được tự mình khiếu nại, cịn nếu chưa đủ 18 tuổi hoặc mất năng lực hành
vi dân sự thì phải do người đại diện của mình thực hiện việc khiếu nại cho bản thân. Người khiếu nại là pháp nhân được thành lập và hoạt động trên nhiều lĩnh vực hác nhau, có tư cách pháp nhân hoặc có đủ các dấu hiệu của một tổ chức (có cơ cấu tổ chức, trụ sở, con dấu…) và phù hợp với quy định của pháp luật thực hiện quyền, nghĩa vụ khiếu nại hành ch nh thông qua người đại diện theo pháp luật. Theo đó, người đại diện cho pháp nhân (người đứng đầu hoặc cấp phó được ủy quyền) phải chứng minh mình là người đại diện hợp pháp của pháp nhân chịu tác động trực tiếp của quyết định hành chính, hành vi hành chính bị khiếu nại.
- Chứng minh đủ điều kiện về thủ tục khiếu nại: đơn hiếu nại; các tài liệu
chứng minh cho yêu cầu của người khiếu nại; bản sao quyết định hành chính hoặc quyết định kỷ luật buộc thơi việc, bản sao quyết định giải quyết khiếu nại (nếu có), cung cấp các chứng cứ hác để bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của mình; bản sao các văn ản tài liệu trong hồ sơ giải quyết việc hành chính, hồ sơ xét kỷ luật mà căn cứ vào đó để ra quyết định hành chính, quyết định kỷ luật buộc thôi việc hoặc có hành vi hành chính bị khiếu nại; Giấy uỷ quyền (nếu người khiếu nại cử người ủy quyền).
- Chứng minh còn trong thời hiệu khiếu nại: thời hiệu khiếu nại được hiểu
là thời hạn mà mỗi cá nhân, cơ quan, tổ chức được quyền khiếu nại yêu cầu người có thẩm quyền giải quyết vụ việc để bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp bị xâm phạm, nếu thời hạn đó ết thúc mà khơng thực hiện thì chủ thể khiếu nại mất quyền khiếu nại.
Thời hiệu khiếu nại đối với từng trường hợp được quy định như sau: 03 tháng, kể từ ngày nhận được hoặc biết được quyết định hành chính, hành vi hành chính, quyết định kỷ luật buộc thơi việc; 30 ngày, kể từ ngày nhận được quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu. Khi chứng minh còn trong thời hiệu khiếu nại, phải xem xét các vấn đề vềthời điểm bắt đầu tính thời hiệu khiếu nại hành chính và sự kiện bất khả háng. Các quy định của Bộ luật Dân sự về cách xác định thời hạn, thời hiệu cũng được áp dụng trong khiếu nại hành chính khơng tính vào thời hiệu khiếu nại bao gồm: thiên tai, địch họa, nhu cầu chiến đấu, phục vụ
chiến đấu hoặc do lỗi của cơ quan Nhà nước; chưa có người đại diện trong trường hợp người có quyền khiếu nại chưa thành niên, mất năng lực hành vi dân sự hoặc bị hạn chế năng lực hành vi dân sự; chưa có người đại diện khác thay thế hoặc vì lý do ch nh đáng hác mà hông thể tiếp tục đại diện được (người đại diện chết).
b) Những vấn đề phải chứng minh làm cơ sở cho việc đánh giá tính hợp pháp của định hành chính hoặc hành vi hành chính bị khiếu nại
- Đối với quyết định hành chính bị khiếu nại, các chủ thể có trách nhiệm chứng minh phải chứng minh những vấn đề cơ ản sau:
+ Một là, về thẩm quyền ban hành quyết định: đây là một trong những
tiêu chí quan trọng đánh giá t nh hợp pháp của quyết định hành chính bị khiếu nại. Xuất phát từ nguyên tắc cơ quan nhà nước chỉ được thực hiện những gì pháp luật, nên cơ quan, người có thẩm quyền chỉ được ban hành hoặc thực hiện hành vi trong phạm vi quy định của pháp luật, ngoại trừ trường hợp được ủy quyền theo quy định (cấp phó được ủy quyền trong một số trường hợp). Bên
cạnh đó, yếu tố trật tự giá trị pháp lý của quyết định hành chính có vai trò rất quan trọng trong việc đánh giá t nh hợp pháp của đối tượng khiếu nại hành chính, sự phù hợp của văn ản do cấp dưới ban hành với văn ản do cấp trên ban hành.
+ Hai là, về thời hiệu, thời hạn, trình tự, thủ tục ban hành quyết định: tiêu
chí về thời hạn, thời hiệu của quyết định hành chính là một trong những tiêu chí quan trọng để đánh giá t nh hợp pháp của đối tượng khiếu nại, các chủ thể có trách nhiệm chứng minh phải căn cứ vào các quy định của pháp luật, các tài liệu và chứng cứ thu thập có trong hồ sơ và ết quả đối thoại (nếu có) để nhận định quyết định hành chính, quyết định kỷ luật buộc thơi việc có được ban hành trong thời hiệu, thời hạn hoặc đúng trình tự, thủ tục pháp luật quy định hay không?
Về thời hạn, thời hiệu: do chức năng chấp hành, điều hành của hệ thống
cơ quan hành pháp, nên việc ban hành các quyết định hành chính phải được thực hiện trong một khoảng thời gian nhất định để bảo đảm tính kịp thời trong quản lý hành chính và việc xem xét đánh giá nó cũng có giới hạn nhất định. Các quy
định của pháp luật về các loại thời gian này là các quy định về thời hạn và thời hiệu. Theo cách hiểu thơng thường thì “Thời hạn là khoảng thời gian quy định
để làm xong hoặc chấm dứt một việc nào đó” [170, tr.1091], cịn “Thời hiệu là phương sách cho phép một người sau một thời hạn được giải phóng khỏi những nghĩa vụ hay trách nhiệm” [142, tr.277]. Trong hệ thống các quyết định quản lý
hành chính thì cả quyết định quy phạm và quyết định cá biệt đều phải tuân thủ quy định về thời hiệu và thời hạn, tuy nhiên, đối với quyết định cá biệt thì yêu cầu tuân thủ các quy định về các loại thời gian này có mức độ cao hơn so với các quy định quy phạm.
Về trình tự, thủ tục: để đánh giá t nh hợp pháp đối với tiêu chí trình tự,
thủ tục ban hành quyết định hành ch nh là đối tượng khiếu nại hành chính, các chủ thể có trách nhiệm chứng minh có thể xem xét ở các khía cạnh về t nh đầy đủ của hoạt động ban hành quyết định hành chính; tính trật tự của các hoạt động bắt buộc phải thực hiện trong quá trình ban hành quyết định hành chính; tính hình thức và nội dung của quyết định hành ch nh và vấn đề về bồi thường thiệt hại trong GQKNHC.
- Đối với hành vi hành chính bị khiếu nại: do hành vi hành ch nh thường được thực hiện trên cơ sở các quyết định hành chính, vì vậy trên cơ sở những nội dung có giá trị làm cơ sở đánh giá t nh hợp pháp của quyết định hành chính, các chủ thể chứng minh vận dụng để đánh giá t nh hợp pháp của hành vi hành chính bị khiếu nại. Tuy nhiên, do hành vi hành chính có loại là hành vi hành động và hành vi hông hành động, nên trong quá trình chứng minh, các chủ thể cần lưu ý một số nội dung sau:
+ Đối với hành vi hành động: các chủ thể phải xem xét người bị khiếu nại có thực hiện đúng nội dung của quyết định hành ch nh đã có hiệu lực pháp luật quy định về hành vi đó hay hơng như hi xem xét việc cắm mốc địa giới hành ch nh để giao đất theo quyết định của cơ quan có thẩm quyền thì người thực hiện hành vi giao đất phải xác định chính xác mốc giới và tứ cận diện t ch đất được giao ghi trong quyết định của cơ quan có thẩm quyền.
Ngồi ra, cịn phải xem xét đến quy định về thời hạn thực hiện hành vi hành ch nh theo quy định của pháp luật của người bị khiếu nại. Ví dụ: trong Luật Xử lý vi phạm hành ch nh quy định năm 2012, sửa đổi, bổ sung năm 2014, quy định khi hết thời hạn tạm giữ người ra quyết định tạm giữ phải xử lý tang vật, phương tiện tạm giữ. Hơn nữa, cần thiết phải xem xét đánh giá việc tuân thủ các ước, thứ tự mang tính chất thủ tục hi hành vi hành ch nh là đối tượng khiếu nại. Ví dụ như: "Trước khi khám người, người khám phải thông báo quyết
định cho người bị khám biết. Khi khám người, nam khám nam, nữ khám nữ và phải có người cùng giới chứng kiến”[98, tr.109].
+ Đối với hành vi hông hành động: các chủ thể có trách nhiệm chứng minh, đặc biệt là người giải quyết khiếu nại cần xem xét tính hợp pháp của hành vi hông hành động trong vụ GQKNHC để xem người bị khiếu nại có thực hiện đúng các quy định của pháp luật về nội dung đó hay hơng. V dụ: về hành vi không cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất cho người sử dụng đất khơng có đủ điều kiện theo quy định tại Điều 100 Luật Đất đai năm 2013.
c) Những vấn đề cần chứng minh để làm cơ sở đánh giá tính hợp lí của quyết định hành chính hoặc hành vi hành chính bị khiếu nại
Hợp lí là “đúng lẽ phải, phù hợp với logic của sự vật” [170, tr. 486]. Mặc dù tính hợp lý của quyết định hành chính hoặc hành vi hành chính bị khiếu nại chưa được pháp luật về khiếu nại của nước ta quy định là một trong những yêu cầu bắt buộc phải có như t nh hợp pháp. Song, Luật khiếu nại năm 2011 đã có những quy định trực tiếp hoặc gián tiếp đến tính hợp lý của quyết định hành chính hoặc hành vi hành chính bị khiếu nại, điểm b Khoản 2 Điều 12 Luật Khiếu nại năm 2011 quy định người khiếu nại có nghĩa vụ: “Trình bày trung thực sự
việc, đưa ra chứng cứ chứng minh tính đúng đắn, hợp lý của việc khiếu nại”
[86, tr.21], để thực hiện được yêu cầu này, người khiếu nại phải đưa ra các chứng cứ chứng minh các tình tiết, sự kiện làm cơ sở xác định quyết định hành chính hoặc hành vi hành chính bị khiếu nại là hông đúng đắn và không hợp lý, và như vậy dù hông quy định các chủ thể có trách nhiệm chứng minh khác có nghĩa vụ chứng minh tính hợp lí như người khiếu nại, nhưng để bảo vệ chính
kiến của mình các bên trong vụ việc khiếu nại, GQKNHC cũng phải chứng minh t nh đúng đắn của quyết định hành chính hoặc hành vi hành chính bị khiếu nại.
- Cũng như t nh hợp pháp, đối với tính hợp lí tác giả đi sâu vào việc luận giải các tiêu chí chứng minh tính hợp lí của quyết định hành ch nh. Tiêu ch đầu tiên để đánh giá t nh hợp lí của quyết định hành chính bị khiếu nại chính là xem xét nội dung của quyết định hành chính có phù hợp với điều kiện kinh tế hay khơng, bởi vì: ―nếu như quyết định hành chính quy phạm là một bộ phận của hệ
thống pháp luật, mối quan hệ giữa các quyết định hành chính quy phạm khơng nằm ngoài mối quan hệ giữa pháp luật với kinh tế đã được các nhà nghiên cứu phát hiện và thực tiễn chứng minh” [26, tr.79], thì quyết định hành chính cá biệt
nhằm đưa pháp luật vào đời sống thực tiễn, là một phương thức thực hiện pháp luật, nên nó cũng địi hỏi phải có sự phù hợp với điều kiện kinh tế. Khơng chỉ vậy, nó cịn địi hỏi phải có sự phù hợp với điều kiện xã hội mà pháp luật điều chỉnh các mối quan hệ xã hội cơ ản, bởi lẽ, bên cạnh tính giai cấp thì pháp luật cịn có tính xã hội.
- Tính hợp lí khơng chỉ địi hỏi phải có nội dung phù hợp với điều kiện kinh tế, xã hội mà cịn u cầu có hình thức phù hợp trong những trường hợp cụ thể. Quyết định hành chính phải có nội dung tương đối độc lập, tức là mỗi quyết định phải giải quyết được một hoặc một số vấn đề quản lý hành chính, tránh tình trạng một vấn đề cần phải có nhiều quyết định mới giải quyết được. Phạm vi điều chỉnh của quyết định là vậy, nhưng cần phải có ngơn ngữ trang trọng, nghiêm túc, khách quan, và chính xác. Bởi lẽ, một trong những đặc điểm của quyết định hành chính là tính bắt buộc thực hiện, nếu ngôn ngữ quyết định khơng trang trọng, nghiêm túc sẽ tạo tâm lí coi nhẹ của đối tượng tác động, vì thế ảnh hưởng xấu đến việc thực hiện. Đồng thời, nếu ngơn ngữ khơng chính xác sẽ dẫn đến tình trạng đối tượng chịu tác động của quyết định hành chính hiểu hơng đúng nội dung quyết định nên thực hiện hông ch nh xác như mong muốn của người ban hành quyết định hành chính.
- Một quyết định hành chính phải được thực hiện trong một khoảng thời gian nhất định, nên hi đánh giá t nh hợp lí khơng thể hơng xem xét đến vấn đề
kịp thời của quyết định hành chính. Trong thực tiễn đời sống nhiều mối quan hệ phát sinh cần được điều chỉnh kịp thời để định hướng phát triển, hoặc khi chính sách thay đổi mà sự thay đổi đó tác động đến quyền là lợi ích của các chủ thể trong xã hội mà quyết định hành chính khơng kịp thời ban hành thì sẽ xâm hại đến quyền lợi của họ.
Tóm lại, để đạt hiệu quả cao trong quá trình quản lý hành ch nh nhà nước, thì các quyết định hành chính và hành vi hành chính khơng chỉ cần phải đảm bảo yếu tố hợp pháp, mà còn phải bảo đảm tính hợp lí. Bởi lẽ, trong nhiều trường hợp cụ thể của quản lý hành ch nh nhà nước, đặc biệt trong các tình huống bất ngờ, sự kiện bất háng thì người quản lý đứng trước các phương án giải quyết vấn đề đang đặt ra trong thực tiễn buộc phải lựa chọn được cách thức giải quyết phù hợp và đạt hiệu quả cao nhất. Sự lựa chọn đó ch nh là t nh hợp lí của quyết định hành chính, hành vi hành chính và khi có tranh chấp giữa cần giải quyết bằng thủ tục GQKNHC thì các chủ thể thực hiện trách nhiệm minh buộc phải chứng minh tính hợp lý của quyết định hành chính hoặc hành vi hành chính bị khiếu nại.